民初國會與外債問題

關鍵詞： 國會；外債；民初；政局

摘 要： 外債問題是民初國會議事的重要問題之一。得到國會批準是民初外債合同有效的基本保證，外債合法與否在一定程度決定了民初舉借外債的最終結局。同時，民初國會是各種利益集團沖突、妥協的主要場所，外債在國會中的命運實際上是民初政局變化最為直接的體現。

中圖分類號： K257 文獻標志碼： A 文章編號： 10012435(2011)05051307

Parliament and Foreign Debt in Early Republic of China

MA Linghe(School of Economics and Management， Anhui Normal University， Wuhu Anhui 241003， China)

Key words: parliament; foreign debt; in the early republic of China; political situation

Abstract: Foreign debt is one of the important problems in the parliament in the early republic of China. The approval of congress is the basic guarantee of validity of the foreign debt’s contract. To some extent， whether foreign debt is legitimate or not determines the ultimate outcome of debt. At the same time， the parliament in the early republic of China is the main place for a variety of interest conflict and compromise. The fate of foreign debt in the congress is actually the most direct embodiment of the political changes in the early republic of China.

民國初年，國會歷經南京臨時參議院、北京臨時參議院和正式國會三個時期。外債問題是它議事的重要問題之一。學術界過去對此研究并不充分。此項研究，至少體現二個方面的意義：一是國會批準借款合同是外債國債化、公債化的基本保證，外債合法與否在一定程度上決定了民初舉借外債的最終結局。二是國會是各種利益集團沖突、妥協的主要場所，外債在國會中的命運實際上是民初政局變化最為直接的體現，外債問題無疑成為民初國會的試金石。本文認為，民初對外債的依賴與國會自身的變形之間存在著明顯的互動關系。

一

1912年1月28日，臨時參議院在南京勸業場開幕。黃興在演說中指出，面對財政困難，外債應成為國會的重要議題之一。“兵事非有財力不可，既無稅可收，則非借外債不可。”［1］南京臨時政府商談的外債主要有四筆，談成的僅蘇路借款一筆。招商局借款、漢冶萍借款均因在參議院內外遭到強烈反對而未果；華俄道勝銀行借款先在臨時參議院勉強通過， 但也終被否決。有學者認為作為立法機關的南京臨時參議院，為維護法律的尊嚴，依法行事，對臨時政府某些未能嚴格依法的舉債行為，進行了抵制乃至斗爭，為我們留下了有關民國初年施行和維護法制有價值的記錄［2］。但是，因為國會制度本身不成熟，臨時參議院對外債問題的討論，本身蘊含著民國初年政治斗爭的內涵。這在華俄道勝銀行借款由通過到否決過程中得到較為充分的體現。

2月21日，南京臨時政府與華俄道勝銀行在上海訂立150萬鎊借款草合同。根據草約，合同應在3月1日以前經南京臨時參議院投票表決后生效。因此，孫中山于2月25日向參議院提交二道咨文，要求召開臨時會議，“提前決議”［3］。26日上午，南京臨時政府秘書長胡漢民到參議院報告借款情況，宣稱根據財政總長陳錦濤電報，不用抵押，可以借到華俄道勝銀行巨款。議長林森用起立表決法，原則通過政府提交的借款案的基本條件［4］。27日，參議院繼續開會，討論草約。谷鐘秀提議，先付特別審查。林森指定劉彥、錢樹芬、張耀曾、谷鐘秀、湯漪等五人為特別審查員。他們在數小時之內即將草合同審查完畢，只提出了細節性的修改意見［5］。在當天下午開始的討論中，湖北參議員張伯烈、奉天代表吳景濂堅持反對草約。發言后即離座他去。在此情況下，林森提議省去三讀，交付表決。結果，到場14人，8票贊成，林森宣布通過。但湖北參議員劉成禺等當即提出：“此案系違法少數之表決，不得作為有效。”［6］28日，張伯烈、劉成禺、時功玖等以表決不足法定人數，根據參議院議事細則第八條、十八條、二十一條質問林森，謂為違法之表決，并力指以全國賦稅作抵借款之非，主張決議無效。鄂省三議員隨后逕電武昌黎副總統、湖北省議會暨湖北各司司長，同時以上海民社本部名義，致電北京袁大總統、南京孫大總統、武昌黎副總統及各省都督，對此事進行揭發。三議員電云：

政府借道勝債百五十萬鎊，以民國所得賦稅作抵，定期一年償還，且許以優先權，既啟監督財政之漸，復挑撥列強猜忌之心，當此民國未經承認、南北未能確實統一之時，公然與外人訂此不利之約。議員總數四十五人，乃以十七人之到會，十四人在場，八人之贊同，作為通過。功玖等力爭不獲，反被議長當場呵斥，聲色俱厲，有若囚虜。功玖等自問能力薄弱，難鷹巨任，深恐隕越，有負鄉人之托，謹此電辭。并祈另派委員，俾副政府之望。

上海民社本部電云：

南京財政部現又向道勝銀行借新債一百五十萬金鎊，合同有以全國所得賦稅抵償之條……恐于四國成約將生阻礙……參議院竟以十四議員議此案，八員贊成，作為通過，即日訂正式借約。鄂蘇參議員全體辭職，輿論益滋不平，務懇意圖挽回，免滋后禍。［7］

劉成禺等三名鄂籍參議員以“議長對議員竟如野蠻法官對待囚虜”為辭，當即宣布辭職。國會中外債問題之爭，在很大程度上體現了武昌方面與南京之間的對立。“顧江寧參議院少數議員等任意專斷，肆借外債，是宜極力反對。”［8］當時參議院的合法地位受到了以湖北省臨時議會為首的各省議會、諮議局的嚴重挑戰。2月21日，剛剛成立不久的湖北省臨時議會，率先倡議每省選舉十到十二人，到漢口另組臨時中央議會，并很快得到江蘇等十四省臨時議會或諮議局的積極響應［9］。湖南特別議會公然要求“訂定臨時參議院權限”，提出凡國民建設、民國法律以及人民權利、義務等事，南京臨時參議院“絕對無議決之權”，必須“由各省選舉人民代表組成臨時國會”議決［10］。他們認為南京臨時參議院為“各省軍政府委員組成而成”，“不可視為人民代表機關”，聲稱自2月27日非法通過道勝銀行借款，江蘇、湖北議員相繼辭職后，已“無議事之效力”［11］。28 日下午，29 日上、下午連續三次會議，均只有十幾人出席，未及半數而流會。在3 月1 日的會議上，林森不得不宣布，此借款案“因手續尚未完備，已請政府暫緩簽字。現請討論補完前次議決之手續”。華俄道勝銀行方面也因未能取得在同等條件下對華借款的優先權，表示“不能照辦”，草約作廢［12］。[注：此事的具體過程參見胡繩武《民元參議院風波》，《近代史研究》1989年第5期。]

3月3日，孫中山復電民社成員胡培德宣稱：“日前商借華俄款，成立即救濟鄂省百萬，乃因參議員誤認擔保性質為抵押，又削草約中同等借債優先權，此議不成，遂今束手為難，今日已電商黎副總統矣。”他自感已無力解決面臨的各種困難，準備將臨時大總統一職交由黎元洪代理。5日，他再次表示：“臨時政府地點未定，袁公不能南來，鄙人又不克久任，急欲離開金陵，己電武昌，請黎公來寧，以副總統名義代行大總統之職。”又稱：“近日為借款問題，國民不能信任政府，不能信任鄙人，鄙人擬卸職后即從事實業，已與外人籌商借款，以辦鐵路為前提，將使鐵路貫通全國。此則為真文明事業。”［12］

孫中山在對自己的急不擇蔭式的舉債進行反省的同時，也表達了對國會的不滿。在南京臨時政府與臨時參議院的矛盾、對立中，臨時政府的某些舉措確有失當，如漢冶萍借款。但這完全是為應付極端困難與危急的局勢迫不得已而為之。臨時參議院對此不予理解而堅決反對， 其立場雖不無道理， 但實際上對臨時政府為鞏固新生革命政權而進行的艱苦斗爭產生了干擾和牽制。筆者所要指出的是，南京臨時政府為使這項借款順利實現，并不遵照《中華民國臨時政府組織大綱》的規定，將此項借款條約交由臨時參議院通過，因為孫中山知道，臨時參議院是不會通過這樣“利權有外溢之處”的條件的。當“首重法律”的原則，有礙于達到某項目的，有礙于解決某個實際問題時，就不得不暫時放棄。這種理念、原則和實際發生矛盾的現象，在歷史上是屢見不鮮的。

二

1912年4月1日，臨時大總統孫中山正式解職。4月5日，參議院決定4月15日起休會，開始北遷工作，至4月29日，正式在北京開院。北京臨時參議院涉及的外債主要有華比銀行借款、奧國借款和善后大借款墊款。

就參議院與內閣關系而論，唐紹儀內閣前期二者關系較為友好。主要原因在于唐內閣系同盟會與其它各派聯合組成，其構成與參議員的派別構成大體相當。在國旗統一案、漢口市場建筑借款案、陸海軍旗式案討論時，參議院均不著痛癢，故時人譏參議院為“病議院”［13］。參議院內沖突頻起始于唐內閣倒臺，而唐內閣倒臺則與外債問題有著密切關系。

1912年2月，初任國務總理的唐紹儀即開始主持與銀行團的大借款談判。他力圖在前清幣制實業借款的基礎上， 改實業借款為政治借款， 達成一筆可供5 年使用的6 000 萬英鎊的善后大借款， 同時要求銀行團在未達成善后大借款前先予以墊款， 以用于南京政府遣散軍隊及償還債務。2 月28日， 匯豐銀行向南京政府提交了頭批200萬兩墊款。但到了3月份，銀行團借口北京兵變， 局勢不穩， 拒絕續付墊款， 并提出包括“以鹽稅為擔保”，“聘任外國專家整理鹽政”，“中國進一步承諾除了通過四國(英法德美)銀行團的中介，決不商談其它款項和借款”在內的苛刻要求。唐紹儀對于銀行團的野心， 十分厭惡，聲明:“中國此后借款， 皆自有選擇之權。”［14］3月14日，他撇開銀行團與比利時財團簽訂了100萬英鎊(約合1000 萬元) 的借款合同，并擬續借至1000萬英鎊。唐紹儀攜帶其中的500 萬元南下組閣。該借款得到袁世凱和孫中山的核準，后經南京參議院通過。但是，臨時參議院北遷后，曾要求政府將借款用途說明送交進行審議，公文發了十次以上，政府始終沒有回復。后吳景濂私下了解此次借款用途的大致情況，其中有一半是用于清帝退位。清帝退位之時，所有清帝左右的官宦都得到袁世凱的贈款。此事若在參議院中審議，必會傳播出去，這將成為民國開國史上的恥辱。吳景濂最終幫助袁世凱隱瞞了這一實情［15］。

在各方壓力下，唐紹儀被迫于4 月23 日拜謁英、法、德、美四國公使， 表示道歉， 并宣布取消比款。5 月7 日， 財政總長熊希齡抵京后開始與銀行團接觸， 接替唐紹儀負責談判事宜。5月17日， 經過10天的交涉迅速簽訂了墊款合同， 滿足了銀行監督墊款發放的要求。

此刻， 唐紹儀內閣內部“因借款問題，黨議凡興”［16］。唐紹儀原來雖然反對銀行團的壟斷及監督財政的要求， 但是，墊款合同簽字后， 又到參議院替熊希齡辯解，“事已至此， 務請諸公確定此中條件……以濟眉急。”唐紹儀本人也因政見游移而飽受攻擊，輿論認為比款所引發的財政監督是“民國第一次外交上之大失敗， 即不能不認為總理之責任之問題。”一些報刊也肆意謾罵唐紹儀。《民國日報》說他“僅合適于充當一家洋行的買辦”。《亞細亞報》則說:“中國擺脫了滿族人的控制， 換來的是廣東人的獨裁。” 唐紹儀自己也意識到“外人感情太壞”和“參議院中多不信任”，“地位頗危， 不免陷于困難之境地。”他曾無奈地表示:“我之內閣， 乃背包內閣， 多任總理一日， 即多負罪一日。” 5 月20 日， 即墊款合同簽字后第三天， 他率內閣向袁世凱提出辭職， 經袁“慰留”后，“事亦遂罷”。但此后唐紹儀內閣殘缺不全， 海軍總長劉冠雄借口營建私宅， 不到部視事， 交通總長施肇基則因在天津療疾， 久不參加國務會議。這些已是唐內閣6月份最終夭折最明顯的征兆。

同時， 熊希齡所在的共和黨議員則在參議院內對唐紹儀內閣進行拆臺，“于借款問題， 又時出其機謀以厄害， 唐內閣已呈杌捏不安之象。”5月20日， 墊款合同交付參議院討論時， 共和黨參議員對唐紹儀群起詰責， 唐竟“木立無語幾及一小時”。江西共和黨議員李國珍作了長篇發言， 聲色俱厲地指責唐紹儀“使中華民族無存在之余地”， 責罵他是“亡國總理”。1912年4月，參議院在《本年財政狀況質問政府書》中對唐紹儀提出收支差額為2 600萬兩頗有異議，指責“政府于全國財政真理本無所知，而悍然虛構浮數，搖惑眾聽，以圖遂其借債揮霍之本懷，致使中外咸疑，我國已瀕破產，國民則嗒然若喪，不克自振，外人則乘機議監督財政”［17］26。參議院里有一部分人明確表示:“現在不需要大規模的借款，有必要時，可向各方面作小額借款，一方面極力節約，以渡過難關。”［18］共和黨參議員的目的就在于推倒唐，企圖推熊出任總理［19］。共和黨議員們的此種舉動表明墊款問題的斗爭已越出了單純外債問題的范圍，成為立憲派奪權的一種手段。

6 月15 日， 唐紹儀離職赴津后， 熊希齡及共和黨議員們鑒于政局動蕩， 認為共和黨自己“組織內閣之機，現亦尚未成熟。”只是反對同盟會員再出任總理。其次， 參議院在共和黨的挾制下雖通過了墊款合同與章程， 但一直未敢作為正式合同批準， 只作“一時權宜辦法”，“照予存案”，并擔心善后大借款“條件毫未議定， 即行收款， 將來恐多糾葛， 極為危險”， 對于將來大借款， 要求必須“先交本院議決”［20］。這顯然表明參議院對墊款合同持有保留態度。

即便如此，作為影響國會主要力量的同盟會，不愿通過國會這樣的權力機關直接對善后大借款進行制約，孫中山和黃興等人將反對善后大借款的注意力引向了國會之外。黃興曾倡導通過倡募國民捐來解決財政困難，避免向列強借款。在黃興的倡導下，各地響應國民捐的行動一時頗為活躍，從江浙一帶南擴至廣東，北至天津，西到四川，幾乎波及全國。南京60個團體成立南京國民捐總會，推舉孫中山為總理，黃興為協理；但是，國民捐運動并沒有解決當時的財政問題，給人虛張聲勢的感覺。孫中山在6月份曾講到上海已認國民捐達百萬元，廣東國民捐曾高達3000萬元。這些數額充其量只是一種猜想而已，事實與之的距離是很大的。國民捐的目標并不在于建立新的稅收制度，反對外債的政治色彩明顯。有人曾如此總結黃興舉辦國民捐的目的：“本非反對外債，惟深憤銀行團的苛刻條件，故借國民捐作一種手段以抵制之，俾彼不能乘我之危，以恣要挾，冀將來借債條件，不致太苛酷。”［17］68

墊款問題的爭論結束后，善后大借款談判因中方抵制趨于中斷，熊希齡也迫于壓力而辭職，并轉而主張在銀行團之外搞小借主義。至此，革命黨人和袁世凱政府在外債問題上的斗爭也暫時趨于平息。為削弱革命黨人因國民捐而擴大的影響力，袁世凱于1912年6月30日借口國民捐運動有勒迫之嫌，發布《申禁強迫國民捐令》，以《臨時約法》中保護人民財產的條文為托詞，禁止“強迫勒捐”并強調“當此凋敝之余，乃以餉項支絀貽累民間，撫衷循省，叔焉如搗”［21］。此令雖沒有完全禁止國民捐，但卻以“合法”的形式限制了國民捐。這一結果，對于革命黨人強化在民初政壇尤其是在國會中的話語權是無所裨益的。

北京臨時參議院期間，由于黨派之爭的介入，在處理外債問題時，國會顯然表現出偏離法理的傾向。但是，參議院還是在一定程度上堅持民主共和的立場，維護《臨時約法》有關“同意權”和“議決權”的態度。在財政問題上似更為堅決。如一直要求袁世凱政府交出完整的財政預算。所以如此，它認為此事“與民國前途關系極大”，“蓋必有預算，而后政府用款方面方有標準，不至浮濫”，借款亦不致“漫無限制”［22］。

三

經過1912年12月至1913年3月的國會大選， 共選出參議員274名、眾議員596名。1913年4月8日，第一屆國會在北京正式成立， 代替北京臨時參議院作為國家的最高立法機關和權力機關。國會成立之初近一個月的時間內，以國民黨為一方，以共和、統一、民主三黨為另一方，為兩院議長人選展開了激烈的競爭。至5月1日方才選取出參議院和眾議院的正副議長。參議院議長為張繼， 副議長為王正廷，眾議院議長為湯化龍， 副議長為陳國祥。

袁世凱政府從 1912 年起開始與西方六國銀行團交涉借款事宜， 因六國銀行團的內部矛盾和提出監督中國財政等苛刻條件， 所以談判多次中斷。為緩和財政危機，1913 年 4 月24 日， 袁世凱政府與五國銀行團簽押， 并咨兩院備案。盡管革命黨人在正式國會的選舉中取得了優勢，但是，在善后大借款問題上，他們明顯表現出矛盾的態度，一方面在國會之外掀起反對善后大借款的輿論風潮，試圖取消善后大借款。另一方面又試圖在國會中通過對善后大借款的表決，主動獲得對借款的監督權。事實上，革命黨人并沒有獲得其中任何一個機會。國民黨在外債問題上的游移姿態，給了袁世凱以斷然行動的空間。

1912年底，當政府將借款提案送交參議院審議后，一再要求進行秘密會議，卻不愿明確說明借款用途。在未議決之前，袁政府還派人四出運動議員，曾提出給5萬鎊給國民黨本部，但遭到拒絕。最終臨時參議院因政府不能說明用途，拒絕就借款問題開會討論［15］。這種有利形勢并沒有為國民黨人所利用。相反，在大借款問題上游移不定。如黃興1912年上半年對政府的外債政策抨擊有加，但9月份北上后，他一改往日激烈的言論，表現相當寬容的姿態，“至于反對借款一層，更可不必”，并告誡同仁此后應“犧牲黨見，勿極力攻擊借款”。善后大借款現在雖“吃虧甚大”，但若抵制，“將來必有甚此者，故不得不勉強允許。”［23］但黃興在上海得到大借款將成立的密報后，又急電北京國民黨總部稱:“大借款如成立， 袁氏勢力益形雄厚，未易與之亢角。現聞大借款有不日成立消息，請本黨諸公力行設法反對， 以免本黨之失敗。”［24］250

國民黨在宋案發生后，才對借款問題真正警惕起來，并試圖以大借款問題為契機推翻袁世凱。4月25日，剛剛當選參議院正、副議長的張繼、王正廷得到善后大借款合同即將秘密訂立的情報后，要求面見袁世凱，但袁世凱拒而不見。次日，王正廷又到各有關銀行交涉，希望勸阻銀行團簽字，但遭到各銀行的冷遇；4月26日晚，一部分國民黨議員到匯豐銀行守候，企圖作最后的努力，但是最終不僅無功而返，而且遭到印警的驅逐［24］251。

27日，張繼、王正廷即以參議院正副議長的名義，致電各省都督、省議會，指控大借款違法簽字：“六國借款雖經前參議院開秘密談話會將政府提出大綱商榷一次，然未正式通過，且不足法定人數，當然無效。今國會成立，乃政府競與五國銀行訂約借債二千五百萬鎊，不交國會通過，蹂躪立法機關，其悖謬一。此次借款之條件，與在前參議院秘密談話會商榷借款之條件大相懸殊。前參議院所商榷者為五厘息，九七折交付，此次政府借款照五厘息，八三五折交付。前參議院商榷者只許雇外人為鹽務稽查員，此次政府借款竟許英人為鹽務稽查所總辦，俄法兩國人為審計處總辦，德國人為借債局總辦，日本人為長蘆鹽政局總辦。喪失主權，貽害胡底。一時便利之圖，召將來瓜分之禍，其悖謬二。依約法第十九條，關于借款及國庫有負擔欠契，須交院議決方能有效。今政府竟擅自借大宗外債，反謂日前參議院已經通過，禍國殃民，其悖謬三。”［25］491

據載，張繼、王正廷在反對借款之初，即自陷于所謂的“違法”的危機之中。在簽字的前一天，張繼、王正廷致書袁世凱，要求先經國會討論。次日，梁士詒到參議院解釋。議員并沒有對借款問題本身展開討論，而是抨擊二人“冒用公函名義”，稱二人此舉是“越權行動”，并稱二人一上任，即以“行政長官自居，以屬吏待諸議員，行動出于權限范圍之外，且又以私意而冒托公名，其藐視議員，已可概見，實為議院內極可研究之權限問題也”［24］253。因為參議院中國民黨居于優勢，4月29日，參議院還是正式咨文大總統正式否決善后大借款，并要求國務總理、財政外交二總長出席參議院。政府方面予以回決，其理由是“今眾議院并未選出”，國會不能算正式成立

[注：30日湯化龍當選眾議院議長；5月1日，陳國祥當選為副議長。此時離善后大借款正式簽字已過了五天

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責任編輯：肖建新