土地制度改革是轉變發展方式的最大推手

文/劉守英

我國改革開放之后的傳統經濟增長模式高度依賴土地和勞動的要素投入，是以資源的高耗費來支撐高投資和高出口。近年來，全球金融危機以及國內的生態環境等因素使得我國轉變經濟增長方式的壓力日益增大，我國經濟必須從主要依賴土地和勞動的要素投入轉向依賴技術創新和生產率要素的提高。但是，近年來國家雖出臺了一系列相關政策法規，而國民經濟運行對投資和出口的依賴，經濟增長對要素投入的依賴，先發和后發地區對土地的數量需求均絲毫沒有降低。

土地是傳統增長模式的發動機

地方政府以土地作為發動機，推動高速工業化、城市化，維系高投資和高出口，保證經濟持續高增長。地方政府依托對土地的控制支撐著傳統外延增長模式，它自身的運轉和當地發展也變得越來越離不開土地，地方政府必須從土地出讓中獲得收入，以土地出讓收入和土地抵押推動城市建設。

首先，以低價土地支持高速工業化和出口導向工業發展。地方政府以低價土地招商引資，以政府財力補貼工業用地的成本，降低工業企業的生產成本，為工業高速推進提供便利。2007年，國家級開發區以不足全國千分之五的建設用地，創造了約占全國 5.15%的 GDP、4.1%的稅收、15.2%的進出口總額，吸收了23.2%的外商投資。

其次，以城市外延擴張來推動快速城市化。以建成區面積統計，1981—1991年的11年間，共增加了6573平方公里，年均凈增597.6平方公里；1992—1999年的8年間，共增加6565.8平方公里，年均凈增820.7平方公里；2000—2007年的8年間，共增加了13030平方公里，年均凈增1629平方公里。1996—2007年，中國城市建成區面積年均增長5.2%，城市人口年均增長4.7%，兩者相差0.5個百分點。如果把后者統計進去的2億農民工數量除去，兩者相差將更大。

最后，賣地機制成為維系傳統增長模式的工具。預算內收入依賴城市擴張相關的建筑業、房地產業稅收的增長；土地出讓成為分稅制后地方政府財政收入主要來源。城市建設主要依賴土地出讓和土地抵押融資。2000—2009年，建筑業和房地產業成為稅收增長最快的行業；1999—2009年，政府土地出讓收入從595.58億元增加到1.59萬億元，占地方財政收入的比重從9.2%提高到48.8%。城市基礎設施投資70%—80%靠土地抵押融資，2009年9.5萬億元人民幣新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占新增貸款總量的近40%，土地抵押是主要手段。

以土地支撐的傳統增長模式，保證了中國工業化城市化的快速推進，但是在土地資源利用上付出的代價巨大。常提及的問題是：優質耕地銳減、土地質量惡化、環境污染加劇。更深層的問題是，中國作為一個土地資源稀缺的國家，卻以極不經濟的方式向工業和城市提供土地，造成土地利用的粗放和不節約。經濟發展和地方政府財政對賣地機制的高度依賴，影響經濟社會可持續發展和健康發展。土地之所以在傳統增長模式中扮演如此重要角色，關鍵在于現行土地制度的弊端，即權利二元、政府壟斷和非市場配置的土地制度。權利二元使政府能以低價獲得土地；政府壟斷使政府能最大化土地收益；非市場配置使土地利用不反映資源稀缺程度。

這種獨特的土地制度，能以非市場低價支持高速的工業化和城市化，能使地方政府當期土地收益最大化，但是存在兩個不可持續：一是地方政府依賴賣地機制發展的不可持續；二是以犧牲土地資源稀缺性、犧牲子孫發展空間和破壞生態環境保當前發展的不可持續。

改革土地制度才能促進發展方式轉變

要轉變發展方式，必須改革支撐傳統增長模式的制度。在制度改革中，鑒于現行土地制度成為傳統增長模式的推手，謀劃改革土地制度將成為促進發展方式的抓手。

第一，平等保護土地產權，構建以保護和保障農民土地財產權為核心的土地權利和法律體系。由中央政府統一進行覆蓋所有土地資源的確權、登記、頒證，確認土地所有者和土地使用者的土地權屬關系，為保障土地財產權、便利土地權利交易提供基礎性制度服務。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。逐步實行對失地農民的土地財產權的公平補償，以被征地的市場價格進行補償為最終目標。尊重和保護被征地農民在征地中的話語權和談判權。

第二，確認不同主體土地平等進入權，以用途管制為唯一的準入制度。在用途管制下，農民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。打破目前因城市和農村的邊晃區割，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用于非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質進行非農建設。明確限定城市建成區存量土地屬于國有，新增建設用地用于非農經濟建設的，除為公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區內的現狀集體所有土地，可以采取“保權分利”或“轉權保利”方式，保障農民的土地財產權益。

第三，重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場，打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。

第四，將國有土地經營的職能從土地管理機構剝離。明確土地管理部門是隸屬于國土部的土地行政管理機構，行使所轄行政區域內所有土地的行政管理職能。地方政府是受國務院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區域內國有土地占有、使用、處置、收益各項權能，包括對農村土地的依法征用、征收和對國有建設用地使用權出讓、轉讓等部分經營職能。地方政府土地經營職能不再由土地管理行政機構行使，而是由政府委派專門的機構來履行，也可以參照國有企業改革的經驗，成立專門的國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給他們參與市場運作，或轉讓、或出租、或聯營、或入股，負保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為市場主體，按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。

第五，規范國有土地出讓收益管理和監督使用，明確國有土地經營收益不能成為政府財政的當期盈余。專司土地經營的機構獲得的國有土地出讓收益，應進入與政府財政相分離的專門賬戶，由專門機構統一管理。土地出讓收益的使用應經過本級人民代表大會審批。政府財政部門可作出土地收益的年度財政預算，報請本級人大審核。擬進入政府財政預算的出讓金要從嚴掌握。人大審核通過后，交由政府使用。對于土地出讓金的支出項目和經費使用情況，也要交地方人大審核，保證這筆資金使用的更透明、更合理、更長遠。

第六，進行財政、稅收、金融綜合配套改革，理清土地在經濟發展中的功能，界定政府分享土地利益規則。

——政府在增值稅分享中的比重。將建筑業的營業稅變為中央、地方共享稅收。改革土地出讓金的預算基金管理辦法，加強對土地出讓金的支出管理和監督。

——逐步培養地方政府主體稅種，探索物業稅開征辦法。在物業稅方案未成熟之前，加強對土地增值稅、城市土地使用稅的征收力度。隨著土地征用和出讓制度的改革，逐步加大物業稅改革的力度。這些稅種面對的是企業，尤其是房地產企業，能夠發揮抑制房價過快上漲和保障土地增值收益由政府分享的作用。

——及時出臺地方融資平臺的土地抵押貸款的相應管理政策和細則。在控制地方融資平臺土地抵押放貸總量的同時，對那些非經營性的、非獨立法人的，依賴政府財政擔保的融資平臺的土地抵押要有限制性規定。對已規劃但未征用的土地，作出不得抵押之規定。

(轉載自《中國改革論壇》)