多元主體的政府績效評估重構探究*

文英平 孫 健

(西北師范大學政法學院 甘肅 蘭州 730000)

多元主體的政府績效評估重構探究*

文英平 孫 健

(西北師范大學政法學院 甘肅 蘭州 730000)

政府績效評估作為一種政府管理的重要手段,在服務型政府建設中將越來越凸顯出其實踐價值。然而,審視當下我國流行的主要政府績效評估模式,明顯存在著諸如可信度不高、形式化現象嚴重等問題。多元主體政府績效評估模式意味著公眾意志的整合與表達,尤其是關注了政府責任意識與合作政府理念,從而在主體構成方面能夠確保評估工作既要嚴格按照程序進行,實現程序公正;又要保證實體公正,實現評估結果的高度公信力。這意味著,只有把公眾本位貫穿于政府管理的始終,以公眾滿意作為政府績效的核心評估標準,建立和諧的多元評估主體關系,才能客觀準確地評價政府績效,形成服務型政府建設過程中的有序治理局面。

政府績效;評估主體;多元合作

政府績效評估是“依據績效指標,對政府行政過程中投入、產出、中期成果以及最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級”。[1]隨著我國行政體制改革的深入推進,政府績效評估越來越顯示出其重要作用,甚至被譽為是“最有效的管理工具”。[2]但目前我國政府績效評估“尚處于初步階段”,[3]而且存在著諸如過度重視內部評估而誘發的可信度缺失等諸多問題,因而,“實行績效管理,提高服務質量和有效性”,[4]構建多元主體政府績效評估模式,對于增強政府績效評估效果,提升評估結果的可信度意義重大。

一、政府績效評估主體的主要模式及存在的缺陷

當前我國政府績效評估主體主要表現為內部評估主體、外部評估主體和第三方評估主體三種模式。

(一)內部評估主體模式

內部評估主體模式包括上級政府對下級政府的評估、本級政府的自我評估和下級政府對上級政府的評估,其中,上級政府對下級政府的評估,在政府績效評估中占據主導地位,并影響著下級政府主要官員的考核成績。實踐中的內部評估具有獨斷性,在行政管理中具有較強的約束與規范作用,但也存在著較多的弊端,集中表現為政府在績效評估中,往往會基于某種利益考慮有意選擇評估所需的某些構成要件或實際情況,即選擇對自己有利的部分進行評估,將存在的問題加以隱瞞或掩蓋,從而使評估結果一般是肯定成分占據主要地位,使內部評估結果有失客觀。

(二)外部評估主體模式

外部評估主體模式主要包括公眾評估和媒體評估。公眾評估是當前最為主要的外部評估主體模式,但是單純的公眾評估也存在著較大缺陷。因為公眾不能全面地獲取評價對象的相關真實信息,而這是保證政府績效評估真實、客觀所需要的基本前提,加之政府在績效評估中有意不公開一些重要信息,會使公眾評估出現更大偏差。報刊、雜志、廣播、電視和計算機網絡等媒體作為表達公眾意愿和訴求的重要途徑,顯示出了強大的影響力,在政府績效評估中承擔著重要的任務,但是作為一種非正式的評估主體,其作用同樣極其有限。

(三)第三方評估主體模式

第三方評估主體主要是指一些以政府績效評估為使命的專業評估機構,這種介于政府與企業之間而得名的評估主體,在組織機構上不是政府的附屬機構,不直接接受政府的領導。在人員構成上,其工作人員也不是公務員,活動具有一定程度的獨立性,Thomas Wolf認為第三方評估主體“必須是正式合法的組織”、“具有公益使命”、“有法律上的特殊地位”,[5]但第三方評估主體權威性不足,因而影響力和公信力仍然有限。

以上三種評估主體模式由于其各自的特性不同,在不同的評估指標下凸顯出各自的優缺點。

各評估主體在不同指標下的優缺點分析比較

二、動態的政府績效評估所需的評估主體

實際上,政府績效評估是一個動態發展過程,相對于具體環境而言,政府績效評估隨著時間和主體、客體的變化而變化,其信度不僅取決于績效評估過程本身,也取決于評估主體如何適應評估客體。政府工作的動態性,也決定了在不同的主體環境下績效評估所依據的標準及其所包涵范圍的差異。因此,在對政府工作進行績效評估時,需要從政府工作的特點以及不同主體對政府績效評價的作用及影響出發,以確定獲得一個具有高度公信力的績效評估結果的評估主體模式。

(一)作為過程的政府績效評估所需的評估主體

從政府工作的內部業務流程看,績效評估都是在政府業務流程的框架下實施的。政府業務流程是指“政府在實施管理和提供服務時,為實現行政目標,履行行政職能所進行的體現政務活動規律的一系列穩定的活動步驟的集合。”[6]

政府工作的業務流程既有起點,也有終點,起點是明確流程的操作規范,終點則是為了實現部門或崗位設定的工作目標。政府工作的業務流程也包括輸入和輸出兩個環節,輸入過程中前一節點的輸出往往會成為下一個節點的輸入,這樣經過若干中間環節后便將轉化為輸出結果。政府工作的業務流程具有層次性和結構性特征,層次性表現為一個大流程可以包含多個子流程,子流程又可能作為一個大流程被分解為若干更低層次的子流程;結構性體現為流程活動是動態的,活動之間基于時間或空間上的邏輯關系可以是串聯、并聯和反饋。政府工作的業務流程中涉及高層領導者、中層管理者和低層執行者三個層次的政府行政人員。高層領導者負責制定政府工作流程的戰略目標,中層管理者負責本部門或跨部門的工作流程,低層執行者負責工作流程內的一個或多個環節。政府工作的業務流程是一個系統,按涉及部門分為單部門流程和跨部門流程,單部門流程的活動集中于一個政府部門內部,跨部門流程涉及多個政府部門,包括縱向流程與橫向流程,是政府工作流程實施的難點所在。政府工作的內部業務流程的目標是通過有效的公共管理,為公眾提供優質的公共產品和公共服務,其中,包括的環節主要有:利用公共資源、制定工作規范、協調部門關系、明確操作步驟、統一行動實施、反饋落實結果等。

政府績效評估是對政府工作效果的綜合評價,針對政府工作程序的復雜性,進行政府績效評估需要一個熟悉政府工作業務流程、操作規范,具有很高的權威性和針對性,并能簡化評估程序、縮短評估時間,降低信息搜集成本、全面知悉信息的準確性與有效性的評估主體。從政府績效評估過程本身的性質看,政府績效評估屬于一種發生于評估主體與評估對象之間的關系范疇。這種關系的性質決定了評估主體和評估對象必然存在利益相關性,并且利益關系越直接,評估過程和評估結果反映評估對象的客觀事實就越真實,評估信度就越高。利益相關者是“任何能夠或被組織目標所影響的團體或個人”,[7]選擇和界定政府績效利益相關者的標準是:評估主體的相對空間位置;評估主體的權威性;評估主體的現實性。[8]依據這三個標準,從評估主體的相對空間位置來看,政府績效評估需要一個與評估對象具有直接利益關系的評估主體,這種主體是政府績效評估的過程親歷者,其評估對政府工作具有內部激勵和外部闡釋作用;從評估主體的權威性來看,需要一個具有公眾認可和服從其領導和管理的權威性組織,這個組織做出的評價具有廣泛的影響力;從評估主體的現實性來看,必須是一個現實存在的正式組織。

(二)作為結果的政府績效評估所需的評估主體

從政府績效評估結果產生的途徑看,政府績效評估途徑的選擇,是一個關乎評估結果是否具有公信力和具備多大程度的公信力的重要問題。在我國構建服務型政府的進程中,政府堅持以科學發展觀為指導,主張人在社會發展中的主體和核心地位,以人的存在與發展為本質和依據,強調社會發展是人的全面發展,并把人的發展程度作為社會進步和政府工作績效的最終標準,這是構建社會主義和諧社會必須堅持的原則。政府公共服務最基本的著眼點是實現最廣大人民群眾的根本利益,因此,作為政府提供公共服務和產品指向的對象和終極接受者應該是對政府績效進行評估的基本主體,通過他們來評估政府績效并產生評估結果即“施政滿意度”,[9]才具有強大的公信力。

從對政府績效評估結果的利用來看,政府績效評估有了評估結果之后怎么辦,通過評估反應出來的問題,應該在哪些部門、哪些方面,通過何種方式去利用評估結果,本來就是政府績效評估的價值訴求之一。當前我國有些地方政府在做這項工作時,績效評估就意味著打分、填表,對績效評估結果利用方式比較單一,將其僅僅視為對于行政效率的測量、干部政績的考核,或者作為公眾滿意度的測量,甚至有些地方政府對評估結果利用的形式化傾向比較嚴重。一些行政官員和公務員對評估結果不重視,往往在形式上將評價進行完畢之后,對評估結果不加以合理的利用,也缺乏一些有效的具體措施去落實評估結果,致使評估結果的利用往往流于形式?！氨M管這些較為先進管理方法的有效性為人們所認同,可當它們被引進某些組織時,在整個組織中的普及速度卻很慢,同時,有些高層管理者樂于追求短期效果,對那些先進的管理方法缺乏韌性,中途廢止,甚至出現倒退的現象時有發生”,出現了“高績效管理措施與管理實際效果的分離。”[10]

實際上,對政府績效評估結果的利用并非一個單純的評價問題,而是一種通過把績效評估結果與公務員的物質與精神激勵、工作獎勵、職務變遷、薪酬變動等相聯系,從而提高公務員的工作積極性和工作績效,改善行政效能,提升政府管理能力的自覺性和主動性,使政府部門真正產生改進績效的長久驅動力,推進政府管理體制改革,最后促使政府提供高質量的公共服務和產品,實現和諧的政民關系的管理工具。政府績效評估的真正意義首先在于給被評估者一個客觀、公允的評價,被評估者在得到對自己的評估結果后,運用有效的措施提高公共服務意識、改進行政管理方式、調整公共服務范圍、提升公共服務質量,從而使政府績效評估真正應用于公共服務的對象,這些都需要一個對政府服務結果最有發言權的評估主體。因此,政府績效評估的結果最終應用于誰,誰是政府公共服務指向的對象,誰是政府公共服務結果的享受者,誰便是政府績效的最適合評估主體。

(三)作為期間的政府績效評估所需的評估主體

從績效評估對政府管理過程中的投入、產出、最終成果等內容的考核看,績效評估作為政府工作的重要組成部分,從嚴格意義上講,績效評估是一項專項活動,一般是從年度、政府任期或專項工作的角度,對政府績效進行全面的或者專項的評估。如對近幾年政府應對突發自然、社會事件和重大責任事故等公共安全事故的專項評估以及對政府實施的有關重大項目的專項評估。一屆政府在對當前以及更長遠規劃目標制定后,各個部門和下級政府具體的目標如何得到實現,都需要進行有效的評估。通過各種動態、分期的評估向社會公眾公開政府對項目實施的基本情況與結果,既是對政府工作的基本要求,也能夠獲得公眾對政府工作的反饋信息。政府的項目根據實施期間的不同,可分為長期項目、中期項目和短期項目。盡管每一種項目評估的價值定位具有差異性,但長期項目也需要根據階段性要求進行階段性的評估。從政府的不同項目的特征、性質和期間來看,對其評估需要一個具有高度專業性、相對獨立性和很強參與性的評估主體。

三、多元政府績效評估主體模式的構建

(一)以內部評估作為程序性的評估主體

首先,績效評估的有效性取決于評估主體對評估對象信息的掌握程度。對政府績效進行評估,并保證評估結果的可信度,一個基本前提是評估主體能夠全面、準確地獲得評估對象的績效信息。如果相關評估主體不能及時獲得信息,或者所獲得的信息不相關、不可靠,必然會影響政府績效評估的真實性和可信度。除政府以外的其他評估主體由于處于評估對象的外部,難以直接了解政府工作及其效果,而用于評價政府績效的信息,主要來源于政府自愿公開的信息,盡管政府也可以通過完善自身信息管理系統來公開有關信息,但這些信息通常與行政機構的利益密切相關,因此,難以全面而準確地反映績效評估對象的真實信息,況且政府在運行過程中涉及許多機密資料,也大大增加了對政府績效評估信息獲取的難度。同時,政府在公共服務過程中,有相當部分的服務內容具有無形性,而且單個部門提供的服務在整個公共服務過程中只是一種中間狀態,很難在績效上有什么直接體現,而政府自身所處地位使其具有獲取自身行為準確信息的絕對優勢條件,因此,只有政府自己評價自己才是程序性評估的最佳主體。

其次,政府作為程序性政府績效評估主體具有高度的的權威性。這種權威性主要來源于三個方面:其一是基于政府據以產生的政治權力本身。我國政府是由人民通過直接選舉和間接選舉組成人民代表大會,再由人民代表大會選舉產生的,人民代表大會是國家的權力機關,政府是人民權力的執行機關,具有最高的權威性;其二是公眾對政府行為合法性的認同,這是政府行為具有權威性的社會心理基礎;其三是政府所具有的政治統治和社會管理職能。

再次,從評估成本來講,政府作為自身行為的全程參與者,不管是上級政府對下級政府、各級政府對本級政府職能部門的縱向評估,還是同一層級政府相互之間或政府內部各部門相互之間就對方的績效進行的橫向評估,都不再需要公眾評估或第三方評估所必需的公開信息等前期準備階段就可以進行評估,從而能夠大大節省評估成本。

最后,從政府績效評估的功能與作用來看,政府作為程序性的評估主體進行評估是進行自身管理和約束的最有效的手段之一。

(二)以公眾評估作為實體性的評估主體

政府績效評估本身就蘊涵著公共服務和公眾至上的管理理念,政府績效評估應該以公眾為中心,以公眾的評價為導向,以“人民滿意不滿意,人民答應不答應,人民贊成不贊成”為最高原則。公眾既是社會的主人,也是政府公共服務的對象,政府要對自己的承諾和行動負責,讓公眾來評價他們到底做了什么、做的怎么樣。

以結果為導向意味著在進行政府績效評估時,需要以公眾為中心審視現實問題,政府活動的目的是為公眾提供公共服務和產品,服務過程是以政府為主體,公眾得到的的是公共服務的結果,相應地,對政府績效實體性評估的參照系是公眾而不是政府及其工作人員。“公民作為評估主體,體現了公共部門績效管理的核心準則,體現了顧客滿意的服務取向,這也是西方國家新公共管理運動的一個基本特征?！盵11]

(三)以第三方評估作為階段性、長期性和專項性的評估主體

政府工作具有階段性、長期性和專項性特征,在階段性工作的評估上,政府自身評估可能由于利益沖突而歪曲評估結果,讓公眾進行評估可能由于組織難度太大而難以實施;在長期性工作的評估上,自己說了算的內部評估可能由于公信力不足致使公眾產生政治冷漠,單純的公眾評估可能使政府在評估結果的利用上無所適從;在專項性工作的評估上,政府和公眾二者都可能源于專業能力有限致使評估結果主觀隨意性大,而不能反映客觀真實情況,這些現象的存在都不利于政府工作效率的提升和工作質量的改進,而第三方評估主體在階段性、長期性和專項性的政府工作評估中往往具有很強的優勢。作為一個獨立的評估組織,相對于政府具有較強的專業性,其成員在集中研究某個社會問題或社會群體方面積累了豐富的經驗;相對于個人來講具有更多的政治理性,能夠比較客觀地進行評估;其人員組成是自愿而非強制性的,既能反映公眾的要求,也能激發公眾的政治參與積極性;其成員人數一般不會過于龐大,組織起來比較容易,能夠有效的節約評估成本。因此,第三方組織是階段性、長期性和專項性評估的最佳評估主體。

(四)內部評估、公眾評估和第三方評估三者的關系

政府績效評估的實施不是一個孤立的程序,而是一個完整的系統,彭國甫依據我國的實際情況,在借鑒國外相關研究成果的基礎上,提出我國政府績效評估的基本程序由前期準備、評價實施和結果運用三個步驟組成。在前期準備階段,評價者的主要任務是確定評價項目和制定評價方案;在評價實施階段,評估者要堅持真實性、一致性和獨立性三項原則,同時相關部門應及時受理評估申訴并通過復核或對評價結果的再評價來妥善處理申訴;在結果運用階段,應促使評價對象根據評價結果來糾正和完善自己的行為,以推動政府績效的提高。本文將績效評估的整個過程分為四個步驟,即評估計劃、評估實施與管理、評估反饋及結果運用。

圖1 政府績效評估過程中各個主體之間的關系

評估計劃作為績效評估流程中的第一個環節,主要任務是為評估工作確定目標和職責。評估計劃制定后,評估主體需要按照計劃開展工作,即績效評估的實施與管理,在這個過程中,將所收集到的能夠說明評估對象績效表現的數據和事實,作為判斷被評估者是否達到關鍵績效指標要求的證據反饋給被評估者,使之了解自己的績效,認識自己有待改進的方面,以作為下一階段工作規劃、項目管理、政策運用、個人評價等工作的行為指南。在評估的計劃階段,由政府做出自我評估的程序計劃,由公眾選擇確定評估的范圍,按照實際情況由第三方評估組織和政府共同做出階段性或專項工作的評估計劃。在評估的實施階段,由政府部門對自身及其工作人員的日常表現、工作實績、工作效率、業務素質、人際溝通能力、協調能力等進行程序性的評估,以獲得一個政府自我評估的結果,再由公眾對政府按年度計劃、任期計劃、階段性計劃或專項性計劃提供的公共服務和產品的結果進行評估,獲得實體性評估結果。在評估結果的反饋階段,將自身的內部評估結果和公眾評估結果密切聯系,形成一個程序性和實體性評估有機結合的綜合評估結果。在評估結果的運用階段,將綜合評估結果進行定性和定量分析,以改善政府公共服務方式,調整公共服務范圍,增強政府行政能力,規范公眾評估方式,提高公眾評估意識,提升公眾有序參與能力。

針對期間性的政府工作的績效評估,同樣按照程序與結果相結合的方式進行評估,由政府進行內部程序性評估和第三方評估組織進行結果性評估,但需突出期間性工作的特點,把評估結果融入到政府管理體系之中,使績效評估與政府管理結合起來,成為政府發現問題、提高績效、完善治理的有利工具。政府內部評估、公眾評估與第三方評估三個主體的職責和作用不可錯位。根據業務流程性質,政府只能對內部的工作程序進行評估,因為現實中有些政府工作人員只想當官不辦實事,對上阿諛奉承,對下頤指氣使,工作中互相推諉,而現行的評價標準是產值、稅收額、就業率等數字,政府投入主要在提高數量指標上,若政府進行結果評估,公信力必然很低;公眾作為政府公共服務的最終接受者主要對政府的服務結果進行評估,也可對政府的服務過程進行評價;第三方主要進行期間性的評估,三者之間不是相互沖突而是相互補充、相得益彰的關系,“三個及以上相互依存的組織自覺組建的集合,致力于實現共同的目的”。[12]

圖2 公眾評估、內部評估與第三方評估三者關系

四、結語

政府績效評估的目的之一在于為政府提升公共服務水平和改善公共管理方式提供參照,隨著社會“不可治理性”問題的日益增加,政府需要公眾、社會組織參與到公共治理過程中來。但面對同樣一項績效評估工作,基于不同的價值理念和利益訴求,不同的評估主體可能會得出差距很大的評估結果。要做到科學、準確地評估政府績效,就不能單獨由某一主體來實施評估,必須構建一個科學、合理、操作性強的多元評估主體模式,這是預防和克服政府績效評估主體理性偏差,并實現評估結果科學有效的前提。

“多元合作意味著政府、社會組織以及公民個人在制度規范的框架下分享公共權力、分擔治理責任,而政府在治理中的責任主要是通過公共政策以及各個方面的政府過程去引導社會合作行為,在合作行為中創造出社會和諧的機制,從而獲得一種多元合作的和諧秩序”,[13]“合作績效的研究是未來績效研究的一個重要方向”。[14]“多個行動主體分擔管理職能”,[15]既是政府內部評估與公眾評估相結合或官方評估與非官方評估相結合,也是一般評估與專項評估相結合,以及階段評估與整體評估相結合的評估體系?！肮芾淼淖罡邇r值在于共濟互生與追求和諧”,[16]政府績效評估作為政府管理的一種重要手段,在當前服務型政府建設中越來越顯示出其重要作用。政府績效評估主體的多元化模式構建,意味著在主體構成方面確保政府績效評估既要嚴格按照程序進行,實現程序公正;又要保證實體公正,實現評估結果的高度公信力。只有把公眾本位貫穿于政府工作的始終,建立和諧的多元評估主體關系,才能客觀準確地評估政府績效,走出為評估而評估的單純的程序性評估和以結論為導向的單純的結果評估的誤區,形成服務型政府建設過程中的有序公共治理局面。

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(責任編輯:木 秦)

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1672-1071(2011)01-0049-07

2010-01-08

文英平(1980-),男,甘肅宕昌人,西北師范大學政法學院2008級碩士研究生,研究方向為行政管理。孫健(1969-),男,西北師范大學政法學院政治與公共管理系教授,法學博士,公共管理學出站博士后。