關于南京市社區福利服務的調查與思考*

中共南京市委黨校課題組

關于南京市社區福利服務的調查與思考*

中共南京市委黨校課題組

社區福利服務是當前和諧社區建設的重要部分,近年來南京市社區服務的快速發展、理念更新和供給方式轉變推動了社區福利服務的發展。同時,社區福利服務的發展也面臨著服務能力與社區需求的矛盾、公益性取向與市場化運作的矛盾以及福利服務行政任務化與社會化的矛盾。我們認為社區福利服務是社區服務發展的方向,必須實現五個方面的轉變:從“扶危濟困”到“增進福祉”的目標轉變;從“弱勢群體”到“全體居民”的對象轉變;從“公共服務”到“社會化服務”的方式轉變;從“自上而下”到“自下而上”的機制轉變;從“劃槳人”到“掌舵人”的政府角色轉變。

南京市;社區服務;社區福利服務

社區福利服務是社區服務的重要組成部分。一般說來,社區福利服務是指針對特殊群體和貧困群體的扶危濟困,包括老年人服務、殘疾人服務、優撫對象服務、貧困家庭服務等。隨著社會的發展和變革,居民對社區層面的福利服務的需求迅速增加,社區福利服務的地位和作用日益突顯。我們認為,我市在成熟的社區服務體系和豐富的社區服務資源的基礎上,積極探索以增進全體居民福利為指向,滿足社區居民多層次、多樣化物質文化精神需求的福利服務,既是社區服務發展的必然結果,又是落實科學發展觀、改善民生的重要舉措。現將我們就此進行的調查與思考報告如下。

一、建立與完善社區福利服務體系與運作機制的意義

1993年,民政部聯合國務院所屬的13個部委頒布的《關于加快發展社區服務業的意見》,對社區服務作了明確的界定:“社區服務業是在政府倡導下,為滿足社會成員多種需求,以街道、鎮、居委會和社區組織為依托、具有社會福利性的居民服務業。”該文件認為,社區服務業由社區福利服務業、便民利民服務業和職工社會保險管理服務業組成。2006年,我市出臺了《2006年社區服務業指導意見》,指出“區、街要建立社區服務中心,開展多種公益性、福利性的服務項目”,“完善社區服務體系,社區福利性服務、便民利民和就業服務活動開展良好”。社區福利服務應該滿足社區居民多層次、多樣化的物質文化精神需求,通過引導居民迫切需要的服務項目進入社區提供有償服務,提高社區居民的生活便利性和舒適度,也是社區福利服務的一種體現。因此,衡量社區福利服務的標準應當是其能否解決社區居民的生活問題和提高居民生活質量。

(一)加強社區福利服務是社區居民迫切的現實需求

2009年末全市戶籍總人口為629.77萬人,常住人口771.31萬人,享受城鄉居民最低生活保障的有14.64萬人,國家撫恤、補助各類優撫的對象1.03萬人。我市也是全國較早進入老齡化的城市之一,人口老齡化趨勢加快,老年人口已經超過了90萬人。人口增加、流動人口增多、老年人口增加、空巢家庭、獨居老人家庭等一系列人口和家庭結構的變化客觀上要求社區能夠提供多樣的福利服務。社區福利服務不是局限在特定領域或群體中,而是以每個公民在社會生活過程中都能夠而且必須接受到的社會福利,其目標不單是為了解決社會成員的基本生活或解除社會成員的后顧之憂,而是在于促使社會成員生活質量不斷提高;不僅是為了解決社會成員的物質生活問題,更重要的是為了保證社會成員的教育、文化、健康、生活環境等方面的需求,以提高民眾的生活質量。

(二)促進社區福利服務是和諧社區建設的需要

和諧社區建設包括公平正義的分配,團結友愛的鄰里,整潔優美的環境,友好和諧的關系,誠信文明和社區服務等。當前,南京的社區建設正處在深化內涵、強化功能、打造特色的新階段,推進社區福利服務的發展具有重要意義。對居民開展的服務是否面向全體成員,服務主體是否多元,服務功能是否完善,服務質量和管理水平是否較高,服務體系是否建立,居民是否困有所助、需有所應,是否滿足了居民群眾的生活需求,都是檢驗社區和諧的重要指標。在社區工作層面整合資源、增進福利、提高社區成員歸屬感、認同感、依賴感和幸福指數的福利性服務,是改善民生、構建和諧社區的重要基石。

(三)完善社區福利服務是社會福利體制改革的方向

隨著單位制的解體,社區成為我國社會福利重要的承載平臺,社區福利服務不僅僅是針對弱勢群體的社會救濟,更重要的是通過社區福利服務讓全體居民分享社會發展的成果,提高生活質量,增進社會福利。一般說來,我國社會福利制度由企事業單位提供的職工集體福利、民政部門主管的特殊福利和街道、居委會舉辦的社區福利服務三方面構成。[1]單位職工集體福利的弱化和特殊福利中政府職能的變化,勢必要加強社區組織和社區福利服務在社區福利體系中的地位和作用,而且以社區為基礎的福利服務也是世界各主要國家福利服務輸送的主流模式,符合世界潮流。

(四)社區福利服務體系是社會保障制度的重要補充

在理論上,鄭功成教授曾經指出社會保障體系包括三個層次:經濟保障、服務保障和精神保障,[2]社區福利服務本身也可以看作是社會保障體系的一部分。在實踐上,社會保障制度在微觀實施層面主要是通過社區服務傳遞的,如最低生活保障制度的申請和審核、就業登記等,可以說社區福利服務是社會保障制度貫徹實施的重要保證。實際上,社區福利服務也是實現了社會保障的功能,各種層次和類別的服務構成的社區福利服務體系成為社會保障體系的重要補充。社會保障制度是國家層面的方針政策,難以根據每個個體的實際需求來制定,社區福利服務體系恰恰是各社區根據自己的實際需求提供的一種保障,二者相結合能夠達到“剛柔并濟”的效果。

二、南京市社區福利服務發展的特點與面臨的矛盾

(一)南京市社區福利服務發展的特點

社區福利服務是社區服務的組成部分,一般不將其作為一個獨立的體系進行研究分析,因此,社區福利服務發展的最大特點就是包含在社區服務之中,在社區服務的發展中不斷發展。

1.社區服務的快速發展推動了社區福利服務的發展

南京市社區服務從1986年起步,大致經歷了80年代“小型、便民、分散、實用”的起步階段,90年代“規模化、系列化、社會化、產業化”的發展階段,到2006年以后“公共服務為主要內容、系列服務為基本形式、網絡服務為重要手段、民間組織為有效途徑”的深化發展三個階段。到2009年末,建立城鎮各類社區服務設施2154處,區縣街道級社區服務中心53個,[3]初步形成了以市場和居民需求為導向,以福利性和公益性為主要特點,以區、街社區服務中心和社區公共服務站服務為互補,城鄉統籌、持續發展的社區服務體系。社區服務的大發展,包括服務設施的完善、服務隊伍的專業化、資金投入的增加等積極因素推動了社區福利服務也在不斷發展。

2.社區服務的理念更新促進了社區福利服務的繁榮

社區服務堅持福利性和公益性的特征毋庸置疑,但是究竟什么是“福利”,隨著社會的發展理解也有所不同。過去“福利”往往是體現于社會救濟,針對弱勢群體,提供最基本的物質服務,現在“福利”不僅僅關注物質方面的基本需要,而是包括生活各個方面的需求。南京市在社區服務的理念上也突破了傳統的扶危濟困,探索更高層次的服務需求,如鎖金村街道提出的“幸福指數”,包括居民安寧幸福感、生活幸福感、康居幸福感、學習幸福感、友愛幸福感、身心幸福感等十個方面。服務理念的更新也帶來了服務內容、方式、層次和類別的變化發展,文化教育、心理健康等專業服務、精神服務逐步進入到社區中。社區服務的“福利性”不斷增強,促進了社區福利服務的繁榮。

3.社區服務供給方式的轉變拓寬了社區福利服務的領域

社區服務最初主要是通過行政化手段供給服務和一些比較隨意、零散的小規模服務,現在社區服務的供給向標準化、品牌化、項目化、信息化、網絡化方向發展,社區服務更加規范和普遍。2006年,南京作為全國唯一的“社區服務指南”系列國家標準(草案)驗證城市,通過社區良好標準化范例,推動全國社區服務的規范化。同時,南京市社區服務在發展中將有自己知識產權主導的服務品牌、信息,形成具有行業特點的產業鏈,發展規模,形成了“96180”和萬家幫生活服務熱線、鄰里節、慈善超市、愛心互助社等福利服務工作品牌。2010年萬家幫社區服務品牌與南京6868城市呼叫中心相互嫁接,進一步提升了“萬家幫”社區服務品牌效應,為居民生活提供更優質服務。

(二)南京市社區福利服務發展面臨的矛盾

南京市社區福利服務已經取得了一定成就,但對社區福利服務的發展理念、發展思路還不清楚,也遇到了很多不可避免的問題,主要表現為四個方面的矛盾。

1.社區福利服務能力與社區需求的矛盾

據有關統計,目前我南京有近30%(260萬)的外來人口,有工作的人中56%是自由職業者,有140萬的民政工作對象,有94萬的老年人口,有15萬的低保人群,還有34萬的下崗失業人員,社區福利服務需求量大,內容十分廣泛。盡管社區福利服務在不斷發展,仍然遠遠滯后于居民日益增長的社區服務需要。一方面是由于社區需求快速增長,另一方面則是由于社區服務功能不健全。如果說以前社區福利服務存在著地區差別,當前則是在同一城市中,社會分層體系中不同位置的社區人群將會對社區福利服務提出不同的要求。每個社區都有其特定的人口、地域、文化背景,社區存在的問題不盡相同,社區居民的需求不盡相同,滿足這些需求的條件也不盡相同。伴隨著社會利益的分化和社會群體的分化,社區中的階層劃分格局越來越明顯,不同階層之間在需求層次、支付能力和服務的提供者層次上,都存在著很大的不同。

社區福利服務功能不健全是由多種原因造成的,如缺乏持續性的政策支持、缺乏穩定的資金來源、缺乏專業社區工作人員、硬件基礎設施較差等等。以社區辦公服務用房為例,按照國家和省的規定,每個社區辦公服務用房面積不低于每百戶20平方米,而南京市僅有五分之一社區達標,平均每個社區少于170平方米,明顯低于國家和省的標準,與杭州、寧波、蘇州等城市每百戶30平方米的建設標準相比,差距更大。

2.公益性取向與市場化運作的矛盾

社區服務提出之初并沒有進行明確的內容界定和屬性界定,有時將社區服務納入社會保障體系,強調其福利性;有時又納入服務業范疇,強調其經濟效益性。社區服務的“一仆二主”導致了社區服務中有些基本理論問題不清,諸如社區服務的定性問題、事業產業雙重性問題、服務與市場的關系問題等等的界限不明確,也為社區福利服務的發展埋下了矛盾的伏筆,在實踐中帶來了很多的問題。社區福利服務應該滿足社區居民多層次、多樣化的物質文化精神需求,通過引導居民迫切需要的服務項目進入社區提供有償服務,提高社區居民的生活便利性和舒適度。在實際運作中,由于不同群體的需求的差異性,社區福利服務也始終是三種成分并存,即福利性、公益性的無償服務,部分公益性的低償服務和營利性的有償服務同時存在,甚至是在同一個服務項目中共存。社區福利服務完全公益化不具備現實條件,一方面當前社區的人力、財力、物力資源不足以支撐,另一方面完全公益化的服務必然導致服務質量的下降。社區福利服務完全市場化運作也不可行,因為在社會轉型期確實有相當部分的社區成員,特別是特困人群需要無償或低償的基本保障性質的服務,也無法體現福利性的根本宗旨。因此,如何通過市場化運作的方式達到公益性的目的,尋求在公平與效率之間的協調機制是亟需解決的問題。

3.社區福利服務行政任務化與社會化的矛盾

從調研的情況來看,將社區福利服務作為一項行政任務的現象相當突出,與社區服務社會化的發展目標有很大差距。將社區福利服務作為一項行政任務推進,能夠獲得政府的資源投入,快速推動社區服務的發展,但不利于社區資源的開發,不利于社區參與源動力的形成,容易造成社區對政府的高度依賴,一旦政府資源投入不足,社區服務也就失去了內在的發展動力。如果沒有社會力量的廣泛參與,居民的自我服務未能在社區服務中構成主體部分,社區服務只能算是民政服務的擴大化,而談不上實質上的轉型。以各級社區服務中心的建設為例,社區服務中心往往是被當作基層政府的一個部門來對待的,中心的負責人幾乎都曾經是基層政府的官員,由上級任命到社區服務中心任職,并仍保留事業單位編制身份或者公務員編制身份,享受著相應的行政級別的待遇。這樣一來,社區服務中心的行為顯然主要是對政府負責而不是對社區居民負責,因而缺乏根據居民實際需求合理設置服務項目、提高服務設施利用率、提高服務機構運營效率的動力。政府通過行政命令和行政指標自上而下推進社區服務,甚至包攬了許多本應由民間組織承擔的工作,如社區文化活動、志愿者活動等,這種行政化、政治化的動員方式,不利于培養居民的自發參與意識,不利于自我管理、自我服務和志愿精神的形成。

三、推進我市社區福利服務的發展必須實現五個轉變

(一)從“扶危濟困”到“增進福祉”的目標轉變

與社會保障的發展一樣,從最初的社會救助開始,到社會保險,再到公共福利,人們對社會保障的理念和目標不斷更新,社區福利服務也是如此。社區福利服務最初的定位是滿足居民最基本的需求,主要是弱勢群體的基本“生存問題”,隨著社會發展水平的提高,社區福利服務也應當將增進全體居民的福祉作為目標,關注“生活問題”,提高居民生活質量。

社區福利服務的目標是增進全體居民的福利,以人性化、個性化服務為特點,以滿足居民發展和享受需要而并非保障生存需要為行動指南。因此,從服務對象來說,社區福利服務體系包括了全體的社區成員;從服務方式來說,包括物質幫助、生活照料和精神慰藉等多種模式;從服務的收費情況來說,包括無償服務、低償服務和少量有償服務;從服務的供給主體來說,包括政府提供的服務、市場提供的營利性服務、志愿者服務和鄰里互助服務等。

(二)從“弱勢群體”到“全體居民”的對象轉變

獲得社區福利服務是社區居民的一項權利,社區福利服務對象不再是特殊群體和貧困群體,應當是全體居民。2006年國務院《關于加強和改進社區服務工作的意見》提出社區服務的基本原則是“以人為本”,著眼于居民多層次、多樣化的物質文化需求,特別是對居民最關心、最需要、通過努力又可以解決的問題及時提供服務,為社區居民排憂解難。

社區福利服務對象的轉變,要求我們必須根據社區的實際需求來建立和完善社會福利服務體系,大致都必須包括三個層次:幫扶服務、生活服務和安居服務。幫扶服務主要是解決社區成員的基本生活的服務,包括社會救助、就業培訓服務、殘疾人服務等等。生活服務主要是解決生活上的日常問題,包括社區衛生服務、社區治安服務、社區照顧(社區養老、社區托幼、社區庇護所等)等等。安居服務主要是為了提高社區成員的生活便利性和舒適性,包括社區環境建設、社區文體科教服務、社區便民利民服務等等。社區福利服務體系的建設和完善是一個循序漸進的過程,也是根據社區實際情況的變化不斷發展的過程。幫扶服務、生活服務和安居服務也是社區服務體系的一部分,但在發展中要更加注重其福利性,尤其是生活服務和安居服務,政府要加大投入,并給予適當的引導和扶持,提高社區福利服務的水平,增進社區居民福祉。

(三)從“公共服務”到“社會化服務”的方式轉變

社區福利服務的“福利性”要求政府在其中扮演著重要的角色,同時社區福利服務又是政府、家庭、市場三者互動的輸送體系,其健康運行必須整合多方資源社會化運作。家庭面臨著扶幼養老心有余而力不足,政府對社會福利的支持缺乏經濟的力度和政策的力度,而市場還沒有形成成熟的福利市場和交換規則,政府、家庭、市場三方誰都不可能獨立承擔越來越膨脹的福利需求。

調查研究中發現,當前我市提供的社區福利服務中基本上是完全由政府提供的公共服務,社會化服務較少。社區福利服務的福利性并不排斥它所具有的經營服務的內容,低償服務和有償服務的發展空間更為廣闊,通過經營服務創造的經濟效益反過來也能確保福利服務的實施和社會效益的實現。因此,除群眾基本生活需要又無力接受市場價格的以及具有特殊社會政治意義的項目必須由政府提供,其余可以通過政策扶持、資金支持等方式實現社會化服務。

(四)從“自上而下”到“自下而上”的機制轉變

社區福利服務是社會保障體系的補充,其最大的特點是體現了社區居民的直接需求和潛在需求,是一種“自下而上”的福利,而不是“自上而下”的保障。需求是一切服務的出發點和落腳點,有了需求,得到了滿足,服務才算達到目的。與國家提供的社會保障剛性化相比,社區福利服務必須立足于社區特點,面向社區需求,依托社區資源,因地制宜地開展具有各自特色的服務。社區福利服務是一個“發現需求——評審立項——尋找資源——解決問題——項目評估——意見反饋”的完整流程,從群眾的需求中來,再回到群眾的滿意中去。除了必須的基本服務項目,在每個項目實施之前,社區必須通過走家入戶、召開輿情分析會,將群眾普遍反映的熱點、難點問題作為社區福利服務項目分級進行立項。立項的同時,從收益群體的人數、群眾的參與率、滿意度等方面,對項目實施的預期目標進行分析,以確保目標的可行性,避免服務“剃頭擔子一頭熱”。

(五)從“劃槳人”到“掌舵人”的政府角色轉變

提供社區福利服務是政府的責任,但并不意味著必須由政府親自運作服務項目,政府角色必須由“劃槳人”轉變為“掌舵人”。我們必須把福利服務的基礎放在社區,吸收民間力量,發揮鄰里互助的傳統。事實上,我們的文化里不缺社會互助互愛的傳統,只是現在缺少合理的制度將其轉化為實際的力量。政府作為“掌舵者”有三項基本任務:一是制定優惠政策,為社區福利服務創造良好的外部環境;二是加大宣傳力度,為社區福利服務創造良好的社會氛圍。三是加強行業管理,為社區福利服務發展創造規范秩序。

政府在推進社區福利服務的過程中,投入不僅僅是資金,更多的是政策引導投入。政府投入的方式主要有以下幾種:一是政府直接提供社區福利服務,直接投入資金、場地以及人力資源,主要是無償服務系列。二是政府購買服務,建立社區福利服務專項經費資金,通過項目經費撥付形式,向民間組織或企事業單位購買各種公益性、福利性服務。三是政策扶持,包括放寬市場準入要求、實施財稅優惠、強化金融扶持、保障土地供應、規范價格和收費、培養引進人才、鼓勵自主創業和吸納就業等。四是政府投資項目,對于具有一定規模的服務設施和重大開發項目,先請有關機構做項目方案,進行經濟核算,論證項目的社會效益,以及實施項目的管理能力,最后由政府決策是否予以投資以及投資的份額。我們應當借鑒發達國家對社會團體的支持方式,逐步將政府對社團下撥“事業費”、“人頭費”改變為提供“項目經費”,通過項目經費把競爭機制引入到社團的管理過程,并且運用項目經費這個杠桿來有效地控制社團的服務內容和質量。

[1]蔡宜旦,孫凌寒.對重構社區福利服務體系的思考[J].山西青年管理干部學院學報,2001,(1).

[2]鄭功成.社會保障學[J].北京:中國勞動社會保障出版社,2005,(8).

[3]南京市統計局.南京市2009年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/5703ac1755270722192ef702.html.

(責任編輯:銘 塵)

C916

A

1672-1071(2011)01-0103-05

2011-01-11

課題負責人:曾向陽,課題組成員:周進萍、甘文華、馬運軍、李菁怡、孫景壇,執筆人:周進萍。