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多支柱養老保險體系理論研究綜述冼

2011-01-01 00:00:00青華

摘 要:國外關于多支柱養老保險體系的理論研究,主要集中在運行機制與基金管理和金融市場條件、一些國家的成功經驗與教訓、多支柱模式在不同國家的適用性等方面;國內的研究則主要是對有關制度的經濟學分析、多支柱模式的實踐與可行性、各支柱的協調發展以及針對某些特殊群體或者某一支柱的分析。國外的研究成果豐碩,尤其是關于多支柱模式適應性的研究成果,為我國的改革實踐和理論研究提供了有益的參考;同時我國相關研究應在研究范圍和研究方法上不斷拓展和創新。

關鍵詞:多支柱養老保險體系;繳費確定制;基金積累制;強制性養老保險;養老保險計劃;養老儲蓄計劃;養老保險產品;基本(零)支柱;家庭保障

中圖分類號:F840.67 文獻標志碼:A文章編號:1674-8131(2011)03-0042-07

Review of Theoretical Studies on

Multi-pillar Pension System

XIAN Qing-hua1,2 

(1.School of Finance and Economics, Jimei University, Fujian Xiamen 361021, China;

2. Southwest University of Finance and Economics, Chengdu 610074, China)

Abstract: The studies at abroad mainly focus on operating mechanism, fund management, financial market conditions, successful experience and lessons in some countries, practicability of multi-pillar pension system mode in different countries and so on. The studies at home mainly concern about the research on its system and its related economics analysis, practice and feasibility of multi-pillar pension system mode, the coordinated development between different pillars, and analysis of a certain pillar on a certain special group. Foreign research achievement in this field is abundant, especially, the research results related to practicability of multi-pillar pension system mode provide beneficial reference for China’s reform practice and theoretical research, meanwhile, the relevant research in China should continuously broaden and innovate research scope and research methodology. 

Key words: multi-pillar pension system; payout determination system; fund accumulation system; mandatory pension system; endowment insurance plan; pension savings plan; endowment insurance product; basic zero pillar; family security

一、引言

多支柱養老保險體系的實踐與理論研究,根源于西方國家社會保險的結構性改革。

社會保險自19世紀80年代在德國產生后,歐洲各國先后建立了不同項目的社會保險制度,北歐和西歐的一些國家甚至建立了福利國家。到了20世紀70年代中后期,西方國家經濟普遍不景氣,國家財政難以承受日益膨脹的公共養老金支出,各國開始關注養老保險制度改革。改革的初期,主要是實施一些“開源節流”的調整措施,比如提高法定退休年齡、提高繳費率、降低養老金指數化調節系數等。進入90年代,出于加強養老保險制度的可持續性、促進養老保險制度在繳費和收益之間的公正性及促進經濟增長的目的,西方各國在瑞士等國試行三支柱養老保險模式的啟示下,開始探索養老保險制度的結構性改革的途徑。一些國際組織也提出多支柱(層次)養老保險制度改革:世界銀行和經合組織提出三支柱養老保險體系,國際勞工組織提出四層次的改革,國際貨幣基金組織提倡三級養老保險體系。其中以1994年世界銀行《防止老齡危機:保護老年人及促進增長的政策》報告中提出的三支柱為主要方向:第一支柱是政府集中管理、通過一般稅收收入融資和企業與個人繳費融資的強制性非基金制養老保險計劃,一般覆蓋全體國民或居民,提供基本的退休收入保障,防止老年貧困;第二支柱是私營化分散管理、引入個人賬戶、實行基金積累制的強制性的養老保險;第三支柱是各種自愿性養老儲蓄計劃,比如商業壽險公司提供的各種養老保險產品(世界銀行,1997)。

在三支柱養老保險體系中,第一支柱國家基本養老保險計劃的作用在于為社會成員提供最基本的退休收入、體現國家的社會政策目標和固有的收入再分配特征。第二支柱養老金計劃通常是在政府的鼓勵下,發揮重要的補充作用,兼顧體現一定的社會政策目標,但主要考慮計劃自身的穩定與效率。第三支柱養老保險通過建立個人養老保險計劃和發展商業人壽保險為高收入階層提供較高的退休收入和為社會公眾提供更加靈活的經濟保障機制。冼青華:多支柱養老保險體系理論研究綜述

各國在實施改革過程中,不同程度地實現養老保險制度的多重目標:減少貧困和實現和諧消費,同時追求更有效地處置養老保險制度面臨的經濟、政治及人口老齡化風險。2005年,世界銀行根據各國實施的結果、經驗與教訓,提出五支柱的體系構架:增加基本(零)支柱(zero pillar)和第四支柱。其中基本(零)支柱是提供最低水平的保障,第四支柱是非正式制度的家庭保障、保健和家政服務等(Robert et al,2006)。

我國的多支柱養老保險體系改革與實踐從1991年開始,經過近二十年的探索,初步形成了一個以基本養老保險為基礎,輔以企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險的多支柱養老保險體系。相關的理論研究也逐漸豐富。

由于我國多支柱養老保險體系的改革尚處于探索階段,在改革過程中,同樣面臨與其他國家類似的許多問題。尤其是我國的人口老齡化問題突出,居民收入差距較大,如何多方籌集資金,既能夠減輕財政壓力,又能夠化解人們的老年經濟風險,滿足人們退休后的不同層次的保障需要,顯得尤為迫切。第一,關于城鎮居民多支柱養老保險體系改革的問題,即如何逐步降低第一支柱的保障水平,充分發揮第二和第三支柱的作用及相關的優惠政策出臺,各支柱的協調發展,養老保險基金的投資與監管等。第二,宏觀經濟環境的營造問題,如相關配套措施的制定與實施、金融市場的完善、促進充分就業等。第三,城鎮居民以外的群體,如農民、農民工和失地農民的養老保險體系的建立與完善,是否也適用多支柱體系?如果適用,又會有什么不同?等等。

本文對中外多支柱養老保險體系的理論研究進行梳理,以期為我國的改革實踐提供解決上述問題的成功經驗與失敗教訓,揚長避短,及時采取防范措施,促進改革的順利進行。

二、國外關于多支柱養老保險體系的研究

隨著西方國家多支柱養老保險體系改革的深入,這方面的理論研究也相當豐富。主要集中在以下四個方面:一是綜合性的基礎理論研究,包括運行機制研究、基金管理與宏觀經濟環境的影響等;二是對改革措施效果的評價與相關對策研究;三是關于適應性問題的研究;四是對各支柱的協調發展研究。

1.關于多支柱養老保險的綜合性基礎理論研究

這方面的研究為西方國家多支柱養老保險體系改革提供了科學的理論基礎,研究成果顯示,建立多支柱養老保險體系,實現風險在國家、企業和個人之間的分散,強化企業和個人的責任,使得各支柱在整個體系中的功能互補,避免了單一的國家建立的基本養老保險模式由國家承擔過多風險的弊端,從而減輕國家財政負擔,有利于社會經濟的發展。同時,為保證改革的順利實施與持續發展,也需要良好的宏觀經濟環境和體系本身的微觀基礎。

比較典型的有Vittas、Wagener 和David 等人的研究與成果。Vittas(1993)以瑞士和荷蘭的多支柱模式為例進行比較,指出一個低風險的養老保險模式比低成本的模式更有優勢,因為低成本的模式往往最終失敗。多支柱模式可將風險在不同主體之間進行轉移、分散。Vittas同時指出多支柱養老保險體系改革的影響因素有資本市場的成熟、監管的效率和政策性的干預、人口結構、養老保險計劃的設計合理性等(Vittaset al, 1993)。Wagener(2001)研究發現多支柱養老保險體系具有共同承擔利益和風險分享的特征,并且對政治經濟具有重要的影響。David(2003)研究了遺產稅在多支柱養老保險體系中提供資金保證的作用。他認為:多支柱中的DC計劃會把風險從政府向計劃成員轉移,因為DC計劃可在代際財富轉移中通過某種稅收來實現高的收益;建立一個多支柱養老金計劃提供的養老金水平不會下降,而且通過遺產稅達到代際轉移,比強迫工人購買年金效果更好。 

2.關于多支柱養老保險體系實施效果評價與相關對策的研究

多支柱養老保險體系改革在多個國家的成功經驗驗證了上述諸學者提出的基本理論的科學性與合理性。事實證明多支柱養老保險體系的實施取得良好的效果,基本上達到改革的最初目標,而且該體系顯示出強勁的可持續性。2000年的世界銀行研究發展報告中,詳細分析了瑞士多支柱養老保險體系的優勢和不足。文章指出:降低第一支柱的普惠式非基金公共養老金的替代率,政府補貼減少;擴大第二支柱并實施強制性的基金制,積累了大量的財政資源,這是一個穩定和節省財政支出的養老保險體系(The World Bank,2000)。Olivera(2009)利用秘魯工人的有關資料,從養老金的公平性、養老金債務和福利三方面評價實施多支柱養老保險體系的效果。最終研究結果表明:實施多支柱養老保險體系,養老金債務、不公平性在相當程度上得以減少,但是沒有任何福利損失。

但是,多支柱養老保險體系也有弱點:第一支柱的公共養老金依賴于費率的高低和人口年齡結構;第二支柱缺乏互助性,投資收益也不穩定。其中有客觀的宏觀經濟環境的制約,也有體系的設計缺乏合理性,或者實施過程中的失誤。

Kritzer(2009)對阿根廷多支柱養老保險體系實施的分析結果表明,阿根廷國內債務劇增部分地歸因于向多支柱養老金計劃轉制的費用支出。而一個逐步轉移的多支柱養老保險體系需要低的建立成本,可以減輕對國內經濟的破壞性影響。阿根廷的經驗表明:在養老金制度面臨危機之前修正養老金計劃的平衡更容易些。 Kritzer的研究給人們一個啟示:在養老金制度設計時要有長遠的目光,或者發現制度運行的問題及時解決;改革是一個漸進的過程,不能操之過急,否則,欲速則不達。

在多支柱體系的改革中,基金積累制的繳費制度使得養老保險基金的規模日益龐大,面臨很大的保值增值壓力,這就要求有一個良好的投資環境。Palacios等 (2001)指出,越來越多的國家在第二支柱引入強制性的繳費確定制計劃,隨著這些計劃的成熟,它們成功的改革將取決于保險行業良好的監管與競爭,它們會影響個人愛好與公共政策目標的平衡。作者以秘魯、阿根廷、智利和哥倫比亞四國為例,指出四國的年金市場處于一種緊急的狀態,這些市場不夠透明、監管不夠嚴格;隨著養老金改革的深化,將來幾十年的年金市場將發展很快,當這些計劃覆蓋面有限的時候,應當及早改進監管、提高透明度。

Holzmann等 (2000)通過利用智利和阿根廷兩國的調查數據,用計量經濟學的工具,進行實證研究,證明了貧困者、文盲與自我雇傭者嚴重阻礙養老金覆蓋面的擴大。由于多支柱體系的基本缺陷,需要形成一個正式的退休保障可攜帶性、有彈性和可支付的體系。作者提出以下建議:第二支柱的結構調整存在一個很大的空間,應為未被覆蓋的勞動者提供重要的社會和經濟利益,保證老年人的收入保障。這些研究表明,多支柱體系更多地強化了企業和個人的責任,以便減輕國家的負擔,同時也忽略了一些弱勢群體的利益。當他們無力提供自我保障或者沒有企業分擔交費壓力或分散風險時,就需要政府提供最基本的收入保障,以體現社會公平,維護社會與政治的穩定。

通過對多支柱體系的實施效果的評估以及原因分析,為其他國家的改革提供參考,并且帶動相關的研究進一步深化。

3.關于多支柱養老保險體系的適應性問題研究

在此類的研究文獻當中,多數分析某國的成功經驗或者出現的問題,進而對多支柱養老保險體系在其他國家的建立提出有益的建議,避免發生同樣的失誤。總體來說,多支柱的改革是一個世界性的必然趨勢。

Reday等 (1999)總結了意大利、瑞士和中東歐國家多支柱養老金計劃的經驗,分析其適用性。作者提出:基于現收現付的第一支柱必須維持,改革的方向是減少第一支柱,即可以通過提高退休年齡、延長繳費期限、減少待遇水平和價格調節機制等,來減少第一支柱在將來退休的總收入中的優勢;提高職業年金作為第二支柱的地位。作者還提出21世紀養老保險改革的一個很有意思的新設想:在三支柱的基礎上,增加第四支柱,即由有彈性工作以及退休后的兼職工作收入組成。William(2007)評價了世界養老保險制度改革的成敗及其原因。并根據非洲等發展中國家的實際,提出應建立多支柱養老保險體系,為其他類似的國家提供一個參考,并有利于改進政府的政策和管理。以上研究主要針對改革起步國家的具體情況分析多支柱體系的適應性。

對于一些轉型國家的適應性問題的研究,主要集中于理論上的必要性與可行性的分析和實際操作的措施建議。Liina等(2004)分析愛沙尼亞的養老保險制度改革在一定程度上保證了養老保險制度財務上的可持續性,但是并沒有達到另外兩個目標:保證養老金的安全、充足和滿足社會和個人的需求變化;從而建議實施多支柱養老保險制度,并指出面臨的挑戰和相關的政策建議。

Williamson(2003)針對中國的巨額保險基金的保值增值風險、養老保險體系改革中轉制成本的顯性化和金融市場的弱勢,指出中國多層次的養老保險體系中第二層的FDC計劃應該轉換為NDC計劃更為合理。因為NDC有很多優勢:防止工薪稅的增加,使未來的工薪稅負擔更輕;具有可攜帶性;在養老金規模與繳費之間的透明度可激勵職工推遲退休,對勞動市場具有激勵作用;NDC更適合于中國金融市場的實際情況;緩解轉制成本的影響等。同時指出NDC的缺點主要是不能成為投資資本的來源。Williamson的這一觀點得到我國著名保險學專家林義教授等人的贊同并極力推廣,也為我國多支柱養老保險體系改革提出了新的思路。

4.關于多支柱養老保險協調發展的研究

由于多支柱體系中的各個主體之間是一個風險和責任分擔、功能互補的關系,并且從各自在整個體系中的比重得到體現。所以,關于各支柱的地位與協調發展的探討,也是一個重要方面。Williamson等(2003)評價了NDC作為一個新的養老保險模式, 存在的優勢與不足,并闡述了怎樣把NDC整合進一個四支柱的養老保險體系中。它的優勢是使得繳費的多少與最終養老金的權益的關系更加明確,NDC的轉制成本低于基金制的DC計劃;但是也存在不利的地方:由于低收入工人缺乏收入再分配而獲得養老金不足,同時,NDC缺乏許多潛在的經濟權益,比如經濟增長成果的分享。總體來說,NDC不僅在美國和西歐國家,或許會成為多數國家采用的模式。 

David(2003)分析了在多支柱養老保險體系中DC與DB計劃的協調問題,并建議:建立一個多支柱養老保險體系,DC的退休年齡早于DB計劃的退休年齡,從兩者的協調中可以獲得潛在的收益,更節約成本(在DC與DB之間的不同退休年齡水平,協調以DC賬戶的利益,可能減少DB資產成本和DB投資風險之間的利益沖突)。Reday等(1999)指出第二支柱的優勢和風險,并以智利和美國為例說明了當第一支柱較弱時,第二支柱如果能夠作為有效的退休收入替代的補充來源的話,第二支柱就具有更強的適應性。經合組織國家和英國等國最近的改革明顯集中于安排和協調多支柱的形式。

上述研究成果顯示,多支柱體系沒有一個固定的模式,各地可以根據實際情況調整各支柱的比例,發揮各自的優勢,以達到協調發展為目標。

三、我國關于多支柱(或多層次)養老保險體系的研究

早在1994年世界銀行提倡各國政府建立多支柱養老保險體系之前,我國于1991年開始了多支柱養老保險改革的嘗試,也引起了理論界的熱烈討論。但與國外相比,我國相關的研究從深度和廣度上都存在差距。我國對多支柱養老保險(也有人稱多層次養老保險體系)的研究主要集中在基本理論研究、各支柱的協調發展研究、側重某一支柱的研究或者對某一特殊群體的研究。

1.關于多支柱養老保險的基本理論的研究

這方面的研究最多,具體內容包括基本的內涵與功能分析、可行性與必要性分析、基本的框架設計等。

羅伯特#8226;霍爾茨曼等在《21世紀養老保險改革展望》一文中,提出突破傳統的三層次,建立五層次的模式,并對各層次的功能與內涵闡釋,分析了成功推行多層次養老保險體系的相關經濟、政治和制度等方面的問題(林義 等譯,2006)。李樹挺(1994)揭示了多層次保險體系含義是:“由國家基本社會保險、企業補充社會保險和職工個人儲蓄社會保險組成的相互聯系、相互補充的社會保險制度”;同時也對實施多層次社會保險體系的可行性進行分析。朱青(2000)對多支柱(多層次)養老保險提出更明確的含義:“多層次的養老保險制度是指人們的老有所養問題要通過多種渠道來解決,不能單純依靠政府的社會保障,而是由政府、企業和職工個人三方共同承擔養老責任。多層次的老年經濟保障制度一般包括政府的社會保障、企業的補充養老保險和個人的自愿性養老儲蓄。發展多層次的養老保險體制主要是為了減輕政府的養老負擔,并增加養老制度的靈活性。”同時提出多層次養老保險制度的理論基礎和基本框架。

林義、胡秋明、辛本綠等對多支柱的養老保險體系進行了制度研究。林義(2001)認為西方國家在多層次社會保險制度改革中逐步縮小政府的保障空間,拓展企業補充養老保險和個人儲蓄保險的保障空間的這種私有化傾向有其制度和文化根源;提出我國進行多層次養老保險體系改革不能盲目地私有化,而應強調政府保障責任與家庭、企業和社區保障相結合,建立具有中國特色的多層次的養老保險模式。類似地,辛本綠等(2005)對多支柱養老保險進行制度分析,提出在自發性、誘致性和強制性制度綜合發揮作用機制下建立多支柱養老保險制度是我國的合理選擇,通過差異性制度的安排來滿足老年群體的多層次需求。 

丁紅娟等(2009)指出僅僅靠統賬結合的基本養老保險替代率過低,提出在我國應該建立五支柱養老保險體系:第一是自我保障,主要靠家庭和個人;第二是政府責任,即普惠式的國民養老保險;第三是政府主導、責任分擔、體現公平與效率的養老保險;第四是建立企業年金,發展補充養老保險;第五是建立諸如社區養老的補充保障。林毓銘等(1996)以全球多支柱養老保險體系為研究對象,分析了多支柱養老保險的結構與基本功能,分區域指出現行的養老保險制度的缺陷,提出多支柱養老保險體系的改革框架為強制儲蓄、再分配和自愿儲蓄三支柱,并且分別對歐洲、亞洲和美洲的改革措施提出建議。此外,劉智 等(1998)、張秋月(2001)、沈浮(2005)、李曉冬(2009)、楊微(2000)孫莉萍(1998)等闡述了建立多支柱養老保險的重要性,并提出相關的措施。

顯然,上述的研究為確立我國多支柱養老保險的政策思想,構建具有中國特色的養老保險體系,并付諸實踐提供了科學依據和理論指導。

2.關于多支柱(多層次)養老保險體系協調發展的研究

由于我國多支柱養老保險體系的實踐探索進展慢,還處于起步階段,關于協調發展的研究較少。胡秋明和孫靜分別從多支柱養老保險體系構架、實現功能、待遇水平及基金管理模式和財政責任分擔等角度分析了企業補充養老保險、國家基本養老保險和商業養老保險的協調發展問題。

胡秋明(2000)指出多層次養老保險制度體系的真正實質是將原來基本養老保險制度的部分責任轉移出來,減輕國家財政養老支出負擔;并分析說明了企業補充養老保險與基本養老保險功能上的協調、待遇水平的協調和基金管理模式的協調來體現二者在多層次體系中的相互協調、相互配合的關系。

孫靜(2005)指出,我國多支柱養老保險制度陷入困境的根本原因是養老保障責任不清,政府責任的無限膨脹和市場作用難以發揮,擠壓了企業年金和商業養老保險的發展空間;提出通過正確處理三大關系(國家、企業和個人的關系)來劃清養老保障的責任,明確各支柱的責任主體,分擔風險,調動企業和個人的積極性,使各支柱在功能上互相補充,以促使整個養老保障體系趨于最優。

3.以多支柱養老保險體系中某一支柱或某一特殊群體為重點的研究

從不同的側重點分析多支柱養老保險或者以某一特殊群體為對象進行多支柱養老保險體系的研究,也不乏其人。

(1)側重某一支柱的研究。單琰秋(2006)強調發展補充養老保險的理論意義和現實需求,從保障職工退休后的待遇水平、密切企業與職工的關系,增強企業凝聚力、積累大量資金,減輕人口老齡化壓力、促進我國經濟增長等方面闡述補充養老保險的重要性。陳文輝(2008)、張建偉和胡雋(2007)、王輝(1997)強調充分利用商業保險的精算服務、籌資和給付方案的設計以及基金管理的優勢,將商業保險納入多支柱養老保險體系中,以發揮其重要作用。蘇華等(2008)基于國家的宏觀環境和保險公司經營策略的改變,分析商業養老保險在多支柱養老保險體系中有重要作用。周熙(2007)從社會資本的角度探討家庭保障在多支柱養老保險體系中的重要作用,提出要結合中國的文化傳統和社會環境,增進社會資本,完善我國的養老保險制度,建議將家庭養老納入多支柱養老保險體系中。類似地,姚鳳民 等(2002)也強調家庭養老對我國多支柱養老保險體系中第三支柱的補充作用。

上述研究說明,我國的養老保險體系以基本的養老保險為主,比重過大,擠壓了第二、第三支柱的發展空間,導致它們的作用沒有得到充分發揮。

(2)以某一特殊群體為對象進行多支柱養老保險體系的研究。由于我國的二元經濟結構,目前享受到養老保險保障的群體主要是城鎮職工和居民,其余的只有少數人被納入養老保險體系之中。因此,也有以某一特殊群體為對象進行多支柱養老保險體系的研究。如吳艷華(2005)、樊舸(2008)、李朝暉(2009)討論了在農村及針對返鄉農民工建立多支柱養老保險體系。

四、關于多支柱養老保險體系研究的評析與發展趨勢

綜合中外關于多支柱養老保險體系的實踐與理論研究,建立多支柱養老保險體系的觀點已經廣泛被人們所接受和支持。不同的是,在已經實施多支柱養老保險體系的國家中,關于各個支柱的范圍與功能的協調與配合,所采取的措施不盡相同,其運行效果也有差異。通過對國外多支柱養老保險體系的改革實踐與理論研究進行梳理,對我國相關的理論研究和實踐具有積極的借鑒意義。國外的成果豐碩,其基本理論的綜合性研究、成功經驗與教訓的原因分析,尤其關于適應性研究的成果,如關于NDC(名義賬戶)在中國的金融市場條件、體系設計的合理性、改革的有序性和漸進性,對我國的改革實踐提供了有益的經驗與借鑒。

將來研究的趨勢,會隨著改革的深入而發生變化。在研究范圍方面,由于企業補充養老保險將會變成半強制或強制性措施,其與基本養老保險的協調發展仍然是研究重點。國際上,各國結合自己的實際,對多支柱養老保險體系運行的穩定性和可持續性的研究也將會持續;同時,對職業年金市場的規范管理與基金的安全、積累制的養老保險基金與金融市場的互動等問題的研究將不斷增加;在研究方法上,前期的研究注重理論,實證研究很少,將來可能在實證研究方面會有更多的發展。在我國,為了避免國際上的共同問題的重現,在各支柱的配合與協調發展方面應受到重視;同時,對于企業年金計劃的優惠政策和規范管理也應更詳細和更加嚴格;此外,隨著我國商業保險市場走向成熟,商業性的養老保險品種更加豐富,這方面的研究也不應斷加強。

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(編輯:夏 冬;校對:楊 睿)

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