論我國區域旅游合作進程中的協調機制創新

摘要：隨著區域經濟合作的不斷發展，近年來我國的區域旅游合作取得了一定的進展，但仍然存在著一些問題。為實現區域旅游合作可持續發展，需要建立以政府為主導、以旅游企業為主體、以行業協會為紐帶的合作模式，并在此基礎上推動合作中協調機制的創新。新的機制主要包括建立跨區域的權威協調機構、完善利益分享和補償機制、建立區域性旅游集團、打造區域旅游產業集群、提供旅游公共信息等。

關鍵詞：區域旅游合作；合作模式；機制創新

中圖分類號：F592.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2011)05-0045-06

改革開放以來，我國旅游業快速發展，在拉動內需、增加就業、提升國家和地區形象、促進經濟社會全面發展等方面發揮了巨大的作用，已經成為國民經濟的支柱性產業之一。在旅游業發展取得顯著成績的同時，旅游業區域合作問題日益成為各方面關注的焦點，特別是進入20世紀90年代后，隨著我國“大旅游、大市場、大產業”格局的初步形成，地理位置鄰近、旅游資源類型互補的區域開始進行合作并取得了一定的進展，區域旅游合作的觀念已經在旅游業的市場主體中樹立起來。

區域旅游合作的關鍵在于合作中的協調機制建設，有學者認為，協調作為一種有效的管理手段，在我國區域旅游合作中將日益發揮重要作用。在協調發展背景下實現區域旅游合作，必須建立區域旅游合作協調機制。區域旅游合作協調機制是指旅游業的市場主體為推動合作進程所制定的制度、規則、措施、手段的綜合體現。在當代中國，要進一步推進區域旅游合作進程，就要綜合平衡各市場主體的實際利益，因此實行政府主導、多元主體參與的合作模式，推動區域旅游合作協調機制創新就顯得非常重要。

一、我國區域旅游合作現狀分析

(一)我國區域旅游合作的進展

隨著國內區域經濟合作的不斷發展，區域旅游合作也不斷深入拓展。經過20多年的不斷發展，中國旅游業區域合作已經取得了一定的成績，具體表現為合作空間不斷拓展、合作形式更加多樣、合作范圍逐漸擴大。

1.區域旅游合作空間不斷拓展，合作層次日漸分明

經過多年的發展，我國國內旅游產業要素向資源、資金、技術、基礎設施和人才密集的優勢區位集中，空間上逐步形成了許多旅游核心區域，主要有區域旅游圈、重點旅游區、重點旅游帶、重要旅游線、重點旅游城市圈、重要旅游景區等。全國旅游空間結構和區域合作層次表現為若干等級層次的旅游合作區域同時存在，相互交織，圈層相套。我國區域旅游合作在空間上以點線擴張、板塊結合為主要形式，截至目前，總體上形成了“沿海為主、內陸為輔、沿線拓展”的“四圈四板塊三帶”的基本格局，其中，“四圈”是指珠三角區域旅游合作圈、長三角區域旅游合作圈、環渤海區域旅游合作圈、環北部灣區域旅游合作圈；“四板塊”是指西南區域旅游合作板塊、西北區域旅游合作板塊、東北區域旅游合作板塊和中部六省區域旅游合作板塊；“三帶”是指絲綢之路區域旅游合作帶、長江三峽區域旅游合作帶以及黃河流域區域旅游合作帶。

2.區域旅游合作形式更加多樣，合作領域更加廣泛

根據區域旅游合作的相關文獻以及國內區域旅游合作的實踐，目前我國區域旅游合作的形式主要表現為兩個方面：一是行政區域之間的旅游合作占主導地位，由于旅游業的綜合性特征以及我國實施的“政府主導型”區域旅游發展模式，行政區域之間的旅游業合作唱主角，區域合作的主體多是省域之間、地(市)之間、縣(市)之間等行政區域之間；二是地理空間相互連接的地區之間旅游業合作遠遠多于空間不相連的地區之間的合作，全國已有的各級各類旅游合作大部分都是在相鄰的省區之間、地(市)之間、縣(市)之間、鄉鎮之間開展的。近年來，隨著區域旅游業資源的不斷豐富和市場空間的擴大，臨近的區域合作越來越不能滿足區域旅游發展的需要。在此背景下，當前國內區域旅游業積極尋求更大范圍、更廣闊領域的區域合作，區域旅游合作形式也相應地更加豐富多樣。旅游業空間結構正經歷著調整——優化——提升的演化過程。

3.旅游業開放領域不斷拓寬，中外旅游合作更加密切

隨著世界經濟一體化進程的加速以及中國加入WTO，我國的對外開放程度日益加深，而旅游業作為我國開放最早的行業，其開放領域也越來越寬廣。中國旅游業在國際層面的合作領域和合作內容均不斷拓寬。在以旅游資源開發、線路推廣、客源互動、企業經營為主要合作內容的基礎上，旅游形象推廣、旅游產品設計、旅游行業標準統一、旅游政策溝通、旅游環境整治與旅游文化塑造等方面的國際合作正逐步展開。對外開放程度的進一步提升，促使中國與世界各國和地區在經濟、政治、文化、科技以及教育等方面的交流和合作日益頻繁和緊密，而這些領域都與旅游業息息相關，因而也進一步促使中國與世界各國之間的區域旅游合作在基本層面、技術性層次、功能性層次乃至制度性層次上展開更多的合作。

(二)我國區域旅游合作中存在的問題

在國內區域旅游業合作取得了一定進展的同時，在合作過程中仍存在著諸多較為突出的問題。例如，作為合作重要主體的旅游企業和行業協會的主動性未能充分發揮，合作過程中地方保護主義傾向嚴重，合作偏重于形式而缺乏實質內容等。

1.合作進程中偏重政府主導，其他市場主體的主動性尚待發揮

在積極開展區域經濟合作的大背景下，中國的旅游“行政區經濟”已經在一定程度上上被淡化，“政府主導型”的旅游發展模式已經初步向“政府支持、市場主導、企業為主體、社會參與”的發展模式轉變。然而，總體而言，現階段大部分地區的區域旅游合作仍然只注重政府的作用，對于旅游企業的積極性和主動性發揮不夠。實際上，區域旅游合作應該落實到企業身上，企業和政府的作用同樣重要。目前，中國區域旅游合作基本上都是政府主導型的，許多旅游企業對區域合作采取一種觀望的態度，往往缺乏積極性和主動性。

2.合作模式上存在行政壁壘，地方保護主義影響依然存在

受現行體制和行政區劃的影響，一些地方基于地方利益，采取地方保護主義政策，將統一的市場人為地進行分割，導致利益主體與決策主體的背離、管理邊界與功能邊界錯位、長遠利益與短期利益失衡，使區域旅游合作和摩擦并存，重復建設、資源大戰等頑疾久治不愈，旅游發展變成了低水平、內耗式的競爭。盡管許多省市區都制定了旅游規劃，但相互之間缺乏協調和銜接，未能從跨省市的范圍、更廣闊的空間，來統一考慮和安排區域旅游經濟的發展。由于缺乏區域性的總體規劃和分工，各地對旅游資源的開發利用往往自成體系，各自為政，競相追求“大而全、小而全”，導致功能性、結構性、低水平的重復建設，造成旅游資源的不合理配置、旅游設施的閑置浪費和旅游合作的低效。

3.合作實踐上缺少具體行動，區域性的協調機構亟待設立

目前，盡管許多地區都提出了加強區域旅游合作、打造無障礙旅游區的意愿和構想，但合作主要仍是重形式、重研討、重宣言、重宣傳，許多地方觀念還停留在地區旅游行政管理層面上，缺乏具體的、可操作的、實實在在的政策、措施和手段。有些地方在旅游資源共享、旅游基礎設施共享、旅游客源市場共享等方面，甚至出現了“偽合作”的傾向。與區域旅游合作普遍形成共識相對照，實際運作中卻缺乏具體的行動，相關各方往往都期望對方為自己提供更多的共享資源，讓出更大的市場空間，而自己則借合作之名，實現本地利益的擴張。區域旅游合作務實不足的問題，與缺乏強有力的區域性協調機構有關。有的區域舉辦旅游合作峰會，第一屆的參加者是所有相關省市的主要領導，到第三屆時參會人員中旅游局的副局長已經不多，再到后來，連處長都不參加而變成副處長。這類兼職輪值、定位游離、權威不強、約束無力的協調組織，通常是難以在區域旅游合作中切實發揮作用并取得實效的。

二、推動區域旅游合作可持續發展的模式選擇

綜合我國區域旅游合作進程中的種種問題，我們發現，區域旅游合作可持續發展的關鍵在于各合作成員之間的利益平衡。因此，就需要建立以政府為主導、以旅游企業為主體、以行業協會為紐帶的合作模式，確保各合作主體能夠實現利益共享，并且這種利益是長遠的、戰略性的。

(一)以政府為主導

作為行政區域決策主體、管理主體和利益主體的地方政府，對旅游業區域合作快速健康發展具有重要的推動作用，因而在區域旅游合作中加強地方政府之間的合作，充分發揮政府的調控作用，有利于綜合協調社會各方面的力量和資源，推動區域旅游業的健康持續發展。

總體而言，區域旅游合作中實行以政府為主導，主要體現在以下兩個方面：一是充分發揮地方政府在發展旅游經濟方面的作用，促進地方旅游經濟發展，縮小與其他地區旅游經濟發展的差距，為旅游業區域合作乃至區域旅游一體化發展創造良好的條件；二是通過地方政府之間的密切合作，共同促進區域旅游合作的協調發展。

地方政府要以旅游業區域協調發展為目標，制定科學、合理的旅游經濟發展戰略和規劃，通過經濟區域各地方之間的分工和協作，發揮各自的比較優勢，優化組合、配置經濟區域內的有限旅游資源，實現經濟區域內各自經濟利益的最大化。

(二)以旅游企業為主體

旅游企業是旅游經濟的運行主體，是旅游產品和服務的生產者與提供者，也是區域旅游合作中不可或缺的重要力量。換言之，作為區域旅游合作的重要微觀經濟主體，地區間旅游企業的合作是旅游業區域合作的基礎，或者說區域旅游合作是區域內旅游企業通過市場交換和市場競爭來實現的。

鑒于旅游企業所提供的產品具有綜合性的經營特點，這就決定了完整的旅游產品要由旅游景點、旅行社、旅游飯店、旅游交通、餐飲等一系列互補性企業來提供。旅游企業的經營特點決定了網絡化經營是最優的經營方式，為了提高旅游服務質量，飯店、餐飲、旅行社等不同企業之間一定要加強協作，實現在一定規范約束下的網絡化經營。

同時，旅游企業在提供服務的過程中空間跨度比較大，特殊的異地消費方式決定了旅游企業的市場覆蓋力和產品的影響力受到很大的限制，基于這一特性，旅游業的發展必然要通過網絡化的方式擴大自己的經營規模，從而增加市場占有率。

最后，為了提高區域旅游的競爭力，要積極促進旅游產業的上下游企業在旅游目的地區域內大量集聚，最終形成具有一定知名度和競爭優勢的旅游產業集群。

(三)以行業協會為紐帶

旅游行業協會是區域旅游合作的三大主體之一，其信息服務和協調功能優勢，是單個旅游企業和政府機構所難以具備的，行業協會在政府和旅游企業之間可以發揮紐帶作用。隨著市場經濟的發展，旅游行業協會可以承擔政府轉型中歸還社會的部分職能，如質量監督、品牌認證、行業自律、企業維權、企業責任與社會道德建設等，為企業提供服務。

旅游行業協會作為旅游企業與地方政府之間、旅游企業之間的溝通中介，在協調區域旅游統一營銷中具有得天獨厚的優勢。因此，在區域旅游合作中，建立旅游產業的公共信息平臺，以便于政企之間、旅游企業之間和政府之間信息交流是其最重要的內容。

三、“政府主導、多元參與”模式下的區域旅游合作協調機制創新

目前國內相關文獻對區域旅游合作協調機制的研究大致有兩類，一是從具體的合作內容分析，如范春認為，我國區域旅游合作內容包括旅游資源協作、旅游市場協作、交通協作、旅游地市場共建、旅游線路協作、旅游教育協作等。貯二是結合具體的區域合作案例進行分析，例如，馮學鋼研究了長三角區域旅游合作的模式，提出了政策環境、發展基金、文化整合、人力資源水平等多重選擇。目前，在區域旅游合作中，上述機制或是停留在口頭上，操作或落實存在問題，或是僅僅停留在政府推動層面，忽略了其他市場主體的作用，因此都難以真正解決區域旅游合作中的障礙和問題。

推動我國旅游業區域合作發展，需要進行協調機制的創新。而在“政府主導、多元參與”的合作模式下，地方政府、旅游企業、行業協會的有機組合，使合作機制的創新成為可能。筆者認為，新的合作機制主要包括以下幾個方面：

(一)建立跨區域的權威的協調機構

針對中國旅游業跨區域合作發展的客觀需要，建立一個跨行政區的旅游協調管理機構尤為必要，具體應體現以下幾點：一是該機構的具體組織形式，可借鑒發達國家和國際組織的經驗和做法，賦予該組織相應的立法權、行政權和財政權。二是其主要職能應包括旅游公共政策、旅游促銷、旅游線路組合、經營管理、與旅游活動相關的企業協調以及與有關產業部門和各級地方政府的關系協調等。三是管理機構內部應設立常設的專業委員會和工作小組，發揮管理、協調、研究分析和組織職能。四是該機構的治理結構應效仿民間組織，其主要領導須由中央政府在充分征詢各地方政府意見的基礎上協商產生。機構內設理事會作為該組織的最高權力機關，其成員由各地方政府負責旅游業管理的行政領導和國家旅游局的官員兼任，共同協商有關區域旅游合作發展的重大戰略問題，做出對旅游區域地方政府具有普遍約束力的決策。

(二)完善利益分享和補償機制

區域旅游合作的目的是實現旅游區域整體利益最大化，因而協調旅游區域內各地方政府的利益就成為合作的核心問題。在區域旅游合作中，各個地方之間利益難以整合協調是區域旅游合作的突出問題，也是合作難以深入的主要原因之一。各地方政府開展旅游合作的出發點是通過旅游合作來共享整體利益，打破地方發展旅游經濟的局限，形成合理的地方旅游產業體系。通過完善區域旅游合作利益分享機制，形成區域旅游業公平的競爭環境，具有同等的發展機會，合理地分享經濟利益。地方政府對利益的分享應當以“讓渡原則”為前提，各地區應該本著合理分工的原則消除旅游市場壁壘，讓旅游生產要素在市場機制作用下自由流動，形成一種充分、有效、公平競爭基礎上的利益讓渡。利益的分享應發揮市場的主導作用，因為市場機制是推動區域旅游經濟合作的最佳選擇。

各地方政府在實施利益補償機制時，獲利較大的地方政府對在合作中權利和利益受損的地方政府，在經濟、財政或者政策上應做出相應的補償，從而實現區域旅游利益在地區間的合理分配。通過建立利益補償機制，對部分地區在利益和機會上的損失予以補償，從而減少區域旅游合作發展中的阻力，有利于地區間利益的協調和整個區域旅游的和諧發展。從這個意義上說，利益補償機制是區域旅游合作的核心基礎和推動力源泉。

(三)建立區域性旅游集團

跨行業發展是區域經濟一體化發展的重要特征，旅游產業內不同行業之間的旅游企業進行合作是實現區域旅游一體化的重要途徑。多元化發展旅游企業集團，可以使更多的旅游合作在集團內部進行，更有利于節約運作成本，促進區域旅游合作的發展。

綜上所述，跨區域旅游集團具有如下優勢：其一，跨區域旅游集團可以保證旅游產品價值鏈的完整性；其二，跨區域旅游集團能夠通過企業合作內部化，避開某些行政壁壘，有效地實現跨區域要素組合，提高資源配置效率；其三，建立跨區域旅游集團能夠打破各旅游企業之間各自為戰的局面，避免區域內骨干經營單位為爭奪客源進行的惡性競爭，有利于區域旅游一體化的實施，有利于將競爭提升到質量和品牌競爭的高度。

(四)打造區域旅游產業集群

產業集群發展已成為全球性的經濟發展潮流，構成了當今世界經濟發展的基本空間構架，是各國為提升綜合國力和競爭力而競相發展的新經濟形態。旅游產業作為關聯性極高的產業，在某一特定的區域內，存在著以旅游目的地為核心為旅游者提供上中下游各項配套服務的各種企業，它們圍繞旅游吸引物自然而然地形成地理空間聚集。區域旅游合作成功的關鍵是旅游企業之間的順利合作，而旅游產業集群能夠促進旅游企業合作的完成，同時對形成統一的旅游形象、樹立區域旅游品牌具有不可忽視的重要作用。旅游企業按照價值鏈形成產業集群，可以自動實現旅游產業結構的調整，有利于進行深層次的區域旅游合作。此外，由于旅游產業集群并不是從地理角度來定義的，因此有助于減少地方保護主義的影響，消除地方割據和行業壁壘的阻礙。換言之，旅游產業集群必須依托一個主導產業，它可以是吃、住、行、游、娛、購等旅游產業鏈上任何一個企業，當這個主導產業做大做強時，就能形成品牌，也必然會帶動相關產業的發展，由此形成旅游產業集群品牌。依托這一知名的品牌，將帶動整個區域旅游業的發展。

(五)提供旅游公共信息

旅游目的地培育與發展的客觀規律表明，一個旅游地的信息越充分、傳播旅游信息的渠道與機制越完備，其受關注的程度越高，越有利于形成旅游市場吸引力的聚焦效應。從某種意義上來講，區域旅游合作主體之間信息交流的充分性是旅游業跨區域合作關系建立和鞏固的基礎，在此基礎上各個旅游行政區域通過協商能夠形成一系列互利政策，避開不利于旅游業跨區域合作的因素，提高旅游業跨區域合作的效果。

然而，旅游區域之間的旅游信息在實際生活中是不對稱的。造成旅游信息不對稱的原因是復雜的，這一方面是因為旅游服務價格形成機制尚不規范、供求關系尚不穩定、消費需求多元化，此為引起旅游信息不對稱的客觀變量。另一方面，受地方利益的支配，或由于企業商業利益導向，旅游信息通常會被人為地模糊化。旅游區域之間旅游信息的不對稱、不規范，極易造成旅游者的旅游消費權益受損。

旅游業跨區域合作是實現旅游信息資源共享、消除旅游信息不對稱性、規避旅游信息不確定性的最有效途徑。為此，旅游行業協會要進一步改變區域旅游信息服務合作的方式，在進一步完善合作各方互動的信息發布會、展銷會等傳統信息互動宣傳的模式基礎上，實現旅游信息服務合作的區域創新。具體而言：其一，緊緊依托各地方政府政務網平臺或相關媒體網絡，充分發揮其社會公益性功能，提供區域性旅游信息服務。其二，以合作各方共建或委托購買等市場化方式，構筑專業化區域性旅游信息平臺，專門提供全天候、廣覆蓋、區域性的旅游信息服務。其三，共同規范區域旅游信息服務合作的機制體制。例如，共建區域旅游信息定期發布機制、重大旅游信息失真處罰機制等。

綜上所述，破解中國旅游業區域合作難題的關鍵在于調動合作各方面的積極性，推動合作主體積極參與到合作進程中來，發揮各自的職能和作用。在這樣的大背景下，基于“三主模式”(政府主導、企業主動、行業協會主謀)下的合作機制創新將在合作進程中發揮重要的作用。地方政府是合作區域旅游公共服務的供給者，通過“服務、協調、監督、管理”，在引領、調控與規范層面上為區域旅游合作提供公共服務，保障區域旅游合作發展的可持續性。旅游企業是經濟運行層面上的合作主體，通過資金、技術、人才、品牌等資源要素的區域性互動與組合，實現企業商務利益的最大化，在促進區域旅游利益最大化中展現其活力，實現區域旅游合作的戰略價值。行業協會則利用其非強制力、非贏利性方式，溝通政府與企業發展的利益訴求，破解區域旅游合作發展中那些市場與政府都無力顧及或難以解決的問題。

參考文獻：

[1]烏蘭，協調發展背景下的區域旅游合作[J]，山東社會科學，2007，(5)：81—83.

[2]溫子吉，積極發展北方合作，環渤海旅游經濟合作——在《2005年旅游綠皮書》發布暨2005年中國旅游發展論壇上的講話[Z]，2005-04-26.

[3]王永剛，李萌，旅游一體化進程中跨行政區利益博弈研究[J]，旅游學刊，2011，(1).

[4]范春，我國區域旅游協作發展現狀及對策[J]，商業時代，2005，(3).

責任編輯：宋奇