“地票”制度的借鑒意義與法律規(guī)制

摘要：土地整理是實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置和增加土地效益的有效手段，對(duì)于保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡具有重要意義。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地用益物權(quán)的體現(xiàn)，有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)增收。重慶市于2008年在全國(guó)率先實(shí)施了“地票”制度，成立了地票交易所，將土地置換市場(chǎng)化，效果顯著。本文介紹了“地票”制度基本情況，重點(diǎn)介紹了重慶“地票”制度的涵義、實(shí)施步驟、效果與意義，著重分析了“地票”制度對(duì)完善我國(guó)農(nóng)地整理和農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的借鑒。

關(guān)鍵詞：地票；土地整理；土地流轉(zhuǎn)；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-8122（2011）02-0037-04

一、引 言

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，城市建設(shè)用地需求猛增。新《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）規(guī)定國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，自《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[1999]39號(hào)）印發(fā)以來，各地按通知要求做了大量工作，積極爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，取得了一定成效。然而，當(dāng)前實(shí)行的“占補(bǔ)平衡”耕地保護(hù)政策，是先占后補(bǔ)，區(qū)域自主平衡。占地在先，是剛性的；造地在后，是柔性的，所以時(shí)間和質(zhì)量都不能保證。

2008年12月，重慶市開展了以農(nóng)村土地交易所為重要載體，以地票交易制度為核心的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，采取以“先補(bǔ)后占”替代“先征后補(bǔ)”的建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡模式，以此推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革，健全農(nóng)村土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置。實(shí)施一年多來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益顯著。

2010年8月5日成都市國(guó)土局發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓“持證準(zhǔn)入”制度的公告》，確認(rèn)了成都土地“地票”制度。按照規(guī)定，2011年1月1日之后，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)競(jìng)買的申請(qǐng)人必須持相應(yīng)面積的《建設(shè)用地指標(biāo)證書》或建設(shè)用地指標(biāo)保證金收款憑證，方可報(bào)名參與競(jìng)買。但在2010年12月28日，成都又叫停了地票的拍賣會(huì)，給成都的“地票”制度蒙上了一層陰影。

二、“地票”制度闡述

（一）“地票”的涵義

目前國(guó)內(nèi)的“地票”制度僅在重慶、成都兩地試行。由于“地票”制度在重慶已經(jīng)發(fā)展了2年時(shí)間，制度相對(duì)完善，所以筆者主要闡述重慶的“地票”制度。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立，農(nóng)村土地交易所主要從事“地票”交易。所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。

“地票”制度，通過成立的“地票”交易所進(jìn)行交易，相當(dāng)于先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地后，才在城市新增建設(shè)用地，是以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)為目標(biāo)，建立起一套最大限度發(fā)掘農(nóng)村土地資本價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素相互流動(dòng)的新機(jī)制。

（二）重慶“地票”制度實(shí)施步驟

地票交易，即建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法進(jìn)行設(shè)計(jì)，共分四步實(shí)施：1.在自愿的前提下，對(duì)農(nóng)村廢棄、閑置的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和公共設(shè)施用地進(jìn)行復(fù)墾，把它變?yōu)楦兀?.由土地部門和農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合對(duì)復(fù)墾出來的耕地進(jìn)行質(zhì)量和數(shù)量的把關(guān)，將確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)作為地票；3.地票在農(nóng)村土地交易所交易，所有法人和具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可通過公開競(jìng)價(jià)購(gòu)買“地票”；4.買到地票的企業(yè)，在城市規(guī)劃區(qū)范圍里面去尋找可開發(fā)的，現(xiàn)在還是農(nóng)村土地，“地票”在城鎮(zhèn)使用時(shí)，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并在落地時(shí)沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，但要符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置。征為國(guó)有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權(quán)。

（三）重慶“地票”制度實(shí)施總體效果

重慶市目前農(nóng)村人均生活用地超過250 m3，城市人均用地只有80余m3，一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口就可以節(jié)約170 m3左右的建設(shè)用地。重慶現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口為2300萬，如果其中1000萬人轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)，就可節(jié)約17億m3建設(shè)用地，相當(dāng)于增加250余萬畝耕地。可見，地票交易空間巨大。重慶市地票制度實(shí)施以來，在促進(jìn)土地復(fù)墾整理、解決建設(shè)用地指標(biāo)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)等方面取得了可觀的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

截止2010年4月，共舉辦11次地票拍賣會(huì)，拍賣地票18000畝，成交18.65億元，成交均價(jià)每畝10.36萬元，競(jìng)得地票機(jī)構(gòu)主要為土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，主要用途是為城市重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)備建設(shè)用地。農(nóng)村復(fù)墾土地對(duì)應(yīng)增加等量城市建設(shè)用地，通過交易來引導(dǎo)市場(chǎng)要素配置，化零為整，操作性強(qiáng)，同一村莊內(nèi)的廢棄宅基地，宜居住則居住，宜復(fù)墾則復(fù)墾，推動(dòng)了土地復(fù)墾整理與農(nóng)村土地的節(jié)約和集約利用，滿足了城市發(fā)展對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的需求，同時(shí)保證了18億畝良田紅線不變。

（四）重慶“地票”制度實(shí)施的意義

首先，確保了耕地的數(shù)量和質(zhì)量。對(duì)農(nóng)村閑廢置建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，是農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活，既新增了耕地，又新增了建設(shè)用地指標(biāo)。其次，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。土地交易所形成了一個(gè)全市統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái)，不僅為小宗承包地流轉(zhuǎn)免費(fèi)提供交易和信息服務(wù)，還組織大宗承包地進(jìn)場(chǎng)交易，資源能夠在更高平臺(tái)、更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)交易，流轉(zhuǎn)方將獲得更多的收益。再有，保障了科學(xué)發(fā)展的用地需求。“地票”通過土地交易所公開交易，實(shí)現(xiàn)了全市范圍內(nèi)大范圍、遠(yuǎn)距離置換，突破了城市化、工業(yè)化的用地瓶頸。同時(shí)，為城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民轉(zhuǎn)戶入城提供了利益補(bǔ)償機(jī)制。此外，充實(shí)了新農(nóng)村建設(shè)資金。土地交易所的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，使一些邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地，能夠分享城市周邊土地的級(jí)差收益，獲得更大的市場(chǎng)價(jià)值。

（五）成都“地票”制度實(shí)施的爭(zhēng)議

2010年8月5日，成都市國(guó)土局就首次提出“持證準(zhǔn)入”制度，按照當(dāng)時(shí)政策規(guī)定，開發(fā)商拿地只有兩條途徑，購(gòu)買“地票”之外，還有繳納建設(shè)用地指標(biāo)保證金的路子可走。但后來開發(fā)商都選擇繳納保證金的辦法，并沒有去購(gòu)買“地票”。12月16日，成都市國(guó)土局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓 “持證準(zhǔn)入”制度的公告》稱，自2011年1月1日起，凡是想在成都市拿地的開發(fā)商，必須先持有同等面積的“地票”。成都市12月實(shí)施的強(qiáng)制“地票”制度，直接帶來了“地票”價(jià)格的飆升。成都地票制度的“大躍進(jìn)”，關(guān)鍵之處在于，成都12月的《公告》限定的“持證準(zhǔn)入”制度，不僅將所有國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都納入其中，而且同時(shí)將農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)從國(guó)土部門之間擴(kuò)展到了房地產(chǎn)企業(yè)。由于成都市的做法有冒進(jìn)的趨勢(shì)，被上級(jí)部門緊急暫停。

支持者認(rèn)為，成都市的做法，使農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，現(xiàn)行土地政策是對(duì)農(nóng)民最大的“剝奪”。而國(guó)土資源部為每個(gè)城市每年頒發(fā)一個(gè)“全年用地指標(biāo)”的做法，明顯帶有“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”特點(diǎn)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的潮流。

反對(duì)者認(rèn)為，除了被指責(zé)拍賣推高地價(jià)房?jī)r(jià)，在國(guó)內(nèi)掀起不良示范效應(yīng)之外，農(nóng)地整治所產(chǎn)生的“地票”升值收益大部分都?xì)w政府掌控，農(nóng)民從土地增值收益中獲益很少。

三、借 鑒

（一）完善有法可依、有法必依、有章可循的土地復(fù)墾法律法規(guī)

地票制度設(shè)計(jì)目的，是在耕地有限的情況下，既能保障農(nóng)民的生存，又能解決城市建設(shè)用地吃緊的問題。但是不論怎樣創(chuàng)新，都要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高，如何保證地票所對(duì)應(yīng)的復(fù)墾耕地質(zhì)量過硬，成為地票交易制度設(shè)計(jì)最值得重視的問題據(jù)。

1.國(guó)土資源部牽頭修訂的《土地復(fù)墾條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已經(jīng)原則通過國(guó)務(wù)院法制辦辦務(wù)會(huì)審議，該部正在對(duì)該《條例》做最后的修訂。在《條例》起草之前，有關(guān)土地復(fù)墾的相關(guān)法規(guī)依據(jù)只有1989年的《土地復(fù)墾規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）以及2001年國(guó)土資源部與國(guó)家發(fā)展改革委等七部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》，就當(dāng)前形勢(shì)來看，以上兩部部門規(guī)章性質(zhì)的文件無論是內(nèi)容還是從法規(guī)等級(jí)上都已經(jīng)滿足不了國(guó)家對(duì)土地復(fù)墾的要求，而此次修訂則將土地復(fù)墾的法規(guī)建設(shè)由國(guó)土資源部的部門規(guī)章上升為國(guó)務(wù)院的條例，法律等級(jí)有所上升，具體的條文也得到大幅度的修訂完善。

2.《條例》明確沿用了《規(guī)定》中的“誰(shuí)破壞，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，《條例》首次明確了歷史遺留廢棄地（包括自然災(zāi)害損毀的土地）責(zé)任主體為政府。縣級(jí)以上人民政府要切實(shí)肩負(fù)起“快還舊賬”的歷史責(zé)任。針對(duì)監(jiān)督環(huán)節(jié)滯后特別是復(fù)墾義務(wù)人資金普遍不落實(shí)等問題，《條例》一方面對(duì)復(fù)墾義務(wù)人編報(bào)土地復(fù)墾方案、按方案提取復(fù)墾資金、實(shí)施、進(jìn)行內(nèi)部質(zhì)量控制都作了規(guī)定；另一方面，又要求管理部門加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾監(jiān)督、驗(yàn)收、進(jìn)行復(fù)墾后跟蹤評(píng)估等，同時(shí)要求公眾參與，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。《條例》草案明確并加大了法律責(zé)任。比如，第一次對(duì)國(guó)家監(jiān)管工作人員不履行監(jiān)管職責(zé)明確了責(zé)任；對(duì)復(fù)墾義務(wù)人未補(bǔ)充編制土地復(fù)墾方案、不按照規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi)、拒絕或阻礙監(jiān)管人員監(jiān)督檢查等行為加大了懲罰力度。

（二）建立相互尊重、簡(jiǎn)便易行、規(guī)范有序的土地復(fù)墾運(yùn)行模式

“地票”制度的出現(xiàn)，使土地復(fù)墾運(yùn)行模式有了一定的改變，就是使“地票”的的經(jīng)濟(jì)收益可以更好為土地復(fù)墾權(quán)利人服務(wù)，也可以使復(fù)墾義務(wù)人和第三方權(quán)利得到保證。相互尊重、簡(jiǎn)便易行和規(guī)范有序的土地復(fù)墾運(yùn)行模式就是要求在完善我國(guó)現(xiàn)有復(fù)墾法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，在土地復(fù)墾實(shí)施過程中，要求土地復(fù)墾的義務(wù)人和土地復(fù)墾的權(quán)利人的權(quán)益相互尊重，編制的土地規(guī)劃要兼顧各方，制定的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和方案簡(jiǎn)便易行，配套的復(fù)墾地方政策和法規(guī)規(guī)范有序。主要包括以下內(nèi)容：

1.編制好土地復(fù)墾規(guī)劃，并得到有效實(shí)施。土地復(fù)墾必須有規(guī)劃、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。土地復(fù)墾必須有規(guī)劃、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。通過土地復(fù)墾規(guī)劃的編制確定土地復(fù)墾的重點(diǎn)、目標(biāo)及規(guī)模等。（1）土地復(fù)墾要與用地的復(fù)墾義務(wù)人建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，合理安排，并結(jié)合生產(chǎn)建設(shè)逐年實(shí)施，使復(fù)墾權(quán)利人的土地科學(xué)合理的利用；（2）土地復(fù)墾要與當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境及生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，充分照顧土地復(fù)墾權(quán)利人和復(fù)墾義務(wù)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；（3）土地復(fù)墾要充分利用復(fù)墾義務(wù)人排放的廢棄物充填塌陷、挖損的土地，使土地復(fù)墾義務(wù)人的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮最佳，也照顧了復(fù)墾權(quán)利人的利益；（4）當(dāng)?shù)卣诰幹仆恋貜?fù)墾計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分聽取復(fù)墾權(quán)利人的意見。復(fù)墾權(quán)利人對(duì)土地復(fù)墾完成情況有異議的，主管部門應(yīng)當(dāng)向土地復(fù)墾義務(wù)人提出整改意見。

2.制定科學(xué)復(fù)墾土地方案，完善土地復(fù)墾保證金制度。（1）在方案制定方面：制定的復(fù)墾方案內(nèi)容全面，復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施方案切實(shí)可行；（2）在方案實(shí)施方面：階段性的實(shí)施方案必須備案與公告，接受社會(huì)監(jiān)督，復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)建立土地復(fù)墾質(zhì)量控制體系，落實(shí)復(fù)墾責(zé)任，同時(shí)接受監(jiān)管機(jī)關(guān)的驗(yàn)收和監(jiān)督檢查；（3）實(shí)行提供建設(shè)用地與土地復(fù)墾掛鉤和土地復(fù)墾押金或保證金制度。對(duì)建設(shè)單位或個(gè)人只有按要求，對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過程中破壞的土地履行了土地復(fù)墾義務(wù)，以后再申請(qǐng)用地時(shí)，才予以受理審批，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人收取土地復(fù)墾押金或保證金，只有在復(fù)墾義務(wù)人完成土地復(fù)墾任務(wù)并達(dá)到要求后，才如數(shù)退回。

3.制定和實(shí)施好土地復(fù)墾的地方政策及法規(guī)。配合我國(guó)《土地復(fù)墾規(guī)定》，地方政府還有配套的實(shí)施辦法，我國(guó)的《土地復(fù)墾條例》正在制定中。地方政府制定的地方法規(guī)，應(yīng)該在依照《土地管理法》和《土地管理實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上，地方政策和法規(guī)可以實(shí)施比現(xiàn)行《規(guī)定》和未來《條例》更周詳和更實(shí)際的復(fù)墾運(yùn)行模式，主要體現(xiàn)在：（1）貫徹實(shí)施嚴(yán)格的礦山采礦權(quán)發(fā)證及建設(shè)用地審批管理制度；（2）多渠道籌集土地復(fù)墾資金，加大土地復(fù)墾資金投入；（3）加強(qiáng)教育，提高當(dāng)?shù)厝嗣竦耐恋貜?fù)墾意識(shí)；（4）依靠科技進(jìn)步，加強(qiáng)土地復(fù)墾科技研究，推廣科技成果；（5）引進(jìn)民間和國(guó)外資本，改變復(fù)墾一味依靠政府支持的局面。鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人擴(kuò)大利用外資解決土地復(fù)墾方面的資金不足問題，吸引國(guó)外資金投入到具有重大影響的土地復(fù)墾活動(dòng)中；（6）在條件成熟的情況下，建立土地復(fù)墾專項(xiàng)資金或借鑒國(guó)外的做法，爭(zhēng)取建立土地復(fù)墾基金制度，以加強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地復(fù)墾方面的宏觀調(diào)控能力。

（三）確立城鄉(xiāng)一體、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、科學(xué)合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)原則

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，城市新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)納入土地利用年度計(jì)劃，每年由國(guó)土資源部上報(bào)國(guó)務(wù)院先確定了全國(guó)總量后，再?gòu)闹醒氲降胤剑瑢訉酉逻_(dá)、分解的。地方各級(jí)政府在使用建設(shè)用地指標(biāo)上普遍存在著寅吃卯糧的現(xiàn)象，很多城市已經(jīng)把未來十年、甚至二十年的建設(shè)用地指標(biāo)用完。以往，提前用完當(dāng)年城市建設(shè)用地指標(biāo)的城市只有兩種選擇：一是先斬后奏，違規(guī)操作，也即在沒有指標(biāo)的情況下占地，先發(fā)展再說；二是向別的地區(qū)購(gòu)買其富余的指標(biāo)。現(xiàn)在地票賦予了地方政府第三種選擇：將農(nóng)村閑置的建設(shè)用地復(fù)墾成耕地，通過盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城市資金反哺農(nóng)村，同時(shí)將騰出來的建設(shè)用地指標(biāo)用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)短缺的問題。

1.城鄉(xiāng)一體化的原則是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方向。由于我國(guó)實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)耕地的措施，農(nóng)村的集體土地不像城市國(guó)有土地市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)，但是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，對(duì)于失地農(nóng)民的保護(hù)與現(xiàn)行的農(nóng)地嚴(yán)格限制交易有強(qiáng)烈的沖突。在我國(guó)現(xiàn)行土地政策和法律法規(guī)的規(guī)定下，地票交易制度部分解決了農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的問題。土地交易的城鄉(xiāng)一體化是未來的發(fā)展方向，這種一體化不僅僅是我國(guó)城鎮(zhèn)化的需要，也是維護(hù)城鎮(zhèn)化后失地農(nóng)民憲法權(quán)利的保護(hù)，這當(dāng)然需要我國(guó)土地政策的松綁和關(guān)于土地管理制度的法律法規(guī)再修改。

2.優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展方針。按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則，例如地票的交易制度的出現(xiàn)，讓農(nóng)村存量閑置的建設(shè)用地，可以進(jìn)行市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)，雖然僅僅規(guī)定的僅是建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但畢竟是農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的大膽嘗試。農(nóng)地交易的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)就是農(nóng)村和城市互補(bǔ)，建設(shè)用地和非建設(shè)用地互補(bǔ)，建設(shè)用地可以復(fù)墾，農(nóng)村的閑置建設(shè)用地可以轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。這種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，一方面解決城市發(fā)展的用地指標(biāo)需求，另一方面解決農(nóng)村發(fā)展缺乏資金的問題。實(shí)現(xiàn)城市資金反哺農(nóng)村，同時(shí)將騰出來的建設(shè)用地指標(biāo)用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)短缺的問題。

3.科學(xué)合理是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)原則。按照科學(xué)合理的指導(dǎo)原則，“地票”交易制度在不觸動(dòng)現(xiàn)行土地管理制度的前提下出現(xiàn)的。這種原則需要農(nóng)地交易能夠體現(xiàn)土地管理者、土地需求者及土地出讓者三方主體的利益，維護(hù)了地方政府、用地企業(yè)和農(nóng)民的三方權(quán)利，使三方利益達(dá)到一定程度的均衡。更為重要的是，科學(xué)合理的交易原則確立的交易方式，需要這種交易方式是在現(xiàn)有土地管理體制內(nèi)的是成功改革，彌合了事實(shí)與規(guī)范之間的差距，維護(hù)了現(xiàn)有的土地管理法律秩序。

（四）建立公平合理、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)守信的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

建立公平合理、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)守信的交易市場(chǎng)需要交易的標(biāo)的是能夠流通商品，而交易的各方都是市場(chǎng)的主體。而我國(guó)現(xiàn)有的土地管理制度是對(duì)土地，尤其是農(nóng)村土地交易是禁止或嚴(yán)格限制的。所以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)交易秩序公平合理，交易結(jié)果等價(jià)有償，交易主體誠(chéng)實(shí)守信，就是要建立和完善符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)、建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證券化，而重慶和成都的“地票”制度可以看出這種大膽的嘗試。

1.建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。重慶依托 “農(nóng)村土地交易所”，成都依托 “農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”，把土地“招、拍、掛”，正式確立了“地票”制度。依托產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)直接進(jìn)場(chǎng)進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)交易是最簡(jiǎn)單和最有效利用現(xiàn)有資源的做法。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的具體形態(tài)，是分布于全國(guó)各地的若干家農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所（或中心），既可以是新設(shè)立的交易所（或中心），也可以是依托已有產(chǎn)權(quán)交易所（或中心）而新增設(shè)土地產(chǎn)權(quán)交易板塊。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的基本設(shè)計(jì)要充分考慮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的特殊性。被政府征用的農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)交易。從現(xiàn)有的土地政策及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展趨勢(shì)看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)可以嘗試四類農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)品種的交易：農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易。農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易。農(nóng)民宅基地及房屋的產(chǎn)權(quán)交易。

2.建立和完善農(nóng)地交易市場(chǎng)。現(xiàn)行主流土地市場(chǎng)模式是土地征收+國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)。農(nóng)村集體土地沒有完善的一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)民集體就不能將自己土地的使用權(quán)出讓給用地單位。項(xiàng)目用地只能先由國(guó)家征收為國(guó)有，再將國(guó)有土地使用權(quán)出讓或租賃給用地單位。這種征收+國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷體制，給一些不法分子尋租創(chuàng)造了可乘之機(jī)。因此，必須打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的體制，建立與國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的集體土地一級(jí)市場(chǎng)，形成“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地一級(jí)市場(chǎng)”。同時(shí)，還需要建立與城市土地市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村土地的二級(jí)市場(chǎng)。城市兩個(gè)市場(chǎng)統(tǒng)一，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)。在市場(chǎng)中的土地權(quán)利主體不僅可以是國(guó)家，也可以是農(nóng)民集體。所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”，就是要消除城鄉(xiāng)壁壘，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性用地，一律進(jìn)入土地市場(chǎng)公開交易。“統(tǒng)一的市場(chǎng)”，主要是指交易政策法規(guī)一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是說只有一個(gè)有形市場(chǎng)。

目前各大城市都設(shè)有“土地交易市場(chǎng)”，主要從事國(guó)有土地使用權(quán)交易。應(yīng)該建立和完善農(nóng)地土地一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)，在統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)從事土地交易，活躍土地二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和，并制定和完善大宗交易、場(chǎng)內(nèi)交易及場(chǎng)外交易規(guī)則。

重慶和成都“地票”制度的出現(xiàn)，實(shí)際上是土地產(chǎn)權(quán)交易中，土地產(chǎn)權(quán)很容易從一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)入。一方面，二級(jí)市場(chǎng)的引入，可以對(duì)于地票一級(jí)市場(chǎng)的交易起到良性的推動(dòng)作用，組織完善、經(jīng)營(yíng)有方、服務(wù)良好的二級(jí)市場(chǎng)將初級(jí)市場(chǎng)上所發(fā)行的地票快速有效地分配與轉(zhuǎn)讓，使其流通到其它更需要、更適當(dāng)?shù)耐顿Y者或者需要者的手中。而且通過二級(jí)市場(chǎng)可能能夠進(jìn)一步的顯化地票價(jià)值，這樣對(duì)于農(nóng)村的反哺力度也會(huì)增強(qiáng)。

3.實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證券化。地票作為一種指標(biāo)，本身就擁有它的證券性。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的證券化是土地金融的比較高級(jí)模式，是以土地抵押貸款和土地收益作為擔(dān)保發(fā)行證券的過程。通過證券化，農(nóng)民所擁有的殘缺土地產(chǎn)權(quán)可以發(fā)揮出財(cái)產(chǎn)性的功能，會(huì)降低土地證券化的成本和風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，總的來說土地證券化主要有兩種模式，一種是基于土地抵押貸款為資產(chǎn)標(biāo)的的證券化，另一種是基于土地收益的證券化。隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的建立和農(nóng)地一級(jí)和二級(jí)交易市場(chǎng)的建立和完善，根據(jù)現(xiàn)有的條件及改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，可以逐步探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證劵化，成立類似REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）。產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)將利用積累的經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)化知識(shí)，逐步推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證券化，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)程的“高級(jí)階段”。

四、結(jié) 論

本文以重慶和成都試行的 “地票”制度為著手點(diǎn)，分別介紹了重慶“地票”制度的涵義、實(shí)施步驟、效果與意義和成都“地票”制度的爭(zhēng)議，“地票”制度對(duì)完善我國(guó)農(nóng)地整理和農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度有重大的借鑒和參考意義，對(duì)解決實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置、土地要素流轉(zhuǎn)、土地價(jià)值及解決拆遷、安置等實(shí)際問題具有重要推動(dòng)作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地保護(hù)的基本國(guó)策、維護(hù)農(nóng)民憲法和法律權(quán)利更具有理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。下一步，應(yīng)該認(rèn)真調(diào)研、科學(xué)論證，盡快拿出改革思路和實(shí)施方案，早日出臺(tái)及完善“地票制度”及相關(guān)政策和法律法規(guī)，推動(dòng)農(nóng)地整理事業(yè)又快又好發(fā)展，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序運(yùn)行。

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