都市圈新型衛星城市發展研究

摘 要：發展衛星城市是化解城市規模過大問題的有效途徑。目前，我國城市化進程的“大都市圈化”趨勢日益強化，而在都市圈體系構建中衛星城市的地位與作用也日益重要，必須在都市圈體系結構下發展新型衛星城市。都市圈新型衛星城市不再只是疏解母城的部分職能，而是具有較完善的生產、消費和居住等復合型功能，并與整個都市圈的經濟社會發展聯合互動。應建立科學的衛星城市規劃體系，依托SOD城市開發模式完善城市服務功能，完善都市圈中心城區—衛星城市公共交通網絡配置，并推進都市圈中心城區與衛星城市產業鏈整合。

關鍵詞：城市化；都市圈；衛星城市；城市職能；母城；臥城；輔城；新城；帶城；田園城市；新城市主義

中圖分類號：F061.5；F2901文獻標志碼：A文章編號：1674-8131（2011）03-0006-06

Research on the Development of NewSatellite Cities in a Metropolitan Circle

PENG Jinsong

(Research Institute for Urban Construction and Management，

Chongqing Academy of Social Sciences， Chongqing 400020， China)

Abstract: The development of satellite cities is an effective way for solving the problem of too big scale of a city. Currently， “big metropolitan circle” in the process of China’s urbanization is more and more enhanced， however， the role and status of satellite cities is more and more important in the construction of metropolitan circle system， thus， new satellite cities under metropolitan circle system structure must be developed. New satellite cities in a metropolitan circle are no longer only decentralizing part functions of a central city but have complex function of complete production， consumption， dwelling and so on， and are united and interactive with the whole metropolitan circle’s economic and social development. China should make scientific satellite city plan system， perfect urban service function based on SOD urban development model， complete public transportation network allocation between a central city and satellite cities in a metropolitan circle and promote industrial chains integration between a central city and satellite cities in a metropolitan circle. 

Key words: urbanization; metropolitan circle; satellite city; urban function; central city; sleeping city; auxiliary city; new city; surrounding city; landscape city; neourbanism

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一、引言

衛星城市是地處大城市周邊，同所依托的大城市保持一定距離，且與之有著緊密的經濟、社會聯系的新興城市（鎮）。衛星城市思想的產生與發展，與世界城市化進程及其理論探索密不可分。

英國著名學者E.霍華德（1898）在其《明天——通過真正改革的和平之路》一書中指出，城市環境的惡化是由于城市膨脹引起的，城市具有吸引人口聚集的“磁性”，只要控制城市的“磁性”就可以控制城市的膨脹。為此，他提出了“田園城市（Garden City）”的城市模式。田園城市是一個有完整社會功能的城市，城市規模足以提供豐富的社會生活，但不應超過這一程度，城市四周要有永久性的農業地帶圍繞，空間布局合理。田園城市理論被公認為衛星城市理論的發端。

芬蘭建筑師伊利爾#8226;沙里寧（1917）提出了有機疏散理論(Theory of Organic Decentralization)：把個人日常的生活和工作進行集中布局，使活動需要的交通量減少到最低程度；不經濟的“偶然活動”的場所則可不拘泥于一定的位置而進行分散布置；對日常生活進行功能性集中和對這些集中點進行有機的分散這兩種組織方式，是密集型城市得以繼續健康發展應當采用的兩種基本方法。該理論提出的有機疏散，為城市發展中將人口、產業等從中心城市疏散到衛星城市提供了理論基礎。

英國人阿伯克隆比（1946）在制定英國《新城法》中第一次使用“新城（New Town）”這個名稱。根據新城理論思想，阿伯克隆比的大倫敦規劃立足于分散人口、工業和就業，將倫敦分為四層：核心層、內層、郊區和農業區。新城理論更強調城市的獨立性，它基本上是一定區域范圍內的中心城市，為其本身及周邊地區服務。

20世紀90年代，歐美一些學者提出了“新城市主義（ New Urbanism）”。該理論認為城鎮發展具有一定的邊界，這一邊界是由自然環境容量所決定的，主張塑造緊湊型城市，取代郊區蔓延的發展模式，形成區域多中心開敞式的城市或城市群網絡。這一理論可以說是霍華德“田園城市”思想在新時代的回歸。

從實踐來看，世界城市化的歷程表明，當城市化率達到50%、人均GDP超過3 000美元的時候，城市的分散作用開始超過集聚作用，會出現城市人口和產業向城外凈流出和擴散的現象，主要是流向離城市中心地區不太遠而生態環境相對較好的郊區，如大都市郊區的中小城鎮或衛星城。第二次世界大戰后，先是英國﹑瑞典﹑蘇聯﹑芬蘭，后是法國、美國、日本等國都規劃建設了許多衛星城鎮。近30年來發達國家在大城市外圍建設的衛星城鎮，具有代表性的有斯德哥爾摩的衛星城魏林比、巴黎外圍的賽爾基—蓬杜瓦茲、華盛頓的衛星城雷斯登、東京的衛星城多摩等。前蘇聯在20世紀30年代提出在莫斯科外圍建設小城鎮，以控制城市人口；在1971年的莫斯科規劃中，計劃在外圍布置11個衛星城鎮，其中澤列諾格勒等已經建成。

隨著大城市的不斷發展擴張，對衛星城市的職能定位和衡量標準也經歷了一個類型由少到多、規模由小到大、功能由單一到綜合、結構由簡單到復雜的變化過程。從1903年英國在倫敦以北56公里的郊區建立世界上第一個田園城市式的衛星城市萊奇沃斯（Letchworth）開始，衛星城市的發展一共經歷了四個階段：以人口郊區化為主要特征的第一代衛星城市、以產業郊區化為特征的第二代衛星城市、完全獨立的衛星新城和從單中心的城市結構過渡到多中心開敞式城市的“帶城”。四個階段衛星城市的特征與功能比照如表1所示。從衛星城市發展演進脈絡可以看出：衛星城市的規模越來越大，功能越來越走向復合化、高級化，并且與周邊地區也有著一定的經濟聯系，形成了自己的輻射范圍；衛星城的建設目的也從最初的疏散大城市的人口和產業，演變為促進區域均衡發展。

我國在新中國成立初期就開始對衛星城市進行過探索。20世紀50年代，北京、上海等地陸續開展了一些衛星城市規劃、建設的實踐。1957年，北京市制定了《北京市城市建設總體規劃》，提出了在城市布局上采取“子母城”的形式，“在發展市區的同時，規劃昌平、門頭溝、通縣等40多個衛星城鎮”；1982年，《北京城市總體規劃》提出重點建設燕化、通縣、黃村、昌平4個衛星城；1984年，《北京加快衛星城建設的幾項暫行規定》出臺。1957年，上海市黨代會確定在上海周圍建立衛星城鎮，并隨后規劃和啟動建設了閔行、吳涇、安亭、松江、嘉定等5座以某一工業為主體的衛星城。但受當時的經濟條件、政策背景制約，我國早期衛星城市建設存在著種種不足，表現為政策缺乏指導和協調、各衛星城市分工單一且不明顯、衛星城市與中心城市聯系薄弱等。

進入21世紀，隨著城市的快速擴張和規模擴大，引發很多新問題，如城市人口擁擠、交通堵塞、環境污染、地價昂貴、城市管理難度加大、治安環境日趨惡化等。據統計，2009年，我國城市化水平達到46.6%，人均GDP約為3 736美元，中心城市人口及產業向外轉移的趨勢進一步明顯。同時，隨著我國城市化進程的加速，“大都市圈化”成為我國城市化發展的主要特征，這對衛星城市的建設提出了新的要求，迫切需要我們從完善都市圈城鎮體系、分擔都市圈內城市職能并疏解其“擁堵”壓力、強化城鄉經濟聯系等出發建設“新型衛星城市”。

近年來，國內一些研究機構和高校學者就衛星城市的建設與發展提出了很多的看法與見解。黃文忠（2003）主編的《上海衛星城與中國城市化道路》，從上海國際大都市建設角度出發，提出發展衛星城的建設方略與政策措施；任興洲（2003）在《我國城市化以及衛星城發展的多種模式探究》一文中，從我國大型中心城市的發展及其較強的輻射帶動作用入手，著重分析和研究了大型城市向郊區發展和建設衛星城的必要性，提出應研究和積極探索城市化和建設衛星城的多種模式，特別要著力發揮民間力量在城市化和衛星城建設中的作用，并提出了相關政策建議；王學圣（2008）主編的《大城市衛星城市研究》一書中，對西安衛星城的選址及規模、衛星城市的性質、衛星城市基礎設施配套、衛星城市主導產業發展等進行了專題研究。

但這些研究均未能從都市圈體系建設的高度來研究和規劃衛星城市建設，而都市圈建設格局下的衛星城市發展，其選擇標準、建設模式與政策保障等都不同于早期衛星城市。因此，本文將借鑒現代衛星城市建設理論，從我國都市圈結構變動特征角度出發，對都市圈體系結構下的衛星城市發展演進、選擇標準、構建模式以及相應的城市規劃、交通組織、產業鏈接等進行初步探討。

二、都市圈空間結構變動與新型衛星城市

1．都市圈空間結構發展演進趨勢

一般來講，都市圈是以一個核心大都市為依托，多個相關都市組成的在經濟、產業、文化等有緊密聯系，逐步融為一體的緊湊城市集合，成熟的都市圈空間結構一般由“中心城區（母城）+外圍城市組團+若干衛星城市+獨立新城+重點中心城鎮”構成。衛星城市在都市圈空間結構中扮演著承接中心城區的輻射，并向外圍城鎮傳遞、擴散的樞紐功能。我國都市圈城市空間結構變動，大體上經歷了四個階段，如表2所示。

隨著都市圈的環線狀和放射狀高速公路網、高鐵線和地鐵、輕軌等大中運量快速城市交通的建成投入運營，都市圈的中心城區（母城）的擴散作用明顯超過集聚作用，成為區域發展的主導動力。都市圈從中心城區（母城）孤懸化、松散型城市群向緊密型都市圈演進更替，其中心城區（母城）空間發展存在三種可能情景，如表3所示。

顯然，伴隨著城市擴大而形成的城市規模經濟效應開始逐步呈邊際遞減趨勢，第三種情景模式中的城市發展道路，即大力發展新型衛星城市，開辟都市圈發展新空間，更應成為我國都市圈空間結構變動中的一種選擇。

2．都市圈空間結構下的新型衛星城市

在我國都市圈興起建設的城市化新階段，新型衛星城市不單單是解決人口的居住和生活問題，而是作為都市圈城市空間結構的一個重要組成部分。在城市化進程和城市體系構建中，新型衛星城市承擔著更復合的功能，扮演著更重要的角色，具體表現為：

（1）新型衛星城市將疏解都市圈“擁堵”壓力。都市圈巨型化后，人口擁擠、交通堵塞、資源短缺和環境污染等“城市病”威脅城市發展，集聚經濟轉變為集聚不經濟，一些中低端的城市職能占據都市圈中心城區的核心空間，土地得不到高效利用。大力發展新型衛星城市，將次要職能向衛星城市疏解，將重要的、核心的功能保留于需要緊密聯系的都市圈中心城區。由此，都市圈核心區的人口結構隨著功能及產業結構變化得以溫和優化增長，進而緩解中心城區的資源與環境承載壓力，使整個城市空間結構由原來的單一核心向多核心、網絡化的都市圈空間轉化。

（2）新型衛星城市將有利于優化環都市圈綜合環境。都市圈過分注重核心城區發展，將會在環都市圈的外緣地區形成一個生產力不發達、城市失業率及貧困率高、社會治安和犯罪率居高不下的“環都市貧困帶”，成為“大樹底下的陰影”。如有“北京南大門”之稱的保定市，其下轄的淶水縣與北京房山區相連，這個縣的義合莊村，2009年人均收入只有1 200元，而與之接壤的房山區土堤村卻達到了8 000多元，相差近7倍。新型衛星城市的有序開發建設，使得都市圈外圍邊緣地帶空間結構和環境建設趨于有序化，使其由城市的“灰色”地帶轉變為經濟欣欣向榮、環境天人相融的城市新興地帶。

（3）新型衛星城市將強化區際聯系，促進城鄉統籌。由于我國長期實施對城市傾向性的政策，導致都市圈周邊城鎮，特別是農村地區受到壓制，都市圈的中心城區和次級城市在“吸走”周邊農村地區資源、消費力和勞動力的同時，沒有給后者創造出適宜的發展條件和空間。通過大力發展新型衛星城市，在都市圈城鄉二元結構中建立起資源與要素梯度傳遞的交流中介，衛星城市承接都市圈的輻射，向農村腹地擴散，同時，也可屏蔽和攔截中心城市的部分虹吸效應，有利于促進農村生產力進步，并將有利于解決農村地區人口就近就業以及社會保障和公共福利提供等一系列問題。

與傳統城市化進程中的衛星城市相比，都市圈體系成長下的新型衛星城市，在動力機制、發展目標、城市定位上均存在顯著差異，如表4所示。

三、都市圈新型衛星城市選擇與角色分工

1．新型衛星城市的選擇原則

衛星城選址，需要考慮地質、水文、地形等自然條件，但都市圈備選衛星城一般都是已經高度城市化的地區。對于衛星城市選擇，不是選址新建，而是結合都市圈空間結構變動趨勢，對圈域內若干中小城市在性質與職能上予以重新規劃，其選擇應注重以下三條原則。

一是與中心城區空間緊密聯系原則。大城市地區疏散理論認為：在大城市周圍半徑50公里范圍內是母城吸引力最強的范圍，也是衛星城存在的優勢地區；而50~100公里的地帶由于中心城區對周邊城市的吸引呈現距離衰減現象，可成為疏散極（relief poles）成長的地區，是選擇衛星城的較好地帶。衛星城鎮與母城之間的距離又不能太近，否則在發展過程中很容易連為一體。目前，我國都市圈發展格局中的新型衛星城市，在地理空間上與中心城區之間的距離應以40~60公里為宜，在時間聯系中應以半小時左右（與中心城區聯系方便）為宜。

二是與中心城區功能配套協調原則。與獨立新城發展模式最大的不同是，新型衛星城市承擔著輔助都市圈的中心城區有序化發展、優化中心城區功能服務、分擔中心城區功能的職責。衛星城市能有效疏解都市圈中心城過度集中和擁擠的經濟空間和生態空間，吸納中心城區人口和產業的梯度轉移。衛星城市的產業發展必須與中心城區發展需要緊密結合，中心城區與衛星城市應建立一條甚至多條產業價值鏈，實現區域的協調分工發展，形成健康、合理的城市發展結構。

三是既有資源可充分利用原則。新型衛星城建設，可以依托經濟發展較快、基礎設施較好、市場化程度較高、個性突出和空間發展余地較大、且已經步入成長發展階段的一些中小城市，或者是交通發達、經濟基礎較好、發展潛力較大、發展前景較好的城鎮。新型衛星城應當達到一定的規模，從完善都市圈的城鎮體系格局考慮，我國新型衛星城市的人口規模宜在50萬人以上。

2．新型衛星城市與中心城區角色分工

面對總是處于不斷發展和變化中的城市，任何一種類型的城市形態只能適應于一定的城市發展階段。在城市規模擴大、功能拓展、縱深發展的情況下，城市形態應相應調整，與之協調。新型衛星城市的發展，已經突破了單一界限，其功能將更復合，與中心城區的有機聯系將更加緊密。新型衛星城市與中心城區，同作為都市圈發展不可或缺的重要組成元素。

從國內外衛星城建設的經驗看，衛星城與母城的功能關系也經過了“從依附到相對獨立，再到反磁力中心”的演變過程。都市圈衛星城市功能布局調整，既要避免城市職能過于單一，過分依賴中心城區，也要警惕城市無序蔓延。新型衛星城應走多元化、多層次、與中心城區平行化發展的道路。對于不同區位特征、不同資源稟賦的城市，在進行職能定位與功能轉型時，在建立比較完善的城市基礎設施、確保能夠滿足本區域公共服務水平的前提下，可與中心城區的發展協調配合，突出某一特色功能。

以中心城區和外圍衛星城市為支撐，所構成的緊密型都市圈城市空間結構，其協調分工應集中體現為：中心城區作為都市圈的首位中心城市，承擔高端的政治、文化、科技等服務功能，衛星城市作為都市圈內具有較大規模的次中心城市，要強化對中心城區的較強“反磁力”作用，從而吸納產業與人口，中心城區與衛星城市共同形成分工明確、功能完善、協調發展的城市互動體，成為都市圈最為核心的部分。為此，都市圈的中心城區要提升重要、關鍵、高端城市功能的集聚、輻射能力，卸載過多的城市功能，將次級功能和低端功能有序向周邊衛星城市轉移，置換發展空間，率先全面建成小康社會，基本實現現代化；衛星城市則要推進新型工業化和城鎮化，成為都市圈發展的新引擎。與之同時，都市圈的中心城區和衛星城市還必須著力提升城市文化形象，大力傳承歷史文脈，彰顯城市魅力。

四、推進都市圈新型衛星城市健康發展的對策建議

1．建立科學的衛星城市規劃體系

應進一步加強對都市圈衛星城市建設的綜合規劃與相應的專項規劃，要從規劃層面明確各衛星城市發展的終極定位、城市發展規模、城市空間結構以及衛星城市與中心城區之間基礎設施建設、資源保護與利用等重大問題，作為衛星城市建設的行動指南。規劃應重點加強衛星城市醫療設施、教育文化設施、保障性住房等公共設施的資源配置。衛星城市規劃還應堅持組團式城市發展理念，走敞開式城市發展之路，建立風扇葉式城市結構；重點保護既有農田、綠地作為城區的隔離帶，構建城區和郊區的生態化通道，構建環楔相套、具有鑲嵌模式的“綠島農業”的市域生態格局，防止中心城區無序蔓延而與衛星城市粘連。此外，應在規劃中明確提出對衛星城市賦予有別于一般區縣城市建設的行政審批權、政策優先權，集中優勢資源培育都市圈新型衛星城市集聚力，增強衛星城市的“反磁力”。 

2．依托SOD城市開發模式完善城市服務功能

依托公共服務設施引導（service Oriented Development，SOD）城市開發模式，推進都市圈新型衛星城市服務功能不斷完善與提升。要將衛星城市重點基礎設施布局與建設納入都市圈統籌開發范疇，全面分析衛星城市人口增長、產業發展對城市基礎設施的需求，將衛星城市交通、能源、通信、醫療衛生機構、高等教育和文化設施納入都市圈城市基礎設施布局統籌考慮，一體化建設；結合衛星城市既有條件，將對都市圈建設具有重大影響力和帶動力的重大公共基礎設施優先向衛星城市布局，有意識地將國家級重大公共文化活動、重要論壇會議等的舉辦地引導、落地至衛星城市，以營造衛星城市人氣和商氣；將具有重大帶動力、影響力的行政部門、文化設施、重要公共服務設施向衛星城市優先布局；支持國有基礎設施建設投資集團進入衛星城市基礎設施和公共事業領域；支持都市圈公共醫療衛生機構在衛星城市開設分診機構，鼓勵優質教育名校在衛星城市主要居民集聚區設立分校，推進師資力量的共享與流動，引導都市圈各大高校在衛星城市創設獨立二級學院或者與本地政府、企業開展合作辦學。

3．完善都市圈中心城區—衛星城市公共交通網絡配置

中心城區與外圍衛星城市是都市圈城市一體發展的綜合體，應將中心城區—衛星城市人流、物流轉化為城市內部公共交通來看待和解決。中心城區與衛星城市公共交通網絡的不斷完善，將有利于加強都市圈內部城市間的有機聯系，有利于衛星城市更好地承接中心城區的輻射與擴散，推進城鄉協調發展。

除由高速公路承擔公務、商務和部分旅游客流外，都市圈在中心城區與衛星城市之間應大力發展城市鐵路、地鐵等軌道交通等通勤方式，輔之以“公交車捷運系統（BRT）”，來分擔城市客運及通勤客流。都市圈的中心城區與衛星城市公共交通組織模式可設定為：以城際列車與高速公路快速公交為骨架，以城軌（地鐵、輕軌）為支撐，一般公共交通、城鄉客運為補充，多種快速交通有機組合的復合型交通布局。積極協調鐵道部，充分利用都市圈范圍內的鐵路閑置運力，開行中心城區與衛星城市之間的城際通勤列車；積極推進中心城區與各衛星城市鐵路復線建設，形成中心城區—衛星城市鐵路網；推進城鄉道路客運一體化的體制改革，在中心城區和衛星城市的高速公路、快速干道之間開行公交化的區間客運班線，構建中心城區與衛星城市之間的 “公交車捷運系統（BRT）”。

4．推進都市圈中心城區與衛星城市產業鏈整合

衛星城市的產業發展必須與都市圈整體發展需要緊密結合，要在都市圈的中心城區與衛星城市建立一條甚至多條產業價值鏈，實現區域的協調分工發展，形成健康、合理的城市發展結構。要加快中心城區與衛星城市科技、人才和產業全方位的互動鏈接，以戰略性新興產業的培育為重點，以傳統產業的技術升級為動力，以工業園區建設為平臺，建立中心城區與衛星城市產業在研發、生產、銷售與服務等環節的垂直分工與協作關系。在確立的戰略性新興產業中，推進產業的擴散化布局，有意識地將新材料、新能源、電子信息、生物醫藥等新興產業中的關鍵配套項目落地于衛星城市工業園區，使之與中心城區重點開發開放地區的產業形成緊密配套與協作關系。

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（編輯：夏 冬；校對：段文娟）