城鄉(xiāng)教師交流政策制定與執(zhí)行的若干問題

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)；教師交流；政策制定；政策執(zhí)行

摘 要： 推進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教師合理、有序交流，是義務(wù)教育階段均衡師資配置的一項(xiàng)重要舉措。在制定與執(zhí)行城鄉(xiāng)教師交流政策時(shí)，需要準(zhǔn)確把脈政策制定的時(shí)代背景；理性分析政府的決策與執(zhí)行行為；合理兼顧政策相關(guān)主體的不同利益訴求，使得區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教師交流政策的制定更加科學(xué)、合理，執(zhí)行更加通暢、有效。

中圖分類號(hào)： G451.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 10012435(2011)05055405

Some Issues of Urban and Rural Teachers Exchange Policy Formulation and Execution

LI Yijiang， LIU Lina (School of Education Science， Anhui Normal University， Wuhu Anhui 241000， China)

Key words: city and countryside; teachers exchange; policy formulation; policy execution

Abstract: To balance teacher distribution at the compulsory education stage， it is an important action to advance reasonable and orderly exchange among teachers in the city and countryside. Formulating and implementing the city and countryside teachers exchange policy must involve deep reflection: how to fix accurately the time of policy formulation; how to rationally analyze the government's decision-making and execution; how to give dual attention to the relevant subject's divergent interest demand to guarantee scientific policy-making and effective execution.

2010年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）強(qiáng)調(diào)：“要實(shí)行縣（區(qū)）域內(nèi)教師、校長交流制度。”“率先在縣（區(qū)）域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)。”“建立健全義務(wù)教育學(xué)校教師和校長流動(dòng)機(jī)制。城鎮(zhèn)中小學(xué)教師在評(píng)聘高級(jí)職務(wù)（職稱）時(shí)，原則上要有一年以上在農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校任教經(jīng)歷。”可見，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教師合理、有序交流，已成為義務(wù)教育階段均衡師資配置的一項(xiàng)重要舉措。在制定與執(zhí)行城鄉(xiāng)教師交流政策時(shí)，應(yīng)對(duì)宏觀時(shí)代背景、政府決策與執(zhí)行行為、政策相關(guān)主體不同利益訴求等問題深入思考，保證區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教師交流政策更具有科學(xué)性、合理性和可行性。

一、準(zhǔn)確把脈政策制定的時(shí)代背景

追求公平與平等的立法理念和精神在我國《憲法》《教育法》《義務(wù)教育法》中都有明確體現(xiàn)。但是，長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了人們對(duì)于平等內(nèi)涵的理解一般不包含城鄉(xiāng)平等。這樣就導(dǎo)致了教育立法的不足，沒有在法律中明確規(guī)定城鄉(xiāng)平等的內(nèi)容，使得法律追求平等的理念難以落實(shí)。［1］18

平等、公平、正義、均衡等詞語的內(nèi)涵應(yīng)有時(shí)代性。不同的時(shí)代，不管怎么理解平等，怎么向往平等，當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件能夠提供什么樣的平等則是至關(guān)重要的。更何況，不同的時(shí)代對(duì)于平等的理解本身就會(huì)有所不同。自改革開放至20世紀(jì)末，我國正全力以赴的去實(shí)現(xiàn)“三步走戰(zhàn)略”中的第二步目標(biāo)（進(jìn)入小康社會(huì)），在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中奉行“效率優(yōu)先”的原則和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。在此背景下，我國社會(huì)的公平問題還不是非常突出。當(dāng)時(shí)的中國教育仍然沒有實(shí)現(xiàn)“雙基”目標(biāo)（基本掃除青壯年文盲和基本普及九年義務(wù)制教育），“普九”是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中的頭等大事，“均衡發(fā)展”更是無從提起。此時(shí)制定的相關(guān)教育法律和政策肯定會(huì)打上時(shí)代的烙印，反映當(dāng)時(shí)社會(huì)的最基本需要。時(shí)至今日，教育政策制定的時(shí)代背景已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重視并著力解決社會(huì)公平問題，努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)已經(jīng)成為時(shí)代的主旋律；實(shí)行真正免費(fèi)的義務(wù)教育，高水平普及義務(wù)教育，以教育公平推進(jìn)社會(huì)公平已經(jīng)成為教育發(fā)展的主旋律。為此，教育政策的價(jià)值取向應(yīng)根據(jù)宏觀時(shí)代背景的變化而變化。“教育政策價(jià)值選擇的根本原則是正義原則。”［2］ 著力縮小教育發(fā)展的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、校際差距、階層差距，追求教育的公平與正義應(yīng)是當(dāng)前乃至更長時(shí)期，我國教育政策的基本價(jià)值取向。

美國學(xué)者約翰#8226;羅爾斯提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的兩個(gè)原則：第一是平等自由的原則；第二是機(jī)會(huì)的公正平等原則和差別原則的結(jié)合。強(qiáng)調(diào)平等地分配各種基本權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)盡量平等地分配社會(huì)合作所產(chǎn)生的利益和負(fù)擔(dān)，堅(jiān)持各種職務(wù)和地位平等地向所有人開放，只允許那種能給最少受惠者帶來補(bǔ)償利益的不平等分配，任何人或團(tuán)體除非以一種有利于最少受惠者的方式謀利，否則就不能獲得一種比他人更好的生活。［3］ 鑒于我國長期奉行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)校等不平等分配教育資源的政策，當(dāng)前只能采取差別原則，優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村地區(qū)等弱勢(shì)群體傾向。唯有此，方能逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距，直接影響城鄉(xiāng)教師交流的積極性，尤其是城鎮(zhèn)教師赴農(nóng)村交流的積極性，同時(shí)也直接影響農(nóng)村教師隊(duì)伍的穩(wěn)定以及農(nóng)村學(xué)校對(duì)優(yōu)秀新任教師的吸引力。區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距，從表面看是城鄉(xiāng)學(xué)校師資力量、辦學(xué)條件、教育經(jīng)費(fèi)投入等方面的差距。然而，其深層次的差距是城里人與農(nóng)村人身份地位的差距；是交通、信息、文化休閑等公共基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)的差距；是醫(yī)療、就業(yè)、收入分配、養(yǎng)老等社會(huì)保障的差距。如果這些深層次的城鄉(xiāng)差距不縮小，城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距就不可能縮小，即使強(qiáng)行推進(jìn)，其縮小的空間也非常有限。所以，在現(xiàn)有城鄉(xiāng)差距的格局下，即使做到城鄉(xiāng)教師同工同酬，也難以穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍。因?yàn)椋r(nóng)村教師還無法享受到城鎮(zhèn)教師能享受到的現(xiàn)代公共服務(wù)和社會(huì)保障統(tǒng)籌等非財(cái)產(chǎn)性收入。所以，“義務(wù)教育均衡發(fā)展僅僅依靠教育資源均等配置是不能實(shí)現(xiàn)的，必須運(yùn)用補(bǔ)償性原則配置教育資源。”［4］

城鄉(xiāng)教師交流的最高旨?xì)w是促進(jìn)社會(huì)公平。所以，城鄉(xiāng)教師交流不是一個(gè)孤立的、靜態(tài)的政策，應(yīng)是推進(jìn)社會(huì)公平建設(shè)諸多政策中的一環(huán)。城鄉(xiāng)教師交流政策的科學(xué)制定和有效落實(shí)，離不開宏觀層面的社會(huì)公平建設(shè)。區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展的公平推進(jìn)，固然可以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)公平建設(shè)，但區(qū)域內(nèi)社會(huì)公平建設(shè)的推進(jìn)，對(duì)于推進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育公平發(fā)展更具決定意義。離開區(qū)域內(nèi)社會(huì)公平建設(shè)的宏觀背景，城鄉(xiāng)教師交流只能是隔靴搔癢或是曇花一現(xiàn)，會(huì)給交流學(xué)校、教師、學(xué)生乃至區(qū)域教育發(fā)展帶來負(fù)面影響。

二、理性分析政府的決策與執(zhí)行行為

《綱要》指出：“教育公平的主要責(zé)任在政府”。城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是教育公平的重要體現(xiàn)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段教育經(jīng)費(fèi)、學(xué)校辦學(xué)條件、師資力量等基礎(chǔ)性教育資源的均衡配置是城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的前提和保障，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段教師交流是促進(jìn)城鄉(xiāng)師資力量均衡配置的重要舉措。“造成教育差距的原因有很多，縮小教育差距需要全社會(huì)的努力，但縮小教育差距的首要責(zé)任在政府。”［5］ 因此，推動(dòng)義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)教師合理有序交流主要是政府的職責(zé)。若沒有政府對(duì)城鄉(xiāng)教師交流的高度重視、科學(xué)合理規(guī)劃及逐步落實(shí)，城鄉(xiāng)教師交流往往流于形式或變成“形象工程”。然而，當(dāng)前政府在制定與執(zhí)行城鄉(xiāng)教師交流政策時(shí)卻存在壓力不大、動(dòng)力不足、勇氣不夠的傾向。［1］18-19

地方政府在制定與執(zhí)行城鄉(xiāng)教師交流政策時(shí)壓力不大，緣于兩點(diǎn)。一是長期以來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)就成為考察各級(jí)政府及其官員的重要指標(biāo)， GDP的總量等又成為重中之重。教育因其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用的滯后性、潛在性，難以進(jìn)入政府決策視野，享受優(yōu)先投入的政策傾斜，尤其是純公共性的義務(wù)教育階段[注：因?yàn)榱x務(wù)教育階段的教育經(jīng)濟(jì)效益更是短期內(nèi)難以體現(xiàn)，而且在比較落后的地區(qū)，可能會(huì)出現(xiàn)一種暫時(shí)的惡性循環(huán)，即義務(wù)教育或者基礎(chǔ)教育發(fā)展的越好，人才越留不住，基本是給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)輸送人才，這就更難讓經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府官員重視義務(wù)教育，越不重視義務(wù)教育就越難發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)。

三、合理兼顧政策相關(guān)主體的不同利益訴求

政策的制定和實(shí)施不可避免地涉及到資源分配，所謂資源分配實(shí)際上就是一種利益關(guān)系。“政策制定者和政策執(zhí)行者的利益并不總是一致的，它們之間常常發(fā)生利益沖突。利益沖突的結(jié)果，使得執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員有意無意在執(zhí)行過程中大打折扣，以維護(hù)自身利益。其結(jié)果會(huì)對(duì)政策實(shí)施帶來極大損害，不但會(huì)影響政策的權(quán)威性，產(chǎn)生政策偏差，甚至?xí)?dǎo)致政府政策的無法貫徹執(zhí)行。”［8］ 政府、交流學(xué)校、交流教師三類不同主體之間的利益訴求是不完全一致的。政府會(huì)較多考慮政治方面，如何提升自己的社會(huì)滿意度；學(xué)校會(huì)較多考慮組織聲譽(yù)方面，如何提升自己的辦學(xué)滿意度；教師會(huì)較多考慮個(gè)人發(fā)展方面，如何提升自己的工作、生活滿意度。為了使自身的利益最大化，各利益主體會(huì)在城鄉(xiāng)教師交流政策制定中試圖表達(dá)不同的利益訴求。并且不論政策是否體現(xiàn)了他們的利益訴求，在政策的執(zhí)行中，他們都會(huì)利用一切可以利用的資源、采取一切可以采取的措施來實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。這是問題的一個(gè)方面，或者說僅從一次博弈的角度看，上述情形出現(xiàn)的概率比較大。但是，人除了自利的一面外，還有合作與利他的一面。因?yàn)椋艘话愣紩?huì)有各自心中起碼的一個(gè)關(guān)于公平與均衡的意識(shí)，而不是純粹的追求個(gè)體利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。人與人之間的交往，一般不是一次性的，尤其是在特定的區(qū)域與組織內(nèi)。人與人之間的交往具有多次性與重復(fù)性。這就決定了人一般具有一定的長遠(yuǎn)考慮，而不僅僅是為了眼前的利益。

事實(shí)上，在人們的日常交往過程中，如果交往一方只追求自己利益的最大化，而不考慮別人的利益，可能會(huì)根本上喪失自己的利益。實(shí)踐中，交往雙方更多的是尋求一種公平分配的均衡點(diǎn)，尤其是交往雙方中處于強(qiáng)勢(shì)的一方，總是要適當(dāng)兼顧弱勢(shì)方的利益。博弈論專家迪克西特、奈爾伯夫曾舉過一個(gè)關(guān)于財(cái)產(chǎn)分配假設(shè)：如兩人分一筆財(cái)產(chǎn)（100元），由甲提方案，乙回應(yīng)方案，即“接受”或“反對(duì)”。若甲提方案，乙“接受”，就按該方案實(shí)施；若乙“反對(duì)”，那么兩人均分文沒有。如果我們按照“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)判斷，甲會(huì)追求個(gè)體利益最大化，所提方案可能會(huì)是一個(gè)很高的比例（極可能是99∶1），而乙的理性選擇是：只要有1元就應(yīng)該選擇同意。實(shí)驗(yàn)表明，提方案為99∶1或低于金額10％的情況極少，平均提議金額為40%—50％之間的居多；提方案者給予回應(yīng)者少于20％的提議被拒絕的占50％。［9］ 其實(shí)公平未必是平均分配，更不是人為的拉大差距。公平的真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是尋求人與人之間、人與組織之間、組織與組織之間的長期合作，在合作中尋求一種均衡各方利益的平衡點(diǎn)。這個(gè)平衡點(diǎn)應(yīng)該是多方認(rèn)同的點(diǎn)，可接受的點(diǎn)。“在本性上，人們都傾向于以自我為中心，只關(guān)注自己的理解和自身的需要。但策略的藝術(shù)要求，不要以自我為中心，要理解他人的立場(chǎng)、觀念以及看重什么，并運(yùn)用這種理解來指導(dǎo)行動(dòng)。”［10］ 可見，兼顧和考慮弱勢(shì)群體的利益，尋求一種多方認(rèn)同的均衡理念與利益公平分配的接受點(diǎn)，不僅必須而且可行。

區(qū)域城鄉(xiāng)教師交流政策，是政府主導(dǎo)下的行為，學(xué)校、教師、學(xué)生等相關(guān)利益主體，在此行為中并無主導(dǎo)的話語權(quán)。但他們的執(zhí)行行為會(huì)影響政策實(shí)施的效果。所以，政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)教師交流政策，不可能無限放大政府自身的利益，無限減少政策其他目標(biāo)主體的利益；同樣，政策其他目標(biāo)主體也不可能在自身利益被無限剝奪的時(shí)候還能無動(dòng)于衷。因此，政府主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)教師交流政策，必須在政府、學(xué)校、教師、學(xué)生等各相關(guān)利益主體之間尋求一種多方認(rèn)同的均衡理念與利益公平分配的接受點(diǎn)。尤其是要合理兼顧支教教師、受支教學(xué)校、薄弱學(xué)校學(xué)生等弱勢(shì)群體的利益訴求，以學(xué)校、教師和學(xué)生的生存與發(fā)展為本，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)教師交流政策。從而達(dá)到政府、學(xué)校、教師、學(xué)生等主體長期的良性互動(dòng)。因此，城鄉(xiāng)教師交流政策，無論從理論上還是實(shí)踐上看，都是可以做到合理兼顧政策相關(guān)利益主體的利益訴求。

公平應(yīng)是城鄉(xiāng)教師交流政策的首要原則，只有在公平的基礎(chǔ)上，追求效率才有意義。公平就意味著，不是剝奪一部分人的正當(dāng)利益去滿足另一部分人的需求，不是讓一部分人越來越富裕，另一部分人越來越貧窮。應(yīng)是在保障所有的人不再貧窮的基礎(chǔ)上，讓更多的人富裕。城鄉(xiāng)教師交流政策的公平原則，意味著不是讓農(nóng)村學(xué)校與城鎮(zhèn)學(xué)校的差距越來越大，也不是讓城鎮(zhèn)學(xué)校停滯發(fā)展去支援農(nóng)村學(xué)校。而是尋求一個(gè)符合公平原則的平衡點(diǎn)，這個(gè)平衡點(diǎn)是讓城鎮(zhèn)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校在共贏中實(shí)現(xiàn)各自的發(fā)展，而不是城鎮(zhèn)學(xué)校在獨(dú)贏中發(fā)展，也不是農(nóng)村學(xué)校在失敗中孤獨(dú)無助。其實(shí)共贏就蘊(yùn)含著相關(guān)利益主體，尤其是強(qiáng)勢(shì)群體，要有必要的妥協(xié)與讓步，要有長遠(yuǎn)發(fā)展的眼光與胸懷，不是大欺小、強(qiáng)凌弱。

城鄉(xiāng)教師交流具有動(dòng)態(tài)性和歷史性，在不同時(shí)期擔(dān)負(fù)不同的歷史使命。當(dāng)前它的使命就是不斷促進(jìn)縣域內(nèi)教師資源均衡配置，并配合其他政策舉措漸次推進(jìn)全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。到那時(shí)，城鄉(xiāng)教師交流就不再是具有不平等性質(zhì)的支援性交流，而是具有平等性質(zhì)的、合理有序的、充滿活力的社會(huì)性流動(dòng)。

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責(zé)任編輯：王俊恒