服務型政府研究文獻的統計分析

摘要：服務型政府是近年來學界研究的熱點。以中國期刊網篇名含“服務型政府”的文獻為考察對象，對服務型政府的概念、研究領域、分析視角、如何構建以及相關問題的具體分析，不難發現，當前我國的服務型政府研究存在著對于服務型政府的前景過于樂觀，研究內容不夠全面，研究視角、方法選擇重復，研究中的本土化優勢挖掘不夠等問題。因此。應準確認識、理性對待、深入反思、科學選擇、細化研究，從而完善我國的服務型政府研究。

關鍵詞：服務型政府；研究文獻；統計分析

中圖分類號：G250.252 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2011)05-0065-08

服務型政府是近年來學界研究的熱點，研究成果日益增多，研究內容紛繁龐雜。然而，到目前為止，學界對于服務型政府研究本身并未進行過專門的統計分析。本文以中國期刊網收錄的論文為文獻來源，以篇名為檢索項、服務型政府為檢索詞，精確檢索從2001年到2010年收錄的文章，數量為2702篇。盡管其中存在一稿多發的情況，但其對服務型政府研究文獻統計分析的影響基本可以忽略不計。本文將以此2702篇文獻為研究對象，對服務型政府的研究成果進行分析，以期進一步完善我國的服務型政府研究。

一、服務型政府研究文獻的總體分析

查閱2001-2010年中國期刊網收錄的篇名含“服務型政府”的文章可以發現，文章數量逐年增加，并呈現出階段性發展的特點。按照不同時期有關服務型政府研究的成果數量和特點，可以將我國學術界有關服務型政府研究劃分為以下三個階段：

第一階段，2001-2002年。這一階段學界主要圍繞加入WTO后，我國政府如何順應國際環境的變化由管制型向服務型轉變展開研究。《大連干部學刊》2001年第5期發表的王永昌的《深化行政審批制度改革建設服務型政府》是該年篇名含“服務型政府”在中國期刊網檢索到的唯一一篇文章。2002年可檢索到的文章也僅為13篇。可見，2001-2002年，服務型政府研究并未在學界引起應有的重視，成果較少。第二階段，2003-2006年。這一階段學界主要圍繞建設服務型政府的意義、存在的問題及對策進行理論研究。從統計數據可以看出，2003年作為轉折點，成果數量呈連年增長態勢。第三階段，2007年至今。這一階段可以說是蓬勃發展階段，學界主要圍繞服務型政府建設中的公務員素質、民生問題、公共服務均等化等具體問題展開研究，成果數量高速增長。歷經十年發展，我國有關服務型政府理論研究日臻成熟，研究內容更加務實求新。

歷經十年發展，我國學術界有關服務型政府研究總體上呈上升態勢，這與近年來我國政府的發展目標與政策導向是分不開的。改革開放以來，圍繞著經濟建設這一中心，我國進行了數次機構改革與職能調整，然而，直到2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中才正式提出，“切實把政府經濟管理職能轉到為市場主體服務和創造良好的發展環境上來”，即政府職能要由“管理”轉向“服務”。這一年有關服務型政府的研究成果達到64篇，表明學界開始關注這一問題。2004年2月21日，溫家寶總理在中共中央黨校舉辦的省部級主要領導干部樹立和落實科學發展觀專題研究班結業式上發表的《提高認識，統一思想，牢固樹立和認真落實科學發展觀》的講話中，首次提出要“努力建設服務型政府”。2004年3月8日，溫家寶總理在全國人民代表大會期間，指出：“我們要把政府辦成一個服務型政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務。”在2005年3月全國人大十屆三次會議上所作的《政府工作報告》中，溫家寶總理更是明確提出“建設服務型政府”的目標。黨和國家對于建設服務型政府的明確提出與重視，推動了學界對服務型政府的研究，研究成果迅速增長，2003-2006年研究成果累計達到792篇。2007年黨的十七大報告中明確提出，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，并提出改善民生，加快教育、醫療、社會保障和收入分配等方面改革，更加激發了學界研究服務型政府的熱情。2007-2009年學界從不同領域、不同層面對服務型政府進行解讀與研究，2009年研究成果為574篇，達到十年來的頂峰。2010年，隨著我國“十一五”規劃的順利完成，總結“十一五”，展望“十二五”，黨和國家以及各級政府，尤其強調改善民生與加強社會管理。因此，圍繞改善民生與社會管理研究如何建設服務型政府成為學界研究的重心。總之，經濟與社會發展的需要，黨和國家對于服務型政府建設的高度重視，有力地促進了有關服務型政府的研究。同時，隨著不同階段發展的需要，有關服務型政府建設研究的問題、領域也更加細化、具體化、明確化。

二、服務型政府研究文獻的具體分析

十年來，學界對于服務型政府的研究主要集中在以下幾個方面：第一，圍繞什么是服務型政府，從概念、內涵、本質、特征、基礎、作用、價值、功能、運行、保障等方面展開研究；第二，圍繞服務型政府主要涉及的領域，從基層、農村、城市、社區、少數民族地區、國外等層面展開研究；第三，圍繞如何構建服務型政府，從建設服務型政府的動力、管理、模式、目標、困境、問題、障礙、路徑、對策、經驗、監管、創新、影響等方面展開研究；第四，從法學、哲學、倫理學、管理學等不同的學科角度對服務型政府進行研究；第五，圍繞與服務型政府密切相關的問題展開研究，諸如和諧社會、民生問題、公民參與、電子政務、信息公開、政務公開、公務員、組織、公共產品、公共財政、行政審批、危機管理、政府規模、政府形象、績效評估等。

(一)圍繞什么是服務型政府展開的研究

為了厘清、明確什么是服務型政府，學界對服務型政府的概念進行了界定。在篇名含“服務型政府”的眾多文章中，劉熙瑞是最早對服務型政府進行概念解讀的學者。他認為，服務型政府“是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”。隨后，不同學者從不同角度對什么是服務型政府進行了解讀。有學者提出，“所謂服務型政府，是指在憲政和民主政治的理念和框架下，堅持以民為本，以服務為宗旨，依法行使公共權力、追求公共利益并承擔公共責任的政府”。還有學者提出，服務型政府是“建立在成熟的市場經濟、成熟的公民社會、有效的公共服務體系基礎之上的，以公民本位、社會本位為指導理念，以為公民服務為宗旨，與公民、企業及其他社會組織互動，供給全面、均等、優質、高效公共服務的現代化國家行政機構”。可見，對于服務型政府的概念，學者們的認識基本一致。服務是服務型政府的主要職能，但并不意味著服務型政府等同于政府服務。區別于以往管制型政府模式，服務型政府是建立在憲政、民主基礎上，以提供公共服務、公共物品為主要職能的新型政府模式。

為了對服務型政府獲得一個更為全面的認識，學者們分別從服務型政府的內涵、本質、特征、基礎、作用、價值、功能、運行、保障等方面展開研究。關于內涵，學者們不外乎從“責任政府、廉潔政府、陽光政府、能力政府、誠信政府、便民政府、回應政府、民主政府、法治政府、創新政府”等方面理解。公民本位則是服務型政府的本質。“后工業社會理論、政府職能結構重心位移理論和科學發展理論”是服務型政府的理論基礎，“市場經濟、法治國家和民主政治”是建設服務型政府必需的現實基礎。公共精神與公共利益則成為中國構建服務型政府的價值依歸。“強化公共性職能、重塑公共制度、培育公共倫理、培育公民社會等是服務型政府實現公共性價值的基本途徑”。此外，對于服務型政府的功能，學界主要圍繞電子政務、社區治理、政務公開、社會組織等方面展開。如何運行則主要圍繞運行中的價值理念、存在的困境及如何完善展開研究，相形之下，此方面的研究成果不多。總之，學界對于服務型政府的理解基本一致。然而學界的理解更多是從內涵出發，從政府的靜態組織結構進行解讀，對于服務型政府運行、功能與保障等動態結構的研究較少。

(二)圍繞服務型政府主要涉及的領域展開的研究

學界對于服務型政府的研究主要側重于基層政府，而基層服務型政府的研究主要圍繞農村和城市社區展開。對于農村服務型政府，主要以新農村建設為背景，著力研究新形勢下如何化解鄉鎮基層政府面臨的合法性危機，如何定位鄉鎮政府的角色，如何就面臨的問題實現管理模式的轉變和功能的轉換等等。例如有學者提出鄉鎮政府面臨的主要困境是“財政制度、行政管理體制、民意表達機制等方面的制度短缺或不足”。也有學者通過個案研究農村服務型政府建設中的社區與服務中心功能。學界在研究城市服務型政府建設時，主要圍繞社區建設、城市規劃、政府角色、行政執法、公共物品供給、危機管理、競爭力等方面，重點研究新形勢下如何提升我國城市建設、管理水平，并主要以大城市為個案進行研究。例如有學者通過對深圳市的個案研究，提出當前形勢下，“切實堅持以人為本，把準市民公共需求的內在規律，擴大公共產品的供給規模，優化公共產品供給結構”至關重要。㈣學界對于少數民族地區的服務型政府建設主要從內涵、問題、阻力、動力、機遇、路徑選擇、行政文化、行政建制、公共服務、政府公信力、模式選擇等方面展開研究，同時以內蒙、云南等地為例進行個案分析。此外，學界對于國外尤其是英、美等西方發達國家服務型政府建設中的經驗與教訓進行了研究與總結，從公民維度、政府維度分析國外服務型政府建設中的利與弊，同時立足國情，從價值、結構、工具等層面分析我國政府改革的舉措與未來前景。研究國外服務型政府的主要目的在于為我國服務型政府建設提供參考與借鑒。然而，就研究成果而言，學界對于國外的研究數量明顯不足，尤其缺乏對國外服務型政府的專門性研究。

(三)圍繞如何構建服務型政府展開的研究

如何構建服務型政府一直是學界關注的重點。圍繞這一問題，學者們從服務型政府的管理、模式、目標、績效、困境、問題、障礙、路徑、對策、經驗、監督、創新、影響等方面對如何構建展開研究。學界圍繞管理主要從危機管理、績效管理、管理模式、管理體系、管理改革等方面對服務型政府進行研究。績效評估體系作為核心管理工作，“有助于落實服務型政府的理念，保障服務型政府的制度運行；有助于服務型政府的職能轉變和責任追究，提高服務型政府的回應性，改善服務型政府的服務質量”。因此，學者們一致認為科學、合理的績效評估體系的建立，“包括公眾廣度深度參與的多元主體有序治理體系、以公共服務職能為框架的績效評估指標體系、以服務質量與績效標準為內容的績效評估標準、以公眾主觀評議與多指標客觀評價相結合的評估方法”，對服務型政府的建立具有重要意義。此外，模式選擇也是有關服務型政府建設中研究的重要問題。目前學界主要通過對不同地區、不同模式的比較進行研究。例如有學者以我國香港、南京、成都為例進行實證分析，由于“香港模式的特點是‘顧客導向’，南京模式的特點是‘公民參與’，成都模式的特點是‘規范化’，因此盡管服務型政府建設是一項系統工程，需要政府理念、制度和行為方式的全面創新，但在建設過程中，各地不必嚴格照搬某一模式，不需要形成同一的發展模式”。心還有學者以浙江的“慶元模式”為例，探討“層層倒逼”式服務型政府對于深化鄉鎮行政管理體制改革，推進服務型政府建設的普適性意義。總之，學界對服務型政府建設中存在的問題主要從思想認識和理論實踐兩個方面進行探討。思想認識方面的問題主要表現在“主體認識模糊，認為服務型政府建設是政府一方的事；縱向政府的分工、責任不明確，導致人大、法院、檢察院、國有事業單位的積極性沒有發揮出來；思想與認識不統一，實踐中急于求成，對于社會管理和公共服務關注不夠；服務型政府的規模認識含糊”；服務型政府建設缺乏統一的標準體系等方面。實踐過程中服務型政府建設中面臨的問題更加具體，諸如公務員培訓、法制建設、倫理道德、農村留守兒童、農民工、公民參與、干群關系、信息公開、民生、地方政府誠信建設等問題。

對于如何構建服務型政府，學者們從不同角度提出了各自的主張。總體而言，主要從以下幾個方面進行研究：第一，從公共物品、公共服務等硬件供給角度進行研究，例如有學者提出，“從我國的實際情況來看，深入推進服務型政府建設，需要實現公共服務資源社會化、公共財政運行民主化、公共服務職位開放化”；第二，從公民理念、資格、能力等軟環境角度進行研究，并提出“建設公共服務型政府，必須創新公民治理理念，健全公民資格，培育公民自治組織，引導公民參與，提高公民、政府間的互動質量并建構激勵耦合合作制度”；第三，從政府的責任體系這一制度保障人手進行研究，提出“必須為服務型政府設置責任體系，其中包括制度性責任、體制性責任和機制性責任，并以市民社會的發育、法治化的建設與以人為本的政績觀為保障”。以上三個方面能否解決成為制約我國服務型政府建設的關鍵。此外，學界一致認為構建服務型政府既符合國際上發展趨勢，也符合我國政府行政管理體制的改革方向。構建服務型政府必須從公共服務、公共產品供給的硬件入手，還要培育公民社會、公民素質、能力、文化等軟實力，同時著手法律制度保障方面，建立健全政府責任體系創新，更為重要的是要不斷尋求政府管理的改革與創新舉措。這是因為“實現服務型政府目標的基本途徑是政府。政府創新不是隨心所欲，也不是標新立異，更不是標語口號。政府創新是在不斷積累的基礎上的新發現和新創造，包括理論創新和實踐創新。只有通過政府創新，才能實現服務型政府的目標，才能最終建成服務型政府”。公共精神是外顯的也是內隱的，是與國家的強弱相關的“軟力量”。因此，我國的服務型政府建設不僅要著眼于具體的某項改革技術、政策、措施、制度的“援引”、“借鑒”與“舶來”，更為重要的是培養與相關政策、制度相適應的理念、精神、文化與認同感，從而使得服務型政府真正得以成功構建。總之，較之于服務型政府建設中的問題、對策及績效研究，學界對服務型政府的監督與影響方面的研究明顯不足。因此，強化服務型政府監督、問責應成為今后學界重點關注的內容。

(四)利用不同學科展開的研究

為了更好地研究服務型政府，學者們從行政法學、倫理學、行政管理學等不同學科角度對服務型政府進行分析。學界從行政法學的角度提出，“全面建設服務型政府，行政法需要從給付行政、參與行政和透明行政等三個方面實現觀念和制度之轉型”。服務型政府建設與行政法治二者是相輔相成的關系，“服務型政府”理論是在當前國家和社會轉型及改革背景下對“行政法治”理論的進一步深化，在制度和具體操作層面，服務型政府則仍然需要行政法制的保障。學界從倫理學層面就服務型政府對行政主體的內在要求提出，公共行政正義是服務型政府的憲政價值追求，“服務型政府倫理構建的依據主要有主權在民的立國原則、以人為本的時代精神、公共服務的政府職能、政府倫理的價值功能等，其目標是塑造政府以人為本、誠信守諾、公平正義、清正廉明等倫理品格”。對此，學界主要圍繞公務員尤其是鄉鎮政府公務員倫理道德精神的培養對于服務型政府建設的重要性展開詳細研究，提出應從錄用、培訓、激勵等方面加強、提升公務員的素質、修養，推動服務型政府建設。此外，學界總結回顧了政府管理模式由統治型政府、管理型政府到服務型政府的發展歷程，通過對阿爾蒙德結構功能主義的理論、新公共管理理論、新公共服務等理論對服務型政府的框架體系進行闡釋，并針對我國政府行政管理現狀、存在的問題與不足進行分析，提出當前形勢下，“政府應該把政策制定同服務分開，奉行服務理念，強調在民主對話、溝通協商基礎上的政府與社區、民眾的合作互動，建立有效的公民利益表達機制”，從而為未來我國服務型政府改革確立目標、參照與方向。社會管理是服務型政府研究的重要內容，然而就目前而言，從社會學角度研究社會管理的較多，但從社會學角度研究服務型政府的成果明顯不足，成為當前服務型政府研究過程中的問題之一。

(五)圍繞與服務型政府建設相關問題展開的研究

學界在研究服務型政府建設過程中始終強調構建和諧社會與建設服務型政府間是辯證統一的關系。“構建社會主義和諧社會是我國社會發展的總的趨向。建設服務型政府的核心就是創造一個穩定、科學、規范的政治和行政體制，職能重點是提供良好的公共服務”，因此，“建設服務型政府，既是和諧社會建設進程中政府改革的模式選擇，同時也是實現和諧社會建設目標的重要保證。應該加強分析和諧社會建設與服務型政府建設的辯證關系，并在此基礎上探索構建我國服務型政府的有效途徑”。可見，建設服務型政府是實現和諧社會的必然選擇。而實現基本公共服務均等化、公共產品的有效供給都是構建服務型政府過程中必須解決的重要問題。對此，有學者從立法角度提出，“要大力增加發展性公共服務供給，制定一部統一的公共服務基本法”，以法律形式明確政府對公共服務的權利義務；也有學者從政策角度提出，“公共服務的均等化不是平均化，推進基本公共服務均等化要有重點、有突破口，要有所傾斜地制定和實施基本公共服務均等化政策”。此外，服務型政府建設對公務員的政治立場、服務意識、責任意識及專業素質等方面均提出了更高的要求。學界圍繞服務型政府建設過程中如何提升公務員素質，尤其如何建立科學、可行的素質考評內容、方法、標準、體系展開研究，從而使考評更好地為政府人力資源開發提供服務，建設服務型政府。

改善民生作為服務型政府建設的一部分，也是學界研究的重要內容。從目前學界的研究成果來看，數量不多，主要從改善民生與服務型政府間的辯證統一關系研究如何改善民生、推進民生建設實現服務型政府這一最終目標。對于公民參與，學界的認識基本一致，都認為公民參與的擴大有助于我國服務型政府的建設。如有學者提出，公民參與是服務型政府建設的根本途徑；也有學者提出，“公民參與不僅是確保服務型政府合法性基礎的關鍵要素，而且契合服務型政府的治理模式”。學界在強調公民參與對于服務型政府建設的重要性的同時，指出“參與形式化、參與能力不足、參與成本高和網絡參與的不真實”等是當前公民參與過程中的不足之處。此外，電子政務也是目前服務型政府研究過程中的重要方面。學界對于電子政務的研究主要從積極與消極兩個方面展開。積極方面主要表現在電子政務與服務型政府建設具有合目的性，有助于推動服務型政府建設，是服務型政府的基礎等等；消極方面主要表現在“重復建設、信息孤島、缺乏規范和標準、政務網站便民交互功能不強、政府內部和政府各部門信息資源共享不夠、網上辦公辦事、網上監督和公眾反饋”等方面。另外，學界還對信息公開、政務公開、公共財政、行政審批等與服務型政府建設相關的諸多問題進行分析與研究，以期從不同層面改革與完善，建設服務型政府。總之，受傳統認識的束縛，學界誤將政府作為服務型政府的唯一主體或主要主體，因此在研究過程中，更多的從公務員主體、行政組織、行政審批程序、電子政務、政府形象出發進行研究，對于民生、公民參與研究相對不足，從而成為當前服務型政府研究中亟待加強的問題之一。

三、對于服務型政府研究的若干思考

十年來，我國服務型政府研究從最初的宏觀、整體研究轉向微觀、具體的研究，研究更加貼近現實問題，更具有現實性與針對性。然而，就目前的研究而言，我國的服務型政府研究還存在以下一些問題。

(一)目前的研究對服務型政府的前景過于樂觀

什么是服務型政府，學界的認識基本一致。然而學界在解讀服務型政府過程中更多地從靜態組織結構出發，而對服務型政府的運行、功能、保障等動態組織結構研究相對欠缺，造成了對服務型政府認識上的偏差，造成了目前學界對建構服務型政府的前景盲目樂觀。任何一種制度、模式都不可能是完美的。不可否認。服務型政府作為一種政府模式，是市場經濟發展的必然選擇，然而此種以服務公民為主要導向的政府模式，較之以往管制型的政府更強調公民、公共與服務的特性。然而，服務型政府在以為公民服務為主要職能的同時，是否會提高公共行政的成本，降低行政效率?是否有改革的陣痛期?西方國家服務型政府構建、運行中是否也存在一些自身無法克服的痼疾?這在我國這樣一個長期實施中央集權治理的單一制國家是否會產生水土不服?如何真正將服務型政府建設落到實處，如何應對我國服務型政府建設中的現實問題。這一模式是否會在提供服務帶來福利的同時，造成行政機構自身運行中的一系列問題，等等，都應當成為研究中必須關注的問題。但是，關于服務型政府自身的消極方面目前幾乎無人關注，對于改革可能帶來的不利影響的研究也是寥寥無幾。因此，目前對于服務型政府的研究，在研究其靜態組織機構，關注其帶來有益方面的同時，還應關注服務型政府如何運行、功能如何發揮以及如何保障等現實問題，關注服務型政府自身具有的一些不利方面，從而對服務型政府本身獲得—個全面、客觀、準確的認識。

(二)研究內容不夠全面

研究內容不夠全面，具體表現在服務型政府的監督研究與對國外服務型政府的研究兩個方面欠缺。首先，在研究服務型政府的建構過程中，對于服務型政府建構、動力、目標、模式以及困境、對策、經驗等諸多方面均進行了專門研究與論述，然而對于服務型政府的監督進行專門研究的文獻僅為12篇。監督作為服務型政府建構中不可或缺的一部分，對于服務型政府的建構具有極為重要的作用。然而，目前學界的研究更多的是關注建構本身，對于監督這一根本問題未能給予足夠重視，從而成為目前研究內容的一大缺欠。其次，學界對于農村、城市以及少數民族地區建設服務型政府的研究主要采用個案研究，成果也有一定的數量。然而，對于國外服務型政府建設的研究成果則顯得不足。此外，研究范圍也主要集中于英、美等西方發達國家，相形之下，對于日本、法國、新加坡這些與中國大陸更具相似性的國家的服務型政府建設方面的研究成果不多。少數研究成果對于國外服務型政府的研究過于籠統，沒有進行分類、細化研究，不利于進行比較、吸收與借鑒。因此，未來研究有必要加強這些方面的研究，從而使服務型政府研究的內容更豐富更完善。

(三)研究視角、方法選擇重復

目前學界主要從行政法學、倫理學和行政管理學的視角進行服務型政府研究，而社會學、統計學等其他學科研究方法應用較少。少數從社會學視角進行研究的成果對于案例的選擇也主要集中于北京、上海、廣州、深圳等大城市，研究范圍過于集中，研究結論大多雷同，缺乏新意。從目前統計數據來看，從社會管理視角對服務型政府進行分析的文獻僅為9篇。長期以來人們一直認為社會管理的主體是政府，往往從行政法學視角研究如何加強法律等制度建設，從倫理學角度探討如何提高公務員自身素質，從行政學角度研究如何轉變政府職能；忽視了非政府組織這一社會管理的主體。因而未能從社會學角度研究如何發揮公民、社區、民間組織的作用，強化社會管理，構建服務型政府。從而造成了服務型政府研究大多傾向于定性研究，定量研究相對欠缺，沒有充分利用社會學、統計學的研究方法對服務型政府進行分析。同時，研究往往僅從某一學科或某一具體理論進行，研究結果大都比較概括、籠統、抽象化，而利用多學科進行綜合性研究的較為少見。因此，今后研究要充分利用多學科、多種研究方法及不同學科交叉的方法對建設服務型政府中的問題進行定量與定性相結合的研究，從而深入、透徹、剖析問題，尋求有效解決之道。

(三)研究中本土化優勢挖掘不夠

如何構建服務型政府是當前我國行政體制改革中亟待解決的問題，目前學界主要是從現狀、問題以及如何改革創新進行理論思考。學者們在研究過程中已經意識到公民意識、服務意識、公民社會、文化、精神等對于服務型政府建構的重要性，并圍繞這些方面進行了一定的思考，但其研究仍以學習、借鑒西方為主，忽略了我國的本土特色，沒有深入發掘我國歷史、傳統、文化當中有助于服務型政府建設的積極因素。因此，立足于我國國情，深入挖掘本土資源，探尋具有中國特色的服務型政府建設之路，應成為今后我國服務型政府研究的目標和方向。

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責任編輯：王之剛