農村合作經濟組織發展的法律思考

摘要：農村合作經濟組織是適應時代發展的產物，是農村經營體制的創新。隨著我國農村改革的不斷深化，我國農村合作經濟組織為農業生產發展、農民收入提高和新農村建設起到了重要的推動作用，在中國經濟發展過程中凸顯了一定的功能。本文分析了我國農村合作經濟組織的發展現狀，探討了我國農村合作經濟組織發展的法律障礙，提出了破解農村合作經濟組織發展法律障礙的建議。

關鍵詞：農村合作經濟組織；法律障礙；市場準入；法人類型；立法體系

中圖分類號：F321.4 文獻標識碼：A

Legal Thinking on the Development of Rural Cooperative Economic Organization

CAO Su

(School of Arts and Law， Xi′an University of Finance and Economics， Xi′an 710061， China)

Abstract:Rural cooperative economic organization is the development product of the era and is the innovation of countryside management system. As China′s rural reform has been deepened， China′s rural cooperative economic organization has played an important role in agricultural production development， rise of peasant′s income and construction of new country. This article analyzed the development status quo of our country′s rural economic cooperative organization， explained the legal barriers of it， and put forwards suggestions solving legal barriers.

Key words:rural cooperative economic organization; legal barrier; market access; corporate type; legislative system

農村合作經濟組織是指以從事農業生產、加工、經營和服務的農民和組織為主體，按照自愿、民主、平等、互利原則發起設立，實行自主經營、自負盈虧、自我服務、民主管理的經濟組織的總稱。發展農村合作經濟組織的意義在于：提高農民市場主體地位；增加農民收入；提高農村產業化；完善農業服務體系；促進農業和農村經濟的發展。國內外的實踐反復證明合作經濟組織是引導小農戶進入市場的最佳途徑［1］。

一、我國農村合作經濟組織的類型和發展現狀

1.我國農村合作經濟組織的類型。農村合作經濟組織經過20多年的發展，呈現了不同的組織類型和組織模式。從我國實踐來看，根據成員合作的緊密程度，主要類型有農產品行業協會、農村專業協會、農民專業合作社和股份合作社等。

（1）農產品行業協會。農產品行業協會屬于農業中介組織的范疇，是生產、加工、銷售農產品的市場主體為了維護和增加共同利益而在自愿基礎上組建的不以營利為目的的組織。它是聯系農民、農業企業、市場和政府的橋梁和紐帶，具有民間性、服務性、準企業性和準政府性的特征。

（2）農民專業協會。農民專業協會是以種養殖產品為紐帶，由農民自愿組織起來，生產技術服務部門牽頭，以開展技術服務為主，實行產加銷的廣泛協作，起溝通農民與政府之間的橋梁作用的社會團體。其主要特點：一是行業專業性，即強調行業專業技術的特性；二是民間性，即完全由農民自發自愿組成的民間性社會組織；三是有償性，就是會員必須繳納會費、會員之間盡可能實現資源共享、在管理上實行民主決策，利益關系及管理方式均比較松散。

（3）農民專業合作社。傳統意義上的農民專業合作社是一種在不改變現有生產方式和生產資料所有制關系的前提下，同類農產品的生產者或經營者為了適應市場需要，以向農戶提供某一環節或一體化服務為宗旨，主要在流通領域按合作社原則組織起來的專業性合作經濟組織。其突出特征是：成員以農民為主體、以某種生產要素入股、以服務成員為宗旨、實行民主決策、按成員與合作社之間的交易額大小進行分配、專業合作社從盈余中提取公積金等。現代農民專業合作社，則已經不只是強調流通領域的合作，為了提高農產品市場競爭力，在生產領域合作的程度已經大大提高了?！吨腥A人民共和國農民專業合作社法》（下文簡稱《農民專業合作社法》）明確規定，農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性組織。

（4）股份合作社。股份合作社是股份制與合作制的結合。由企業、農技推廣單位、基層供銷社等出資作為股東，再吸收少量的社員股金，并參照股份制的組織治理結構成立的股份合作組織。其特點是：統一經營、民主管理、按股分紅、利益共享。股份合作社在工商部門登記為企業法人。

除了以上四種類型以外，有的學者把專業經銷公司、農民經紀人、農業科技示范園區也視為農村合作經濟組織的單獨分類［2］，還有學者按照在農村合作經濟組織組建和運行過程中起主導作用的主體，將其分為政府主導型、能人主導型、公司主導型和專業合作社等四種形式［3］。筆者認為，盡管不同學者對于農村合作經濟組織的類型劃分存在差別，但是，都對農村合作經濟組織對于加強農村產業化經營模式進行了肯定。

2.我國農村合作經濟組織發展現狀。我國的農村合作經濟組織起源于20世紀80年代中期，起初限于交流技術、信息，較為松散。近年來，各類農村合作經濟組織得到了較快發展。據國家工商總局統計，截止2008年6月底，全國依法登記并領取法人營業執照的農民專業合作社有58 072家，入社成員771 850（戶），成員出資總額430.13億元。從產業分布看，從事租賃業的合作組織占49%，畜牧水產養殖業占27.7%，農機及其他專業合作組織占23.3%［4］。據農業部調查，農村合作經濟組織成員與一般農戶比較，人均年收入通常要高出10%-40%［5］。然而，由于受經濟、法律、政策以及農民觀念等諸多因素的影響，目前我國農村合作經濟組織的發展總體上處于初級階段，表現為規模較小、帶動力不強、水平較低，與農民的要求不相適應，與農村改革發展的形勢不相適應。

（1）缺乏市場導向，經濟效益不高。市場經濟條件下，經濟效益的高低一定程度上取決于市場主體是否能以市場為導向，是否能面向市場、服務市場。由于農民本身的特點，農村合作經濟組織的管理人員素質較低，不具備現代企業管理知識，對市場經濟的規律和運作機制知之甚少，這直接導致合作經濟組織在經營活動中不能堅持以市場為導向，生產經營、產品銷售存在明顯的盲目性，致使組織本身和組織成員不能獲得較高的經濟效益，一定程度上影響了農民加入專業組織的積極性，阻礙了農村合作經濟組織的進一步發展。

（2）組織規模較小，缺乏市場競爭力。由于我國的農村合作經濟組織尚處于發展初期，大多是小型合作組織，產業化、規?；⑸虡I化程度不高，市場競爭力不強。從地域范圍來看，基本限于本鄉、村的合作，同類專業合作經濟組織缺乏橫向聯系，帶有明顯的自然經濟痕跡和小生產者的烙印。從合作內容來看，農村合作經濟組織特別是專業協會大多以技術服務、信息服務等初級合作內容為主，對農民期盼的、能夠提高農產品附加植、提高經濟效益的合作內容，由于受經濟實力的限制，開展較少，難以實現產加銷一體化。從技術服務來看，多數都是依靠當地政府和農業部門來提供，其本身缺乏先進的技術傳播手段。從信息服務來看，很多農村合作經濟組織沒有條件利用網絡等先進的信息技術，信息收集只是依靠傳統渠道，從而導致其信息獲得相對滯后、信息處理不及時、信息傳播不到位，服務水平較低，失去市場競爭能力。

（3）地區間發展不平衡，輻射力不夠。我國幅員遼闊，東西南北農村合作經濟組織發展存在很大差異。首先，從地區分布來看，發展較快、效益較好的大多集中在經濟發達的東部沿海地區，而中西部的一些經濟落后地區的農村合作經濟組織發展緩慢，東西部發展嚴重不平衡。其次，將各省的經濟發展水平與農村合作經濟組織發展情況進行比較，筆者還發現，農村合作經濟組織發展的地區差異性，不僅表現在經濟發展水平不同的地區之間，同樣發生在經濟發展水平大致相同的地區之間。再次，城郊地區的農村本應充分利用緊靠城市能及時捕捉市場信息的地理優勢，大規模發展農村合作經濟組織，而在現實生活中，卻恰恰相反，不僅很少成立農村合作經濟組織，甚至有些地區的農民對此十分陌生。

二、我國農村合作經濟組織發展的法律障礙

1.市場準入制度不統一。市場準入，是對企業或其他主體進入某領域從事活動施加限制或禁止的規制或制度［6］。市場經濟主體，必須有條件享受市場主體可享受的權利，有能力承擔市場主體應承擔的義務和責任。否則，市場秩序勢必會陷于混亂狀態。因此，市場準入是國家對市場進行干預的基本制度，是各國經濟法律制度中不可或缺的重要組成部分。盡管各國市場準入制度存在重大差異，但是，個人或組織在進入市場從事營業活動前應到國家有關部門進行注冊登記則是各國普遍實行的一種制度。在我國，工商登記是政府在對申請者進入市場的條件進行審查的基礎上，通過注冊登記確認申請者從事市場經營活動資格的一般市場準入制度。工商登記是一切主體合法從事經營活動的必經程序，只有履行工商登記手續取得營業執照，才能取得實際的營業權，成為合法的市場經營主體，進入市場。

我國農村合作經濟組織自20世紀80年代中期就已發展起來， 2006年10月全國人大常委會通過《農民專業合作社法》之前，一直沒有獲得法律的充分保障?，F行《農民專業合作社法》第四條規定“農民專業合作社依照本法登記，取得法人資格?！钡捎跉v史原因，目前我國農村合作經濟組織的注冊登記十分混亂，有的在工商部門登記取得企業法人營業執照，有的在民政部門登記成為社團法人，還有60%左右一直沒有注冊登記。市場準入制度的不統一，直接導致農村合作經濟組織市場主體地位不明確，法人資格模糊，法人類型難以界定，在很大程度上制約了組織的發展，其突出問題是：

（1）使國家支持農村合作經濟組織的金融優惠政策難以實現。從金融支持角度去考量，由于農村合作經濟組織法人類型的不確定，使金融機構在貸款審查中無法按照農業企業的標準來確定優惠的貸款額、利率、貸款期限。據2008年國務院發展研究中心對9省107個獲得財政部支持的農村合作經濟組織的調查表明，農村合作經濟組織營運資金中，僅有9.25%為金融機構貸款，國家金融優惠政策難以實現已成為農村合作經濟組織進一步發展壯大的重要摯肘。

（2）導致農村合作經濟組織管理體制混亂。從管理體制去分析，農業產業化客觀上要求相關政府主管部門必須以市場為導向，相互配合，引導產加銷各環節有機銜接。但是，由于農村合作經濟組織登記主管部門的多元化，形成了農業行政、民政、工商、科協等部門多頭管理、政出多門、職責不清，各政府相關部門不易協調，農村合作經濟組織在運行過程中難以適應等情況。管理體制的不順還導致許多地方的農村合作經濟組織形式趨于行政化，濃厚的行政色彩使其背離了應有的發展軌跡，性質也發生了根本變化，合作性淡化，不能有效維護農民利益。農民喪失了對發展農村合作經濟組織的內在積極性、主動性。

（3）使市場準入制度功能虛化、弱化。從市場準入制度功能分析，該項制度可以加強對市場主體的約束，克服市場主體在市場中的盲目性，構建合理的市場結構，預防市場可能發生的負面影響。但是，實踐中大量沒有履行注冊登記的農村合作經濟組織的存在，使得市場準入制度的功能無法實現，現行法律相關規定形同虛設，對規范農村合作經濟組織的設立和健康發展明顯不利。

2.內部治理結構設置不健全。在企業法或公司法領域，企業治理結構或公司治理結構意指法人或公司企業的“統治”和管理。法律上與此相關的制度，是企業法人的組織機構設置及其運行的實體性和程序性要求［7］。嚴格講，企業治理結構及其運行屬于企業的內部問題，然而，企業內部治理結構設置是否健全、運作是否規范直接影響到企業在市場中的行為是否規范、企業承擔的社會責任和對國家的責任能否得以付諸實現等重大問題。在我國，由于大多數的農村合作經濟組織由農民自發形成，缺失政府的監管，普遍存在內部治理結構設置不健全，運作不規范等問題。

（1）決策機制有缺陷，民主管理難以貫徹?！掇r民專業合作社法》明確規定，農民專業合作社在內部決策上不按出資額多少決定表決權大小，實行成員一人一票的民主決策制度。實踐中，由于我國多數農村合作經濟組織需要政府的支持和庇護，決定了其無法獨立決策，合作組織的重大事項往往最終由政府相關部門、村委會或組織發起人決定。普通社員對組織參與程度和積極性極低。農戶多是能人、龍頭企業、基層組織、基層服務部門的附屬者，不是真正意義上的合作者，農戶的合法權益無法保障，民主決策機制流于形式。

（2）財務制度不健全，利益分配機制不合理?！掇r民專業合作社法》第五章明確規定了農民專業合作社的財務管理制度。農民專業合作社應當依法進行會計核算，在彌補虧損、提取公積金后的可分配盈余，應當按規定返還或分配給成員。設立監事或監事會的農民專業合作社，由執行監事或監事會負責對本社的財務進行內部審計，審計結果應當向成員大會報告。但是，在實際執行中，農村合作經濟組織由于內部治理結構的缺陷，其財務制度往往也不規范。大多沒有設立專門的財務管理機構。有的合作經濟組織在進行利潤分配時，按照交易額分配的利潤比按出資額獲得的利潤相對少，沒有讓所有成員獲得公平且最大限度的利潤分配，同時很少實行利潤二次分配。沒有真正形成利益共享、風險共擔。財務分配制度的缺陷，加大了合作經濟組織的運營成本和經營風險。

（3）產權歸屬不明晰，決策權難以實現。由于農村合作經濟組織投資主體、發起人的多元化，加上財務管理制度、監督機構的不健全，造成了內部產權關系混亂。合作經濟組織與組織成員之間、組織內部成員相互之間財產界線模糊、產權不清［8］。在合作經濟組織發展過程中不僅經常引起產權糾紛，損害農戶的利益，而且導致農民所有者的決策權和控制權不能很好體現，甚至難以實現。

3.金融扶持措施缺乏可操作性。溫家寶總理在2007年全國金融工作會議上曾明確指出，要努力解決“三農”融資難的問題，為建設社會主義新農村提供有力的金融支持。在“三農”融資難的問題中，農村合作經濟組織貸款難的問題又顯得格外突出。資金約束是當前我國農村合作經濟組織發展的瓶頸?！掇r民專業合作社法》是我國當前扶持和發展農村合作經濟組織的基本法。該法第五十一條規定，國家政策性金融機構應當采取多種形式為農民專業合作社提供多渠道的資金支持。國家鼓勵商業性金融機構采取多種形式為農民專業合作社提供多渠道的資金支持。上述對農民專業合作社金融扶持的規定，其政策導向意義勝于實體制度構建，法律規定的內容更具有原則性和模糊性。這些原則性的無具體內容的一般性條款明顯不具有可操作性。也正因為規定本身的模糊性和不確定性使得其意義和功能大打折扣。

三、完善農村合作經濟組織法律制度的思考

1.完善農村合作經濟組織的立法體系，規范市場準入制度。國外農村合作經濟組織的發展，有一條基本經驗，就是在發展農村合作經濟組織的過程中注重用法治手段來推動。近幾年，我國雖然制定了《農民專業合作社法》及其相配套的行政法規、部門規章以促進農村合作經濟組織的發展。但是，筆者認為，不能簡單地將農村合作經濟組織等同于農民專業合作社。正如前文所述，我國農村合作經濟組織有多種分類，較為松散的專業協會仍然是目前農村合作經濟組織的主要形式?！掇r民專業合作社法》屬于特定領域的專門立法，其立法宗旨決定了調整范圍僅限于農民專業合作社，不適用于其他農村合作經濟組織。鑒于此，專業協會和股份合作社仍然無法律依據?！掇r民專業合作社法》的出臺，并沒有完全解決我國所有農村合作經濟組織的法律適用問題。另外，除《農民專業合作社法》外，其他涉及農村合作經濟組織的立法大多是部門規章或政策性文件，法律位階不高。所以，當前最為重要的是從中國國情出發，完善農村合作經濟組織的法治體系，提高法律位階，規范市場準入制度。這是借鑒國外成功經驗，以法治手段推動農村合作經濟組織健康運行，保障農民合法權益的基本要求。

2.明確農村合作經濟組織的法人類型，界定其法律地位。與農村合作經濟組織快速發展的現實相比，其法律地位卻一直沒有明確。我國《憲法》規定，農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟?！掇r業法》規定，國家鼓勵農民在家庭承包經營的基礎上自愿組成各類專業合作經濟組織。農民專業合作經濟組織可以有多種形式，依法成立，依法登記。但該法沒有明確農民合作經濟組織的登記辦法和法人類型?！掇r民專業合作社法》明確了依法成立的農民專業合作社具有法人地位。按照該法規定，農民專業合作社是在工商部門登記的法人，但并未明確法人類型。從慣例來看，一般將其歸屬于企業法人，但筆者認為合作經濟組織的性質決定農民專業合作社顯然不同于普通企業法人。一般的企業法人是指具備法人條件，以營利為目的的經濟組織。農民專業合作社并不是典型的以營利為目的，所以不能是典型的以營利為目的的法人。另外，如前文所述，農村合作經濟組織中的專業協會和股份合作社不受《農民專業合作社法》調整，其主體資格不明確，生產經營活動得不到法律有效保護，難以享受法律政策優惠?？傊捎诂F行法律法規沒有明確界定農村合作經濟組織的法人地位，組織形態不穩定，嚴重影響了其自身的發展壯大。因此，迫切需要通過對《憲法》、《民法通則》、《農業法》、《農民專業合作社法》及其相關配套法律法規的完善，對農村合作經濟組織的法人類型作出全面規定，既能體現農村合作經濟組織民辦、民有、民管、民受益的互助合作性質，又能凸顯農村合作經濟組織的合作社法人市場主體，為更有效地對其進行引導、扶持和服務奠定基礎。

3.完善金融立法，落實對農村合作經濟組織的金融扶持措施。農村商業銀行、村鎮銀行等農村金融機構作為向農村合作經濟組織提供長久金融支持的重要金融機構，在保障和促進農村合作經濟組織發展方面起著重要作用。發展農村金融機構是落實對農村合作經濟組織金融扶持措施、解決其資金約束的關鍵問題。目前，我國涉及農村金融機構的金融法律法規主要有《商業銀行法》、《村鎮銀行暫行規定》。

《商業銀行法》第十三條規定，設立農村商業銀行的注冊資本最低額為5 000萬元人民幣，注冊資本應當是實繳資本?！洞彐傘y行暫行規定》第八條規定，在縣（市）設立的村鎮銀行注冊資本不得低于300萬元人民幣；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行注冊資本不得低于100萬元人民幣，注冊資本應當是實繳資本，且由發起人或出資人一次性繳足。另外，《村鎮銀行暫行規定》第八條、第二十五條關于其設立條件還規定，發起人或出資人中至少有一家銀行業金融機構，村鎮銀行的最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構?，F實地看《商業銀行法》對農村商業銀行最低注冊資本限額規定過高，《村鎮銀行暫行規定》對村鎮銀行設立條件限定過嚴，抬高了農村金融機構市場準入的門檻，對落實農村合作經濟組織金融扶持措施構成了障礙。所以，應當盡快修改、完善現行金融立法，促進《商業銀行法》與《村鎮銀行暫行規定》的協調，切實引導各類資本流向農村商業銀行、村鎮銀行，解決因制度安排的不完善給農村合作經濟組織發展帶來的融資障礙。

4.嚴格執行現有法律法規，完善內部治理結構。市場經濟是法制經濟，農村合作經濟組織必然要受到市場經濟法律的引導和約束。在任何國家，立法的完備都是相對的，其滯后于實踐、不完善和內在不協調則是絕對的。盡管目前我國農村合作經濟組織的法治體系亟待完善，法律地位尚需界定，但現有的法律法規必須嚴格貫徹執行。

市場經濟法律實施的基本要素為：知法、守法、執法。首先，從知法、守法方面來看，要加強法制宣傳教育，提高農民的法治意識和守法自覺性。眾所周知，對多數中國農民而言，不習慣依法辦事，對法不以為然，這是長期的歷史文化所造就的一種民族性，要改變它并非一蹴而就之事，必須長抓不懈。其次，從執法方面分析，必須強調行政執法機關的執法義務，加強對農村合作經濟組織的監督，完善農村合作經濟組織的內部治理結構，規范農村合作經濟組織的組織和行為。尤其對有法可依的農民專業合作社要從四個方面加強管理：一是健全民主管理機制。健全成員（代表）大會制度，實行民主管理，堅持成員一人一票，重大事項由成員（代表）大會表決。二是完善財務管理制度。要制定嚴格的財務管理辦法，依法進行會計核算、會計監督，建立、健全監事會、成員（代表）大會監督機制。三是建立合理的利益分配機制。在利潤分配上向多數成員傾斜，按成員對組織的貢獻實行分配。實行成員出資入股的，可以分得利息或股息［9］。四是明晰內部產權關系。要尊重農民的財產權、承包權和經營權，明確內部責權利關系，保護農民的合法權益，做到利益共享、風險共擔。

參考文獻：

［1］ 李瑜.現階段我國農戶經營行為特征及其選擇［J］．商業研究，2010（8）.

［2］ 胡健.發展農村專業合作經濟組織的思考［J］．農村經濟，2005（2）.

［3］ 鄭云玉.農村經濟合作組織研究綜述［J］．合作經濟與科技，2009（20）.

［4］ 康涌泉.農村合作經濟組織的融資問題研究［J］．農業經濟，2009（8）.

［5］ 林艷，張墨，趙冬梅.我國農村合作經濟組織存在的問題及對策［J］．經濟研究導刊，2009（14）.

［6］ 潘靜成，劉文華.經濟法［M］．北京：中國人民大學出版社，2008.

［7］ 李昌麒.經濟法學［M］．北京：中國政法大學出版社，2007.

［8］ 任群，阮文彪.論農村制度結構性供給短缺及創新策略［J］．現代經濟探討，2010（4）.

［9］ 張勝利.安徽省農村合作經濟組織的調查［J］．沈陽農業大學學報（社會科學版），2009（11）.

（責任編輯：李江）