城市化進程中失地農民就業的困境與對策
——以N縣C鄉為例

李 瑜

(湖南省寧鄉縣城郊鄉，湖南 寧鄉 410600)

C鄉位于N縣城東北部，全鄉總面積46．36平方公里，下轄5個社區居民委員會，10個行政建制村，總人口64729人。近年來，隨著縣城的東融北拓、南移西進的輻射發展，C鄉已全面融入縣城發展之列。以占用農民土地為代價的工業化水平提高和城鎮化規模擴展，導致了一個新的社會群體——失地農民。由于當前的社會保障體系尚不完善，就業環境尚不成熟，農民一旦失去土地就等于失去了生活的來源和保障，他們成了“種地無田、就業無崗、社保無份、收入無路”的“四無”人員。

一、C鄉失地農民就業現狀分析

據統計，截至2010年六月，C鄉范圍內已完成征地21254．72畝，涉及5個社區、10個行政建制村，至今已有2489戶成為失地農民。其中50%以上的人口處于失業狀態，另外不到一半暫時在業的失地農民中，還存在一部分隱性失業(隱性失業就是具有勞動能力并在職工作但工作量不足，不能通過工作獲得社會認可的正常收入，雖有工作崗位但未能充分發揮作用的失業)的情況。據筆者的調查分析，當前，C鄉失地農民就業存在以下問題：

1．自謀職業下的無序就業問題突出。C鄉自2008年開始，對于土地征用統一實行貨幣補償安置。貨幣安置是一種生活指向性的安排，而非就業指向性的安置。因此造成失地農民的就業責任無人分擔的現狀。據調查，C鄉的失地農民就業還尚未納入當地的城鎮就業范圍，沒有失地農民就業的相關政策保障，有關失地農民就業的政策多為過渡性、單一性措施，沒有制度和法律層面的統一規劃。現有就業人員基本都屬于自謀職業，就業形式是通過附近的廠區招工零星就業。

筆者在對C鄉部分失地農民再就業進行了走訪調研，已經就業的失地農民中，有75%左右的人表示，他們是通過熟人介紹或自己去應聘找到工作的;有80%左右的失地農民認為政府和經濟技術開發區在引導就業方面應起主導作用。S村范某在家門口的某機械廠工作，當初是因為離家近了解到招聘信息所以去的，但是他說他對這個工作其實并不滿意，認為還可以找到更好一點的，但是由于缺少其他廠招工的信息，因此只能暫時在這個廠里工作。這些反映的是由于各方面原因造成的自謀職業狀況下就業情況的不理想：就業率偏低、臨時性就業問題嚴重。

2．缺乏就業扶持的孤立就業問題嚴重。政府作為解決失地農民就業問題的主導力量，卻在影響社會和諧的失地農民就業問題上存在缺位現象。政府征地拆遷后，失地農民得到了補償款或安置費，但政府對失地農民的公共服務意識的淡薄、人力資本投入的缺乏、就業扶持政策滯后、勞動技能培訓不具有針對性等等，使失地農民就業問題顯得越來越突出。

N縣在失地農民的養老保險問題上，暫時還未能建成完善的制度保障。在對失地農民的就業培訓、人力資本投入方面也是相當匱乏的，就業培訓主要是通過勞動和社會保障局組織相關的培訓班，而由于宣傳等方面工作做得不到位，導致參與培訓的人員往往達不到開班所需最少人數，致使培訓班不能順利開辦;另一方面，財政對于失地農民就業培訓的資金也是相對較少，缺乏專項資金的投入。

3．質能力低下的無能就業問題凸顯。調查發現，失地農民非農生產勞動技能低，不適應當前經濟發展產業結構轉變的要求，其結構性失業較為嚴重。表現為在N縣經濟開發區內引進的有食品工業、機電工業、制造工業等類型的企業，這些企業需要的工人都需要一定的技能，然而失地農民由于在失去土地以前一直都是從事農業，對于工業技能普遍缺乏，因此存在結構性失業。另一方面失地農民對目前的收入水平和生活狀況的滿意度較低，但他們的就業觀念落后，對政府的依賴性強。

據調查，C鄉失地農民在就業觀念上，普遍認為他們目前的“四無”狀況是由于經濟開發區征地開發造成的，因此他們的就業出路應該由經濟開發區、政府來負責。另外，C鄉原本靠近縣城，生活水平較高，且地主心理嚴重，造成失地農民對進廠務工的待遇等方面要求較高，在這種狀況下，企業為了追求利潤的最大化，更不愿意在本地招工，怕增加用工的成本，加上失地農民自身就業能力差，更加使失地農民難以在本地找到合適的工作。

4．低技能臨時性的不可持續就業問題潛在。由于失地農民非農勞動技能低，因此只能從事簡單的工種，而且由于被替代性強，基本處于臨時工狀態，導致就業的不可持續性，存在較為嚴重的隱性失業情況。如S村任某，46歲，在經濟開發區開發的公益性崗位上工作，當一名環衛工人。因為是公益性崗位，所以工資水平較低，加之任某的觀念問題，在他負責的責任區造成較多的矛盾而不能勝任此工作，被辭退。由于技能等原因的制約，很難從事別的工作，處于失業狀態。

二、C鄉失地農民就業難原因分析

1．就業形勢嚴峻，加劇了失地農民的就業難

隨著工業化、城鎮化的迅速推進，農村剩余勞動力的轉移已經成為當前就業的重大問題。在城鄉二元結構體制下，在現行的相關制度和政策還處于起步階段的現狀下，農村剩余勞動力的就業情況是不容樂觀的。失地農民在知識技能方面，比不上剛畢業的學生群體;在政策優惠方面，也比不過城鎮下崗職工，總體來說，在農村勞動力過剩的大背景下，C鄉失地農民的就業形勢是相當嚴峻的。下表為C鄉政府初略統計的C鄉失地農民就業情況(注：統計數據是約數)：

資料來源：C鄉重點辦

2．制度短缺，阻礙了失地農民順利就業

第一，現行土地征用制度沒有為失地農民可持續生存設計。征地制度的不完善是造成失地農民利益受損的根本原因。C鄉征地補償是采取一次性貨幣安置，這種做法并不是通過提高失地農民就業能力來解決他們長期的可持續生存來源和發展問題;而按照征地補償實施細則，征地補償的價格沒能建立與物價水平變動掛鉤的浮動機制，致使農民的利益更加受損。沒有建立保障失地農民可持續利益機制，沒有相關保障失地農民的可持續生存的政策。因而造成了失地農民就業的艱難。

第二，社會保障制度城鄉二元分割失地農民就業保障差。通過一次性貨幣補償征收農民的土地，這就如國有企業職工被買斷工齡一樣，同樣是失業，但是國有企業職工作為城鎮居民可以享受最低生活保障等政策，而失地農民卻由于城鄉二元結構的分割，享受不到相關的社會保障。失產、失業、保障缺失，導致失地農民基本的生活都沒有保證。雖然依照《土地管理法》給予了征地安置補償費，但是這只能在短期內維持失地農民的生計，若從長遠來看，隨著補償費逐漸用完，其就業出路和后續保障問題將日益突出，所以從公平的角度思考，除了給予征地補償費外，還應該完善失地農民的社會保障制度。在這一方面，根據《N縣征地補償安置實施細則》，在征地補償費當中按畝提留了養老保險的資金，但是由于制度的不完善，還未能在全縣范圍內實行失地農民養老保險制度。

第三，國家勞動就業政策城鄉歧視造成失地農民的就業弱勢。從宏觀政策方面來看，國家的擴大就業和再就業政策都是針對城鎮職工的，而對于失地農民，幾乎享受不到現有的優惠政策，也沒有專門的就業扶持政策出臺。從具體的就業服務機構來看，沒有具有針對性的服務機構服務于失地農民就業，僅僅是勞動和社會保障部門履行了某些職能。現在國家提出“統籌城鄉就業”，失地農民卻因為既不是城市居民，又不再是農民而無法納入政策的框架范圍之內。

第四，勞動技能培訓制度不完善引致失地農民就業技能低。現行的勞動技能培訓屬于供給導向型，缺乏對企業有效需求的針對性，因此對于失地農民非農技能的提升具有一定的局限性;對于相關的就業信息的宣傳和就業渠道的建設存在投入上的不足，失地農民就業還是基于從身邊熟悉的人那里獲取信息;就業平臺的建設還未見成效，沒能體現出具有優勢的服務功能。沒有完善的培訓制度，就不能系統地提高失地農民的就業技能;沒有較高的就業技能，失地農民就業就更加困難重重。

3．政府職能缺位，失地農民就業缺乏公共扶持

第一，社會保障資金短缺，失地農民與城鎮居民有別。社會保障作為政府維護社會公平的一項重要職能，應該利用這一再分配機制縮小社會貧富差距。而現階段，由于政策、財政等等方面的原因，導致社會保障一直處于缺失狀態。如C鄉，雖然政府從征地補償款中預提了一部分資金作為社會保障金，但是由于復雜的制度原因、政府財政的原因，一直沒能建立起完善的社會保障制度。

第二，就業扶持政策缺失，失地農民就業沒有納入城市管理。解決失地農民就業問題，政府責無旁貸，應起主導作用，而當前的政策缺失是阻礙失地農民就業的一個重要因素。種田的農民可以享受糧食直補等各種扶持政策，下崗職工可以得到再就業技能培訓等各種優惠政策，而對于失地農民卻沒有具體的、可行的就業扶持政策。政策上的空白，致使失地農民再就業處于弱勢。

第三，公共服務意識缺乏，失地農民難以得到公共就業扶持。C鄉作為一個以經濟建設為主的鄉鎮，政府的管理職能應該弱化，服務職能應該提升。而實際上對于失地農民就業的服務意識，在某種程度上是缺失的，體現為對失地農民的就業扶持服務不積極，沒有很好的保護失地農民的就業權益。政府將所有工作的重心都服務于經濟建設，而忽略了影響社會和諧的失地農民的就業狀況。

第四，人力資本投入缺乏，失地農民就業培訓作用不大。失地農民的受教育程度普遍較低，造成其就業范圍狹小、適應能力弱、就業崗位層次低、可替代性強、失業抗風險能力低，這使得失地農民人力資本提升存在巨大需求。而另一方面，政府將大量的資本都投入到征地拆遷、招商引資當中，對于失地農民的人力資本投入的資金遠遠低于城鎮居民人力資本的投入。沒有專門的基金用于失地農民再就業培訓，沒有專項資金用于失地農民就業信息平臺的創建。缺乏投入，產出當然也就不具有競爭力，因此導致失地農民在人才市場上缺乏競爭力的。

4．素質能力因素，失地農民自身難以適應市場化就業要求

第一，失地農民自身非農勞動技能低，綜合素質不高，傳統的農耕生活習慣導致不適應現代工業大生產的要求。

第二，就業觀念落后，主觀思想上的“等靠要”意識導致消極就業。失地農民由于自身素質的問題以及觀念上的緣故，導致其就業觀念落后，他們總認為是政府讓我們失去了土地，政府就應該解決我們的就業問題。

第三，“拆遷驟富”的不良心態導致擇業要求過高等問題的存在。根據現行的征地拆遷補償條例，C鄉范圍內的征地拆遷都是采取貨幣安置的方式，這就使得失地農民能在短時間內獲得一筆數目不小的錢，容易產生“我已經有一大筆錢了，我不要去做那些苦力活了”的不良心態，加上處于縣城周邊的地理優勢，對擇業總是抱著較高的期望，而不愿意從事臟累苦的工作。

三、解決失地農民就業的相關措施

1．完善制度：建立失地農民就業保障的防護網。

首先是土地征用制度的完善。提高補償標準，完善補償制度無疑是最直接有效的方式。政府應該根據近年來生活水平的提高以及土地價值的增長，相應地提高土地補償價格。在征地拆遷過程中，以N縣經濟技術開發區為主導的開發主體以及C鄉政府都應該本著公正、公平、公開的原則推進工作。近來在全縣范圍內開展推廣“陽光拆遷、和諧拆遷”理念的行動，這一行動在某種程度上緩解了征地拆遷過程中農民的信息不對稱矛盾。

其次是社會保障制度的完善。全社會都應形成共識，重視社會保障問題，尤其是政府更應加快建立和完善社會保障制度的步伐。完善失地農民的就業保障、養老保障、醫療保障和有關生活補助等社會保障問題已成為當務之急。在此基礎上，N縣經濟技術開發區作為C鄉的上級管理機構(在C鄉范圍內實際的是“以區管鄉”制度，即C鄉政府不僅直接受N縣縣政府的管理，在招商引資、征地拆遷等方面還接受經濟技術開發區的管理)，應結合自身的實際及C鄉當地的實際情況，適當地提高社會保障的標準，讓失地農民更好地享受到工業化、城鎮化的成果。

第三是就業扶持政策的完善。雖然國家還沒有出臺針對促進失地農民就業的相關政策，但是地方政府應該根據自身的實際情況制定相應的扶持政策。從具體的措施來說，應建立由下到上的就業服務點、服務機構、服務平臺等，還應在村、鄉、鎮等設置就業服務聯絡員。

第四是勞動技能培訓制度的完善。勞動技能的培訓應該具有針對性，應該根據現行企業的需要，尤其是在經濟技術開發區內落戶企業的用工需求，制定相應的勞動技能培訓課程。勞動和社會保障局還應該針對農轉非人員不斷增多的實際組織自主創業培訓;應該暢通就業信息的發布渠道，融匯縣、鄉、村三級信息發布點，更全面、及時地提供就業信息。

2．強化職能：政府要當好失地農民就業的服務員。

第一，強化社會保障職能。社會保障職能作為政府的一項重要行政職能，應該惠及全體國民。失地農民作為一個特殊群體，失去了生產資料，失去了勞動對象，卻不能享受相關的社會保障。要解決這一問題，需要政府切實履行好自己的職能，作為制度的制定者，應站在全局的高度，制定一個具有可行性的、貼合實際的社會保障制度。勞動和社會保障局、財政局、統計局等局級機關和部門應通力合作，履行好各自的職能。

第二，強化公共服務職能。政府在促進失地農民就業過程中，應加強公共服務的職能。以C鄉為例，應建立起以經濟技術開發區為主導的就業服務機構，針對失地農民就業提供信息發布、就業咨詢、就業指導、崗位聯系等服務。針對沒有專門就業扶持政策這一情況，政府或經濟技術開發區在招商引資過程中，應該與企業進行安置失地農民就業問題的溝通，并通過一些附條件的約定規范企業的招工。政府或經濟技術開發區應聯合社區、村等大力開發環衛、保安等公益性崗位，為失地農民提供更多的就業機會。

第三，加大資本投入力度。一方面政府應加大針對失地農民就業問題的財政投入，完善就業培訓、服務平臺、信息平臺等的建設，提高失地農民的綜合素質，提升政府的服務水平。另一方經濟技術開發區等開發主體應該設立專項的就業扶持基金，用于自主創業、村社區促進就業的獎勵以及扶持就業等各方面。再者，可以吸收民間資本，尤其是企業的資本用于具有針對性的失地農民就業培訓，這樣既可以迅速提高失地農民某方面的勞動技能，又可以為企業培養合格的產業工人。

3．提高素質：增強失地農民就業的主體能力。

首先，失地農民應該意識到自身知識和技能的缺乏，把握每一次學習和培訓的機會，提高自己的能力，提升自己的素質。每年，勞動和社會保障局都會定期組織專門的培訓班，如鉗工、焊工等，失地農民應根據自身的綜合條件有選擇性地參加這些培訓班，努力提高自己的非農勞動技能。

其次，失地農民應改變自己的就業觀念，不能只是一味地依賴政府。可以利用身處縣城周邊和經濟開發區內的地理優勢和資源優勢，積極尋找合適的工作，另一方面，應該合理利用征地拆遷款，根據自身的實際，走自主創業之路。政府在就業方面只能給予扶持和引導，最終起決定性作用的還是自己。

再次，要摒棄“拆遷驟富”、“為富嫌窮”等思想，工作是沒有高低貴賤之分的，一個人得到的工作、所能創造的財富是與他的能力成正比的，因此，在擇業過程中應從自身實際出發。還應該認識到，手中的錢是在短時間里聚集的，當然也可以在短期內消耗完，錢是不能生錢的，只有勞動才能生錢，坐吃山空是不可取的。