中西方利益集團參與政策制定方式之比較

摘要：西方利益集團參與政策制定的方式主要包括滲入選舉過程以對選舉結果施加影響，疏通政府以影響政府的行政活動，廣泛介入立法過程以影響立法結果，以及采用公開運動、和平示威、停止合作等方式。中國利益集團是通過人民代表大會、政府行政部門和大眾傳播媒介來參與和影響政府決策的。這種差異是源于國家政治體制和文化的不同。要促進我國利益集團的健康發展，政府必須努力營造有利于利益集團發展的外部環境，培育社會公眾和利益集團的公共精神，制定相關法律法規，促進利益集團的規范化發展。

關鍵詞：利益集團；政策制定；比較

中圖分類號：D035-01 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2011)05-0078-04

利益集團通常是指具有相似觀點或利益要求的人們組成的社會團體，他們通過參與政治過程來實現影響公共政策或維護自身利益的目的。在多元民主的社會中，政治生活在很大程度上表現為利益集團與政府之間以及利益集團之間的相互作用，政府的決策往往是與一些重要的利益集團協商或博弈的結果。詹姆斯#8226;安德森在《公共決策》一書中指出，雖然由于各國的情況不同，利益集團組成的方式和合法化上有所不同，但在所有國家，利益集團在公共政策中都發揮著特別重要的作用。由于政治體制和國情的不同，我國利益集團與西方利益集團存在著相當程度上的不同。本文從這一視角出發，分析中西方利益集團參與政策制定的方式并進行比較，以期從中發現我們可以借鑒的一些經驗。

一、西方利益集團參與政治過程及政策制定的主要方式

西方利益集團最早產生于18世紀末的北美。19世紀中葉，各種利益集團迅速發展起來。產業革命的興起帶動了政府職能的擴大，政府政策的制定涉及到各種人的利益，由此引起人們對政府行為的廣泛關注。20世紀以來，尤其是第二次世界大戰以后，社會矛盾的進一步尖銳化、復雜化，致使大量的利益集團不斷涌現。利益集團參與政治過程、對政策制定實施干預與影響，是資產階級民主制度的產物，它是西方國家政治生活的一大特色。西方利益集團參與政治過程及政策制定主要包括以下方式：

1.滲入選舉過程，對選舉結果施加影響

在西方民主國家，政治力量要想合法執掌國家的政權，首先要在選舉中獲勝。利益集團在選舉過程中對競選活動的影響力不亞于政黨。各利益集團一般都擁有雄厚的資金，而競選活動又需要大量資金支持，于是西方利益集團往往采取為政治力量提供資金的手段對競選活動施加影響。同時，利益集團擁有實力雄厚的專業智囊團，他們會收集涉及本集團利益的相關政策信息，向決策者提供眾多的專業政策被選方案。因此，西方利益集團也在一定程度上成為了參選政黨的得力助手。

2.疏通政府部門，對政府的行政活動施加影響

政府部門制定的各種規章、條例、政策以及行政措施都直接涉及相關利益集團的利益得失。西方的利益集團往往通過各種途徑試圖與那些和本集團利益相關的高級官員保持長期密切聯系，或是影響相關部門官員的人選，甚至派代表到政府相關部門任職或者參加相關部門的咨詢委員會，在相關政策的制定或實施過程中施加影響或進行干預。利益集團同行政機構之間緊密的聯系，使得政府的某些政策和行政措施最終是與相關利益集團共同協商的結果。

3.廣泛介入立法過程，對立法結果施加影響

作為西方國家的立法機關，議會不僅有權制定國家的各項法律、法規及政策，而且會對政府決策有很大影響。因此，西方國家的利益集團一般都是圍繞議會開展活動，也就是圍繞著政策法案的確定、通過和實施開展活動。許多利益團體在立法討論和表決時，都會派代表前往決策中心，通過行賄或私下與相關政策確立的關鍵人物聯絡，借助于“精英人物”，向國會提供證詞和情報，或者通過對議員進行說服、利誘甚至威脅等手段介入和影響議會，使其在表決時通過有利于本集團的議案。利益集團平時還通過直接從事“院外活動”，如社會交際、政治捐款、贈禮等手段影響立法。

4.采用公開運動、和平示威、停止合作等方式對政府施加影響

公開運動的形式包括投書電臺和報社、公開演講、張貼標語和舉行記者招待會等，利益集團利用公共輿論，鼓動民眾支持自己的主張，從而以“民意”影響政府決策。大規模的和平示威往往能對政府形成壓力，促使政府作出妥協和讓步，因此利益集團往往利用和平示威的方式向政府請愿；利益集團還會采取類似罷工的手段，停止或暗示停止與政府進行的某些項目合作，從而使政府在某一方面的職能陷入困境甚至癱瘓狀態，由此對某一領域的公共政策產生影響。采取這種方式的利益集團有各國的警官協會、公務員工會、電力公司協會等等。

二、中國利益集團在政策制定過程中的參與途徑及影響方式

在計劃經濟時期，代表“局部”、“狹隘”利益的利益集團得不到我國政治系統的承認，也不允許其存在和發展，只能以“自在的”利益群體的形式存在。經過三十多年的改革開放和市場經濟的發展，我國社會發生了深刻的變化，特別是利益結構分化，出現了大量的代表不同利益主體、表達不同利益訴求的利益集團。1988年，中國共產黨十三屆二中全會的工作報告中首次提出，我國社會存在著不同的利益集團：“在社會主義制度下：人民內部仍然存在著不同利益集團的矛盾?！崩婕瘓F在我國現代社會發展中扮演著越來越重要的角色，它在公眾向政府表達利益訴求過程中也發揮著越來越重要的作用。中國利益集團在國家政策制定過程中的參與途徑主要表現在以下幾個方面：

1.通過人民代表大會參與政策制定

全國人民代表大會是最高國家權力機關，通過人大代表表達自己的利益訴求，這是大多數利益集團參與政策制定的主要方式。利益集團體影響人大代表的方式主要有：一是同人大代表保持一定的聯系，這有利于人大代表及時了解和反映利益集團的利益訴求；二是向人大代表就某些問題提出意見和建議，并通過人大代表使這些意見和建議進入決策過程；三是通過行使人大代表監督權來表達自己的利益訴求，影響政策制定。當利益集團的自身利益受到損害時，或者對有關部門的政策方案存有異議時，他們往往通過人大代表來介入政策制定過程，從而影響政策方案的制定。同時，利益集團可以就其關心的問題在立法草案修正過程中，提出修改意見或建議，為人大立法提供意見和建議。

2.通過政府行政部門參與政策制定

中國政府作為行使公共行政權力的合法機構，承擔著社會公共管理的職能。在我國社會轉型期，政府既負責各種宏觀經濟政策的制定，其中包括利益分配政策、投資結構政策以及產業結構政策等，還直接掌握著重大資源的分配權。這些都會在不同程度上涉及到利益集團的利益，并關系到其生存和發展，因此，利益集團必然要通過政府部門來影響政策制定。而直接、經常和便捷是利益集團通過政府行政部門影響政策制定方式的主要特點。中國行政部門實行的是首長負責制，各級行政首長擁有重大權力，一方面他對政策方案的最終確定起到重要的作用，另一方面他要對其所領導的工作全面負責，行政領導對決策結果具有直接的影響作用。因此利益集團會參與為行政首長提供的咨詢服務，以期能夠影響政策方案的出臺。

3.通過大眾傳播媒介影響政府決策

隨著改革開放的深入，大眾傳播媒介所形成的社會輿論越來越多地影響著政府決策，加之其他利益表達渠道的有限性，大眾傳播媒介承載了更多的向政府決策者傳達利益訴求的重要功能。利益集團會通過大眾傳播媒介向公眾傳送特定的信息，以引起決策者對某些問題的重視。大眾傳播媒介已經成為利益集團向決策者傳達利益要求的重要渠道。

還應當說明的是，利益集團大多是采用非強制性的方式在政策制定過程中施加影響。一是通過說服的方式。利益集團通常采用拜訪、座談、書信和遞交研究報告等方式來表達民眾的需要，對有關的決策者進行勸說，它是通過正規渠道、“公事公辦”方式進行的。二是通過專家顧問團體。為了保證決策的科學化、民主化，黨、政府和人大聘請了各行各業的專家作為顧問，而且建立了咨詢機構和智囊團，許多利益集團就通過本集團內的專家顧問和這些智囊團保持緊密的聯系，以達到在政策制定過程中施加影響。三是尋求社會同盟。利益集團往往與其他相關的利益集團結成聯盟，以獲得盡可能多的民眾支持，形成對決策者強大的壓力，促使符合利益集團意愿的問題被提到決策日程。

三、中西方利益集團參與政府政策制定方式的比較

從參與政策制定方式來看，中西方利益集團都很注重影響政策制定者，都很重視大眾傳媒的作用，但是也有著很多不同之處。

一是，西方利益集團可以通過競選來影響政策制定者，而中國利益集團通過這種方式影響政策過程的機會不多。即使中國利益集團能夠推舉自己的候選人參加人大代表的選舉，在中國當前的政治現實中，這種民意代表能發揮的影響力尚值得探討。二是，西方金錢政治的影響力非常大，利益集團的政治捐款行為是公開的，而且是有法律約束的。然而在中國，金錢政治是法律不允許的，隨著一些政治腐敗案件的暴光，可以看到政策制定過程中也涉及到了金錢的因素。三是，西方利益團體會利用游行示威的手段向政策制定者施加壓力。在中國的傳統政治觀念中，人們普遍認為游行示威是對政府當局的否定，而不是利益訴求表達的渠道，因此，游行示威并不是中國利益集團影響政策制定的方式。四是，西方利益集團會采取向法院提起訴訟的手段來影響政策制定。我國的政策決策權主要集中在黨和政府手中，立法機構并不是從事決策的機構，因此通過立法機構來表達利益訴求的功能會受到限制。

政治制度和政治文化方面的差異是造成中西方利益集團參與政策制定方式不同的主要原因。在西方利益集團參與政策制定的方式中，西方利益集團的活動是與其政黨制度、選舉制度、議會制度以及司法制度密切相關的。在西方多元民主社會結構下，各利益集團對政策制定施加影響主要是通過院外活動。這與中國社會權力結構一元性的基本特征差異非常大。在西方國家，公民具有強烈的政治參與意識，崇尚自我價值的實現，認為每個人都有權利追求個人利益。集團利益的產生正是源于這種個人價值觀和個人權利觀。最終形成了與國家權力對應的各種各樣的利益團體。中國的封建社會歷史有兩千多年之久，受傳統政治文化的影響，人們缺乏組織和參與政治團體的意愿。而且中國社會的政治活動明顯呈現出“精英政治”的特點。新中國成立后，作為社會主義國家，集體利益、整體利益和國家利益是主流政治文化所強調的，個人利益要服從集體利益、局部利益要服從整體利益得到了廣泛的認同，這就使得人們對個人利益的追求在一定程度上受到了抑制，從而也使人們缺乏組成利益團體追求自身利益的動力。

西方利益集團成立的時間長，數量和種類很多，在參與政府決策上已經比較成熟。西方利益集團作為公民結社權利的重要體現，基本上是不受政府主導的，自主性很高。在遇到與政府意見相左的情況下，西方利益集團通常更強調自身利益。而我國的利益集團形成的時間比較短，種類和數量也比較少，且很多都是政府扶持的，對政府的依賴性也較強。因而我國的利益集團通常是在各級政府的指導下進行政治參與，利益集團對政策施加影響的方式和渠道絕大部分都是非強制的，在追求“團體利益”的同時，大多能夠兼顧社會的“公共利益”，當二者發生沖突的時候，會主動放棄團體的利益，這也是我國利益集團與西方利益集團的本質區別。

總的來說，西方利益集團在西方政治運行中的影響力是巨大的，而我國的利益集團對政策制定的影響力是有限的，這與我國利益集團產生的背景以及所處的政治制度和政治文化背景有著密切聯系。雖然我國利益集團在整個決策系統當中，在表達民眾意愿、提供決策信息方面發揮著不可替代的作用，然而實際上，相當多的利益集團并沒有真正地發揮其應有的作用。這就要求我們積極引導和促進利益集團的健康發展，使之成為政府科學決策的平衡器，推動公平施政和民主政治的發展。

四、促進我國利益集團發展的建議

西方利益集團在政府決策過程中發揮了重要作用，借鑒西方利益集團發展的經驗，我們可以通過以下途徑促進我國利益集團在政府政策制定過程中更好地發揮作用。

第一，政府應該加強制度建設，努力營造有利于利益集團發展的外部環境。與美國等西方國家相比，我國利益集團數量不多，且大多數都與政府有著千絲萬縷的聯系，其獨立性較差，不能很好地發揮其應有的作用。為此，我們應當積極推進政治體制和經濟體制改革，為促進利益集團的形成和發展創造必要條件，使社會生活中大多數人的各種不同利益都能夠通過相應的利益集團進行表達。此外，立法機關應制定相關的法律、法規，以明確利益集團在政治生活及政策制定過程中的合法身份和地位，使他們能夠名正言順地參與到公共政策制定的各個環節中。

第二，確立公平的政治價值觀，培育公眾和利益集團的公共精神。在我國，黨和政府是以大多數人民群眾的利益為標準來制定政策的，政策的理想結果是能夠最大可能地實現最大多數人民群眾的公共利益。我國現有的各種利益集團在規模大小、結合緊密程度、經濟實力和影響范圍等方面存在很大的不同。在某些地區和領域存在著實力強大的利益集團，他們憑借其自身豐厚的經濟資源和社會資本，力圖在政策制定過程中施加影響以實現其自身利益。與其相比，一些弱勢利益群體的發展空間明顯不足，面臨著言路不通、維護自身利益困難等問題。這就要求黨和政府要堅持公平、民主的原則，在全社會努力培育公共精神，確立公平的政治價值觀，為各種利益集團的利益充分表達營造公平的環境，使各利益主體在同一平臺博弈的基礎上達成共識。對于各種利益集團，應提倡用公共的價值標準來衡量自己和其他團體的利益并進行利益調整，在實現全社會公共利益的同時實現自己的特殊利益。

第三，制定相關法律法規，實現民主程序的法治化，促進利益集團規范化發展。政府在正視利益集團存在并使其合法化的同時，還要嚴格依法來控制其發展。要實現政治參與的程序化，在各種利益集團表達利益訴求時，必須要有一套程序性的機制加以保障，才可能使其參與行為有序化。應該嚴格區分各種利益集團的不同性質，堅決取締非法的利益集團，限制和規范特殊既得利益集團，鼓勵和發展公共利益集團，對于一些弱勢利益群體給予扶持。要實現民主程序的法治化，不僅政府要依照民主程序運行、依法辦事，而且各利益集團也要依照民主程序表達利益訴求，如此才能夠實現利益集團的利益訴求與政府科學決策之間的良性互動。

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責任編輯：宋奇