基于制度視角的代建制監督體系研究*

張金易，嚴 玲

（天津理工大學管理學院，天津 300384）

基于制度視角的代建制監督體系研究*

張金易，嚴 玲

（天津理工大學管理學院，天津 300384）

針對我國代建制的現狀和監督體系中存在的問題，結合代建制的特征，提出加強代建制監督體系應從完善政府監督體系、市場監督體系、項目監督體系和社會監督體系4個方面著手:完善政府監督體系主要是明確政府各職能部門的監督管理任務，完善市場監督體系包括完善代建單位市場準入制度、招投標監督體系、代建人績效評價以及清除機制等，完善項目監督體系主要是分清代建單位、使用單位、監理單位的監督職責，完善社會監督體系主要是發動社會群眾對代建項目進行監督。

基礎建設;政府投資項目;代建制;監督體系;政府監督;市場監督;項目監督;社會監督

2004年發布的《國務院關于投資體制改革的決定》中提出，要對非經營性政府投資項目加快推行代建制。目前，我國47個副省級以上地區中，已有45個開始了政府投資項目代建制改革試點與推進工作，其中29個地區不僅開展了項目代建工作，而且已出臺了代建制管理的規范性文件。但是，目前代建制在我國尚處于發展階段，缺少足夠的經驗和完善的監督體系，導致其實施過程中存在效率低下、質量不合格、資源浪費、政府失靈等情況，因此，建立一個有效的代建制監督體系是繼續推行代建制并確保其順利運行的根本保證。

從各地區代建制的實施情況來看，代建制監督體系主要是委托方（投資人、使用人）和相關行政管理部門按照各自的職責履行監督管理職能，其目的在于實現投、建、管三者分離，形成相互制約的機制，規范項目管理，實現項目的投資建設目標。但目前的代建制監督體系并未完全體現其特殊性，主要存在以下幾個問題:（1）代建單位的選擇不規范［1－2］。目前，各地區招標選擇代建單位的方式不統一，選擇代建單位的條件一般只有資質要求，但代建單位承擔的責任重大，因而其選擇要求應是多方面的。（2）各行政主管部門之間的權利與職責協調不統一［3］。發展改革、財政、建設、審計、稽查等部門在項目建設全過程監督中的銜接與分工不明晰，導致各地各行政主管部門在行使代建制監督權時往往“人人有權，沒人負責”。（3）對監理單位的職責規定不明確。目前，各地有關代建制的規范性文件中只規定了代建單位及使用單位對代建項目的監督職責，對于監理單位的監督責任和負責體系未作明確規定，導致監理單位的監督職責與代建單位、使用單位交叉的情況發生。（4）缺乏有效的社會監督體系。完善的社會監督體系是代建制健康發展的外部保障，而目前代建制的監督體系中尚缺乏社會公眾的參與。

一、代建制的制度特征

代建制主要具有3個方面的制度特征:

（1）代建制的契約屬性。根據委托代理理論，代建制是一個多層委托代理關系鏈:第一個層次的委托代理關系是社會公眾將全民所有財產交給政府進行管理和支配，但這種委托代理關系是抽象的，社會公眾很難將全民資產所有權置換為委托人的監督權;第二個層次的委托代理關系是由政府投資主體將項目委托給代建單位，并對項目進行監督管理［4］;第三個層次的委托代理關系是代建單位與各個承包單位之間的委托代理關系，代建單位代理政府投資主體招標選擇勘察、設計、施工、設備材料采購等承包單位并簽訂合同。第三個層次的委托代理關系，使代建制的利益相關者范圍急劇擴大。

（2）代建制的制度內涵。代建制是主要應用于非經營性政府投資項目的一種項目管理模式，是由政府委托人采取公開招標的形式選擇專業化的項目管理公司，代理業主對項目實行全過程管理，建成后返回給項目使用單位的一種制度模式。從性質上看，代建制框架下的代建活動也是工程項目管理服務的一種，代建項目可以應用任何一種或多種合適的項目管理方式和項目承包方式［5］23;代建人接受委托為政府業主提供的代建服務也可以是多元化的，既可以是分階段的代建管理服務，也可以是全過程的代建管理服務。

（3）代建制的制度管理要素。代建制的核心是針對由代建人的代建活動所形成的項目契約組織中的委托代理關系進行優化而安排的項目治理模式，依據代建制的契約層次，其制度管理包括3個層面，即政府治理層面、項目管理層面和工程承包層面，如圖1所示［6］。

圖1 代建制的制度管理要素

二、代建制監督體系的建立與完善

根據代建制的契約屬性、制度內涵及制度管理要素，本文構建的代建制監督體系包括政府監督體系、市場監督體系、項目監督體系和社會監督體系4個方面，各監督體系與代建制制度管理要素的關系如圖2所示。

圖2 代建制監督體系與制度管理要素的關系

1.完善代建制政府監督體系

優化政府監督資源，應該對各職能部門的職責進行合理分配，當出現監督交叉的現象時，應對交叉部門的權力進行協調，保證政府各職能部門充分發揮各自的監督職責，相互間形成良好的權力制約與協調關系。政府部門對代建項目的監督主要包括對項目立項、項目可行性研究報告、項目概算審批、項目質量管理、項目建設資金管理、項目竣工驗收以及項目后評價等工作的監督［7－10］。各項工作的主要負責部門、協調參與部門及主要監督任務如表1所示。

2.完善代建制市場監督體系

（1）完善代建單位市場準入體系。應建立代建單位評選指標體系，該體系應包括對代建單位資質、項目管理水平、資金狀況、投標報價、市場信譽度、人力資源水平等幾個方面的要求。根據項目的復雜程度、投資規模和建設范圍，應對代建單位的準入條件提出不同要求，不應一概而論。

（2）完善招標選擇代建單位的監督體系。首先，采取公開招標方式選擇代建單位。依據全國實施代建制的部分試點地區代建制實施情況的上報材料及代建制法規，目前招標選擇代建單位主要有公開招標、邀請招標、指定代建單位3種形式。為了讓潛在投標人在更大范圍內公開、平等、方便地獲取招標信息，應該采取公開招標方式選擇代建單位。其次，加強政府審計部門對招標文件的審核。《國務院辦公廳印發國務院有關部門實施招標投標活動行政監管的職責分工意見的通知》（國辦發〔2000〕34號）第二條規定，項目審批部門在審批必須進行招標的項目可行性研究報告時，應核準項目的招標方式（委托招標或自行招標）以及國家出資項目的招標范圍（發包初步方案），項目審批后，及時向有關行政主管部門通報所確定的招標方式和范圍等情況。再次，接受外部利益相關者對招標工作的監督。為了加強對代建制的招投標監管，體現公平、公正性，政府相關審計、稽查、監察等負責招標工作的部門應該向社會公布電話、傳真、電子信箱和通訊地址，并將中標候選人向社會公示，接受社會公眾對招投標工作的監督。

表1 代建制政府監督體系的主要內容

（3）建立代建人績效考評體系。從目前代建制的實施情況來看，各地區在代建制管理辦法與合同文本中均規定對代建單位的工作績效進行評價，主要考評“三控”目標，即對工程質量控制、工程進度控制、投資控制的考評，但這只是其中的一個指標。完善的代建單位績效考評體系應對其在項目管理活動中的行為表現和管理成果進行全面的評價，包括對代建單位的可行性研究工作、組織招標活動、施工階段“三控”工作、項目各參與單位的組織協調工作、項目安全及環境保護工作、項目竣工驗收及工程移交情況等的績效評價［11－13］。

（4）完善代建單位清出機制。為了從法律上約束代建單位的行為，應該在代建制規范性文件中規定對代建單位的違規行為進行懲罰，不僅包括經濟上的懲罰，還應包括刑事上的懲罰。綜合各地區的法規文件，對于存在下列行為的代建單位，應將其列入黑名單，并在一定時期內或終身不得進入代建市場:①未經批準，擅自對各承包單位邀請招標或不招標;②擅自將工程分包或轉包;③承擔與接受委托管理的建設工程項目相關的設計、施工、材料供應等直接或者間接的業務;④未能完全履行《項目代建合同》，擅自變更建設內容、擴大建設規模、提高建設標準，致使工期延長、投資增加或工程質量不合格。

3.完善代建制項目監督體系

代建項目在建設過程中主要接受使用單位、代建單位和監理單位3個主體的監督管理，目前主要由代建單位負責招標選擇監理單位，并進行合同洽談及簽訂工作。但這種由代建單位招標選擇監理單位的方式不利于代建制的目標控制，因為代建單位與政府投資主體之間的信息不對稱，有可能導致道德風險的發生，如果監理單位也由代建單位選擇，二者基于利益最大化的經濟驅動很有可能結成聯盟，共同欺騙政府投資主體。基于上述理由，監理單位應該由政府投資主體招標選擇并簽訂合同，約定由監理單位承擔一部分工程風險。使用單位、代建單位和監理單位應依據合同關系對代建項目進行監督管理，其中使用單位的職責是協助代建單位做好相關工作，代建單位負責具體的項目管理工作，監理單位監督項目的執行情況及代建單位的行為。

（1）使用單位的監督任務:①提出項目使用功能配置、建設標準;②協助代建單位辦理施工前的審批手續;③監督代建單位招標選擇承包單位;④參與項目竣工驗收工作;⑤負責政府差額撥款投資項目中自籌資金的籌措。

（2）代建單位的監督任務:①項目前期:在使用單位的協助下，負責辦理工程開工前的相關手續;與使用單位一起編制項目可行性研究報告;組織工程勘察、規劃設計等招標工作;負責初步設計文件的編制修改工作。②項目實施期:組織工程設計、施工和材料設備采購的招標工作，并負責合同洽談與簽訂;負責合同管理，組織工程建設;向項目委托人報送工程進度、資金使用情況報表及進度用款報告;組織竣工驗收工作，編制竣工決算報告并進行報批;按合同約定將代建項目移交給使用單位。

（3）監理單位的監督任務:①監督代建人對各承包單位的工作管理情況及關系協調情況;②監督工程質量、工期及資金使用情況;③監督代建單位的合同履約情況;④記錄代建單位在項目建設期間的工作業績，作為項目建成后評價代建單位的依據。

為了更好地實現對代建項目科學、有效的控制，在項目的前期和實施階段，項目使用單位、代建單位和監理單位需要采取科學有效的控制方法。目前常用的方法是通過合同跟蹤控制和贏得值分析法，對項目的實施過程進行監督管理。可以將面向結果的管理戰略應用到代建項目的監督管理中，即針對預期成果力圖推斷出從產出到成果的邏輯過程。項目的使用單位、代建單位和監理單位應該做到以下幾點:①共同制定代建制監督管理策略的框架;②明確項目各職能部門、使用單位、代建單位、監理單位的職責;③制定代建制項目的實施目標;④確保組織資源與目標一致;⑤建立有效的績效監督機制;⑥事后評價;⑦制定知識管理戰略，為結果管理服務［14］。

4.完善代建制社會監督體系

完善代建制社會監督體系，主要是發動社會公眾、新聞媒體、銀行、保險公司等外部利益相關者對政府投資項目的建設情況進行監督，其手段包括聽證和公示制度、公布舉報電話、媒體報道等。社會公眾對代建制的監督內容包括項目決策結果，代建人選擇，代建項目的可行性研究報告、設計方案、投資概算、工程進度、資金使用情況等。

三、結束語

健全的監督體系對于保障代建制順利實施、取得良好的經濟效益和社會效益具有至關重要的作用。針對代建制的性質、制度內涵、契約屬性等設立4個監督體系，即政府監督體系、市場監督體系、項目監督體系和社會監督體系，對于解決目前我國代建制實施過程中出現的問題具有一定的參考價值。

［1］張日旭．政府投資項目代建制理論初探［J］．當代經濟，2008（10）:94－95．

［2］王雪青．政府投資項目代建制監管體制研究［J］．建筑經濟，2006（11）:18－20．

［3］蘭定筠，李世蓉．政府投資代建制的監管體系研究［J］．建筑經濟，2007（11）:68－70．

［4］魏芳勛，鄭堅平，胡向敏．構建浙江政府投資項目監管體系研究［J］．浙江經濟，2006（7）:34－37．

［5］嚴玲，尹貽林．公共項目治理［M］．天津:天津大學出版社，2006．

［6］嚴玲，尹貽林．基于治理的政府投資項目代建制績效改善研究［J］．土木工程學報，2006（11）:120－126．

［7］彭杰．政府投資項目代建制監管體系研究［J］．經濟研究導刊，2008（9）:9－10．

［8］郭漢丁．論建設工程質量政府監督管理機制［J］．華東交通大學學報，2005（5）:44－47．

［9］王寧．地方政府投資項目監督機制研究［D］．四川:西華大學，2008:52－55．

［10］汪家伍，詹發富．完善項目稽查制度，加強政府投資監管［J］．浙江經濟，2007（21）:5－7．

［11］袁海波．項目代建之下的代建單位遴選研究［D］．長沙:中南大學，2007:3－5．

［12］王剛．政府投資項目代建制管理模式研究［D］．南京:河海大學，2005:17－22．

［13］韓雪．代建制管理模式及代建單位的培育發展研究［D］．西安:西安建筑科技大學，2007:11－14．

［14］崔東紅，王瑩，么艷．基于結果鏈與結果管理的房地產項目管理［J］．沈陽工業大學學報:社會科學版，2008（3）:235－238．

Research on supervision system of agent construction system from institutional perspective

ZHANG Jin-yi，YAN Ling
（School of Management，Tianjin University of Technology，Tianjin 300384，China）

According to the status quo，the problems in supervision system，and the characteristics of agent construction system，it is proposed that 4 systems should be perfected to enhance the supervision system，namely，the government supervision system，the market supervision system，the project supervision system，and the social supervision system．Perfecting the government supervision system mainly means to clarify the supervision and management tasks of functional department of the government;Perfecting the market supervision system includes the perfections of market admittance institution of agent construction company，supervision system ofbidding invitation and bidding，and performance evaluation and eliminative mechanisms of agent construction company;Perfecting the project supervision system mainly means to distinguish the supervision responsibilities of the agent construction company，the user company，and the supervision company;Perfecting the social supervision system mainly means to arouse the multitude to supervise agent construction project．

infrastructure construction;government investment project;agent construction system;supervision system;government supervision;market supervision;project supervision;social supervision

F 407.9

A

1674－0823（2011）01－0047－04

2009－09－03

國家自然科學基金資助項目（70872084）。

張金易（1985－），女，天津人，碩士生，主要從事投資決策與工程造價管理等方面的研究。

* 本文已于2010－11－25在中國知網優先數字出版，DOI為CNKI:21－1558/C．20101125．1349．004，http://www．cnki．net/kcms/detail/21．1558．C．20101125．1349．004．html．

（責任編輯:郭曉亮）