中國自然資源政策演進歷程與發展方向

谷樹忠 曹小奇 張 亮 牛 雄 曲 冰 何紹維

(國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京100010)

中國自然資源政策演進歷程與發展方向

谷樹忠 曹小奇 張 亮 牛 雄 曲 冰 何紹維

(國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京100010)

自然資源政策是國家政策體系的重要組成部分，其社會關注度、復雜性、地區差異性等特征較為突出。1980年代以來，中國自然資源政策大致經歷了上世紀80年代、1991－1997、1998－2003、2004－2010等四個階段的演進，期間，社會經濟發展形勢不斷發展變化，自然資源政策的需求和目標也不斷變化，并為社會經濟快速發展提供了政策基礎;但同時也在政策一致性、政策權威性、政策公正性、政策認知性等方面，暴露出一些不足和缺憾。自2011年開始，資源政策的演進進入了第五個階段。展望未來，為全面落實科學發展觀和加快轉變經濟發展方式，中國自然資源政策應不斷創新，重點在政府規制、全面負責、促進轉型、系統協調和差異設計等方面不斷優化和發展。

自然資源;政策;演進歷程;發展方向;中國

自改革開放以來，中國自然資源政策經過大致四個階段的演進，并開始進入第五個階段，其地位和作用不斷增強，成為影響經濟發展、社會進步、生態建設等方面的重要的、不可替代的政策。伴隨著全面落實科學發展觀和加快轉變經濟發展方式，自然資源政策在中國社會經濟發展中的地位和作用還會不斷上升。然而，在充分肯定自然資源政策發展及其成效的同時，也應該看到還存在諸多缺憾，需要根據自然資源政策發展的一般規律和中國國情及所處發展階段的基本特征等，進行自然資源政策的優化設計，同時高度關注和研究資源政策的一系列熱點及難點問題，使中國自然資源政策體系日趨健全和完善。

1 自然資源政策的基本特征

自然資源政策具有鮮明的特性，主要表現在以下5個方面:公共政策屬性。由自然資源的占有排他性和利用行為外部性等所決定，自然資源政策須充分考慮公共利益而非私人利益、大眾而非小眾利益、長遠利益而非短期利益、全局利益而非局部利益，從而具有鮮明的公共政策屬性，是政府高度重視、研究、制定和實施的政策。廣泛關注性。由自然資源與社會各階層、各利益集團的利害關系十分密切的特點所決定，自然資源政策往往受到社會各界的廣泛關注，從而為其形成和調整增加了難度。復雜性。由自然資源與經濟增長、社會發展、環境保護、生態建設等方面的相互影響、相互制約的復雜關系所決定，自然資源政策具有高度的復雜性，其決策和調整須充分考慮經濟、社會、環境、生態、技術等因素。區際差異性。由自然資源稟賦及供求關系的區際差異性所決定。自然資源政策須充分考慮區際差異性，例如我國礦產資源政策在東中西部的差異性，水資源政策在南北方的差異性，節能減排政策在能源基地的特殊性等。

2 中國自然資源政策的階段性演進

中國自然資源政策呈階段性演進。自改革開放以來的30多年間，大致經歷了五個階段。

2．1 第一階段(1980年代)

上世紀80年代，特別是1986年以前，自然資源政策的基本取向有三點:資源處置政策方面，表現為資源由產業部門以計劃手段集中處置。資源開發利用政策方面，主要表現為“有水快流、靠山吃山和靠水吃水”的加速資源開發的政策取向。資源供給政策方面，主要表現為擴大資源(資源性產品)出口以換取必需外匯。

2．2 第二階段(1991－1997)

此階段，自然資源政策的基本點主要體現為:開始強調耕地保護和節約用水問題，以及能源建設和保障問題。主要強調耕地保護和節約用水問題，以及能源建設和保障問題。對資源問題的強調，還主要立足于資源本身，較少與經濟發展聯系起來。主要立足于國內資源的開發、利用和保護，基本沒有涉及國外資源問題。對資源價格與市場的關注較少——此時，市場化程度、對外開放程度還較低，有許多問題還未顯現。

2．3 第三階段(1998－2003)

此階段是中國自然資源政策發展的重要發展階段。在此階段:明確提出兩個根本轉變，即經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變、經濟增長方式由粗放型向集約型的轉變，其中第二個轉變對資源利用方式提出了新要求，資源節約的要求更為迫切。明確提出以市場手段配置和管理好資源，特別提出要理順資源性產品價格，建立資源更新和保護的價格補償制度。明確提出了兩種資源、兩個市場的設想，強調要進口短缺資源性產品。開始注意資源開發利用的生態環境效應問題——強調本著“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的原則加強生態環境建設。明確提出要實行世界上最嚴格的土地管理制度，重點管好、用好和保護好耕地資源。開始關注資源型城市問題，并提出建立石油等戰略資源的儲備制度。2003年，首次提出保護資源是基本國策。

2．4 第四階段(2004－2010)

此階段最大的進展主要表現為:開始系統(嘗試)以資源調控經濟，即明確提出和實施土地參與宏觀調控;將節約能源和保護耕地列入各級政府的考核體系;進一步推動資源市場政策改革。

具體表現為:2005年明確提出利用土地審批和信貸投放兩個“閘門”調控經濟。2006年提出“把節能降耗納入經濟社會發展的統計、評價考核體系，建立信息發布制度”;提出調整資源稅、理順資源價格;限制資源性產品出口;根據區域資源等劃分主體功能區。2007年被社會稱為“土地新政年”，明確“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”(兩個紅線:18億畝耕地+16億畝基本農田);系統說明了最嚴格土地管理制度的具體內涵，即執行土地利用總體規劃和年度計劃、完善和執行節約集約用地標準、控制工業用地和執行工業用地出讓最低價標準、落實建設用地稅費政策、嚴格土地管理責任制;落實土地督察制度。2008年高度關注資源價格問題;強化資源節約制度及其建設;允許多種形式農村土地流轉。2009年，加強產業、貿易、土地、投資、就業政策與財政、貨幣政策的一致性和協調性，形成調控合力;大力發展循環經濟和清潔能源;落實節能減排指標體系、考核體系、監測體系。整頓規范礦產資源開發秩序;合理開發利用海洋資源;促進礦產資源枯竭型城市經濟轉型;堅持和落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，嚴守18億畝耕地紅線不動搖;推進集體林權制度改革。2010年，抓好節能、節水、節地、節材工作;推進礦產資源綜合利用、工業廢物回收利用、余熱余壓發電和生活垃圾資源化利用;合理開發利用和保護海洋資源;完善土地收入管理使用辦法，抑制土地價格過快上漲;土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設。加強土地承包經營權流轉的管理和服務，在依法自愿有償流轉基礎上發展多種形式規模經營;完善集體林權制度改革配套政策;啟動國有林場改革;擴大用電大戶與發電企業直接交易試點;推行居民用電用水階梯價格制度;健全可再生能源發電定價和費用分攤機制;完善農業用水價格政策。

2．5 第五個階段(2011年 —)

2011年中國自然資源政策進入第五個發展階段，可能會持續到2020年。此階段主要表現為:以全面落實科學發展觀和加速轉變經濟發展方式為標尺，系統梳理和優化調整現行資源政策，重點強化資源節約利用和優化配置的政策力度。2011年作為事實上的“水利年”，提出了實行最嚴格的水資源管理制度，明確了實行最嚴格水資源管理制度的“三條紅線”，即建立用水總量控制制度，確立水資源開發利用控制紅線;建立用水效率控制制度，確立用水效率控制紅線;建立水功能區限制納污制度，確立水功能區限制納污紅線。資源政策的差別化需求日益強烈，特別是區域差別化的要求日益增長，從而兆示資源政策、特別是土地政策的區域差別化發展趨勢。

3 現行自然資源政策的宗旨與要義

3．1 宗旨

3．1．1 堅持資源可持續利用

可持續利用是資源政策的長期的基本取向。用以指導中國21世紀可持續發展的《中國21世紀議程－中國人口、環境與發展白皮書》［1］，明確提出自然資源可持續利用是可持續發展不可或缺的基礎。無論是從民間還是從官方看，資源可持續利用都是不爭的方向。資源可持續利用是資源政策的長期基本取向。可持續利用既是資源政策的目標，也是資源政策制定和實施的原則，更是資源開發利用的原則和要求。資源可持續利用已貫穿于政府規劃之中。

3．1．2 保障國家資源安全

所謂資源安全，是一個國家或地區可以持續、穩定、及時、足量和經濟地獲取所需自然資源的狀態或能力［2］。資源安全有五種基本含義:數量的含義，即數量要充裕;質量的含義，即質量要保證;結構的含義，即供給要多元;均衡的含義，即地區之間、人群之間要相對均衡;經濟或價格的含義，即一個國家或地區可以從市場(特別是國際市場)上以較小經濟代價(如較低價格)獲取所需資源的能力或狀態。

3．1．3 高效參與全球資源配置

同世界任何國家一樣，中國的社會經濟發展不可能建立在完全依靠國內資源的基礎之上，須參與全球一體化進程和全球資源配置秩序。當然，也要關注各種形式的“中國威脅論”，包括“誰來養活中國”和“中國能源威脅”等。不斷提升利用國外資源的層次，從“保護國內資源、利用國外資源”，向“節約國內資源、利用國外資源”轉變，進而向“節約利用國內資源、合作開發國外資源”轉變。

3．1．4 兼顧效率與公平目標

資源政策須充分兼顧效率與公平兩大目標。此兩大目標的矛盾情形往往多于一致情形，特別在經濟和社會轉型的國家或地區尤其如此。中國正處在以轉變經濟發展方式為主要特征的經濟轉型時期，和以建設和諧為主要特征的社會轉型時期，既一方面要注重提高資源效率，同時也要注重資源公平分配，這也是中國資源政策須面對的復雜而困難的局面。為此，要建立健全旨在提高資源效率的體制和機制，如將資源節約納入政府考核體系，提高資源價格以反映資源的真實稀缺態勢;同時，也要建立健全旨在促進資源公平分配的體制和機制，如保障社會弱勢群體的基本需求，合理安排資源權益，重視資源地的經濟補償等。

3．2 主要資源的政策要義

3．2．1 土地政策

土地政策的首要目標是嚴格保護耕地。保護耕地是我國的基本國策之一。基于對食物安全、特別是糧食安全的考慮，耕地歷來被視為最重要的戰略性資源。保護耕地資源也往往作為我國最基本的資源政策。保護耕地是我國的剛性政策之一，這是由人口增長、經濟增長、城市化、生活水平提高等不可逆轉的變化及占用耕地壓力持續存在等所決定的。受比較利益等多重因素驅使，耕地保護往往為非主動行為，而需政府加以強制推進。保護耕地已經被納入各級政府的考核體系。

保障城市化和工業化建設用地需求，亦是我國土地政策的重點之一。勿庸置疑，正處于快速城市化和工業化發展之中的我國，各地建設用地需求極其旺盛，成為推動農用地、特別是耕地非農化的主要驅動力。我國土地政策在保障食物安全目標下注重耕地保護的同時，也須保障城市化和工業化所需建設用地需求。但無論如何，至少在國家層面，應將耕地保護作為土地政策的首要目標，而保障建設用地需求則是第二位的目標。

除保護耕地和保障建設需求之外，土地參與宏觀調控，也是我國土地政策的重點之一。

3．2．2 水資源政策

水資源政策的主要目標是保障“三生”用水，即保障生活、生產、生態用水。其重點大致有三。其一是節約用水，這是由我國普遍缺水的國情所決定的。其二是保護水資源，保護有限的水資源和水環境，其實質是保護和提升水資源的可用性，保持和提升水資源對社會經濟發展的支撐能力。其三是用水管理社會經濟事務，其核心是重視水資源的制作用，用水資源數量和水環境容量控制經濟和社會發展速度、規模和結構等。另外，各地已普遍開始重視城市水源地建設和保護等相關政策，城市水源地的建設和保護已關系到城市的可持續發展。

2011年，水資源政策又發生了重大變化，其主要標志就是要實施最嚴格的水資源管理制度，其核心就是水資源及水環境的“三條紅線”［3］。從目前各地的反映看，各地區對“三條紅線”的接受程度尚有較大差異，北方接受程度要高于南方，城市化水平高的地區高于其他地區;“三條紅線”實施的條件和基礎尚不完全具備，“效率紅線”的條件基本具備，而“承載力紅線”和“納污能力紅線”尚需系統、科學的評估等大量基礎性工作。

3．2．3 能源政策

能源政策有兩個基本點，其一是保障國家和地區能源安全;二是注重節能減排。在保障國家和地區能源安全方面，重點提升能源安全保障能力和水平，拓展能源保障渠道和通道。在節能減排方面，一是優化能源結構，包括推進能源清潔化發展、發展新能源、優化能源生產結構和消費結構等;二是提高能源效率，包括提高生產領域的能源效率(重點提高能源的投入產出率)，提高消費領域的能源效率(重點加強生活節能技術和制度能力建設等);三是將節能減排納入各級政府(及重點企業)的考核體系。

3．2．4 礦產資源政策

礦產資源政策的基本點有三:一是提高國內礦產資源的供應能力，包括加大能源礦產資源的勘查開發力度，促進區域地質礦產勘查開發的合理布局，提高礦產資源綜合利用水平開展節能降耗，建立戰略礦產資源儲備制度，以及逐步解決老礦山的資源接替問題等。二是拓展國外礦產資源持續穩定經濟的供給渠道、通道和綜合能力，同時擴大礦產資源勘查開發的對外開放與合作水平。三是注重實現礦產資源開發與環境保護的協調發展，包括限制生態環境有較大影響的礦產資源開發，建立多元化的礦山環境保護投資機制等。另外建設和諧礦山、和諧礦區，也是礦產資源政策的重點之一，且其重要性與日俱增。

4 現行自然資源政策的缺憾

4．1 資源政策間的非一致性缺憾

資源政策間的非一致性缺憾，主要源自部門間(政策)的不協調。資源政策涉及資源、產業、環保、生態等部門，且資源政策與產業政策、環保政策、生態政策等政策有著密切的互動關系。理想的資源政策，應是在與相關部門協商基礎上，實現與產業、環保和生態政策的協調一致。然而，由于資源管理體制改革的非徹底性，資源問題的復雜性，以及部門利益的驅使，我國資源政策之間還存在非一致性缺憾，主要表現為資源政策與產業政策、環保政策和生態建設政策間的非一致性甚或矛盾性。

4．2 資源政策的非權威性缺憾

資源政策的重要性與日俱增，但其非權威性的問題依然存在。資源政策間的非一致性是導致資源政策權威性受損的主要原因，出多門、政策界限模糊及政策或部門間的“扯皮”現象時常發生。其次，資源政策的可操作性差也在相當大程度上影響資源政策的權威性，特別是有些資源政策只是提出原則要求，缺乏具體的政策實施措施，政策的解釋和理解有時也出現偏差。最后，資源政策的穩定性差進而對資源政策的權威性造成損害。政策調整是必要的，但過于頻繁的調整就會使人無所適從，從而影響對政策的信任和信心，進而影響政策的權威性。

4．3 資源政策的非公正性缺憾

我國資源政策的公正性不斷增強，但還在相當大程度上存在非公正性的問題。其一是所有制間的非公正性，即或明或暗、或多或少地，有諸多資源開發領域對于非國有企業有歧視傾向或現象。其二是地域間的非公正性，為保證地方利益的獲取和不受影響，地方政府往往實行有地域區別的資源政策，對本地使用者給予一定的優惠，而對外來使用者規定一定的約束。其三，國際非公正性，或可稱之為國際非(完全)開放性。不可否認，戰略性資源開發領域的開放應比較慎重且須漸進穩妥，但也不可能完全封閉，否則就會給國外以資源保護主義的口實，進而不利于我國利用兩種資源、兩個市場，畢竟我國利用國外資源的規模會持續增大。另外，限制性政策與鼓勵性政策往往不對稱，基于資源所有權及資源保護等多方面的考慮，資源政策呈現限制性規定多于鼓勵性規定、限制性規定比鼓勵性規定具體的結構特征。當然，從資源管理為公共管理的角度看，這也無可厚非，但確實影響到了資源開發利用方式的優化。

5 中國自然資源政策發展方向與研究熱點

5．1 對于自然資源政策發展演進方向的展望

5．1．1 政府規制

所謂政府規制，植草益認為是“由社會公共機構——司法機關、行政機關、立法機關，依照一定的規則對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體的活動進行限制的行為”［4］。結合自然資源在社會經濟發展中的功能與特性，谷樹忠等提出了國土資源規制的概念，即“國土資源規制的概念是將規制與國土資源相結合提出的。它有兩層含義，其一是政府對各行為主體與國土資源有關的行為所進行的規范化約束與管理;其二是政府將國土資源作為手段，對企業及地方政府的行為進行約束，以使之更加符合國家利益、公共目標和社會需求”［5］。

5．1．2 全面負責

負責性，是任何政策的基本點。負責的政策是負責的政府的具體體現。資源環境領域，由于其關系到發展的全局性、戰略性和可持續性，其政策更需要“負責”。負責的資源政策是我國資源政策的重要發展方向之一。

所謂負責的資源政策，是指對國家和人民全面負責，對當代人和后代人均衡負責，兼顧經濟發展、社會進步、環境保護、生態保育等多重目標的資源政策。負責的資源政策至少要具備5個基本要素:滿足人民生活需要，即要滿足幾乎所有人、特別需要滿足社會最低階層的基本需要(求)。滿足社會經濟持續發展需要，即要支撐社會經濟持續平穩發展。要實現資源可持續利用，注重資源節約利用或高效利用。注重生態環境保護，不能以犧牲生態環境為代價。資源矛盾或糾紛數量較少、處理較好。

5．1．3 促進轉型

自然資源政策與生態環境政策一道，是支撐經濟發展方式轉變或實現經濟轉型發展的重要政策基礎。加快轉變經濟發展方式，需要包括資源節約和高效利用、資源替代與置換、資源優化配置等方面的政策支撐。資源產權、資源價格、資源稅費等方面的資源政策以及資源規制，是轉變經濟發展方式的重要基礎、重要信號、重要保障和重要手段。

5．1．4 系統協調

未來自然資源政策一個重要的發展方向是加強和提高系統協調性，即在科學發展觀系統統籌思想指導下，加強各類資源之間、資源與生態環境之間、資源與經濟發展之間、資源與社會發展之間的政策調調，以形成不可或缺的政策協同性和合力，推動自然資源、生態環境、經濟發展和社會進步等目標的均衡、顯著地實現。實現政策間的系統協調，可以采取多目標耦合、公眾協商、投票決定等方式進行。實現政策間的系統協調，關鍵是要提高各項政策的普通民眾參與度，切實推進決策民主化;同時，亦應高度重視決策的科學化進程，鼓勵和支持資源及相關領域政策研究咨詢。

5．1．5 差異設計

自然資源政策是保障國家和民族根本利益的基礎性、戰略性政策，須主要著眼于國家目標的實現。但同時，由于各地區的自然資源條件的差異性，以及社會經濟發展的地區不均衡性，注重和加強自然資源的地區差異化設計是必然的選擇。在保障國家自然資源政策目標總體取向一致的前提下，應鼓勵和支持各地區根據本地區的實際情況和具體要求等，制定和實施具有地區特性或地區特色的自然資源政策。同時，也應考慮產業之間的資源政策差異性，特別對能源產業的相關資源政策的特殊需求，給予高度重視，以使之健康、可持續發展，并為國家和地區能源安全提供堅實的保障。

5．2 關于近期自然資源政策研究熱點的思考

結合國內資源政策發展趨勢和我國落實科學發展、轉變經濟發展方式、建設和諧社會等需求，提出關于近期我國自然資源政策研究熱點的若干思考。

5．2．1 綜合性研究熱點

不考慮資源類別差異，自然資源政策近期的研究熱點可能有如下十個方面:建立健全資源政策體系，特別是注重研究自然資源基本法，并注重各類資源政策協調性及其設計。資源安全保障政策，特別是注重均衡兼顧國家資源安全與區域資源安全的政策。關于資源富集區的特殊政策，特別是瞄準欠發達資源富集區、旨在規避“資源詛咒”的政策。資源價值手段改革，特別是進一步推進重要資源(性產品)價格及資源稅改革。資源節約制度體系的建立和健全，特別是資源核算制度、資源統籌制度、資源考核制度、資源統計制度、資源報告制度的建立和健全。進一步推進資源有償使用制度，特別是在西部地區、資源富集區，重點推進礦產和水資源有償使用制度。資源型企業社會責任，特別是央企的地區責任。大力推進資源管理制度改革，重點解決好資源屬地管理與資源垂直管理的關系，大力推進資源環境一體化管理。注重加強資源承載力規制，特別注重土地、能源和水資源規制。優化設計資源國際貿易與合作開發的制度環境，跟蹤分析和營造有利的制度環境。

5．2．2 土地(資源)政策熱點

土地(資源)政策歷來都是自然資源政策的一個重要而敏感的政策領域。我國土地政策創新和研究的空間巨大。近期看來，有十個方面需要特別關注:土地承載力規制，即運用土地承載力調控社會經濟發展。著力建立土地紅利共享機制，重點建立公民均等分享城鎮化和工業化形成的土地紅利的政策。鼓勵和支持土地節約集約利用的政策。保護性土地用途的安全管理，重點是濕地、林地、耕地等保護性用地的特殊政策。農民自愿永久性放棄土地的相關政策，包括針對農民自愿永久性放棄土地承包權和宅基地的政策。農村土地股份的合法性與風險性規避政策。村莊整治中的集體建設用地產權(重新)確認的相關政策。城鄉建設用地統籌相關政策，包括城鄉建設用地增減掛政策的改進和完善等。耕地保護經濟合理性政策。保障性住房建設供地相關政策。

5．2．3 水資源政策熱點

水資源政策的重要性與日俱增。特別受《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》的推動，我國水資源政策將迎來創新發展的重要時期，可望在以下十個方面進行探索和創新:初始水權及其交易政策。水資源規制，包括水資源承載力和水資源利用效率規制。水價及其調整和監管政策，包括水價成本構成及標準合理性、公開性等，以及階梯水價相關政策等。水資源區域配置的經濟利益分配或補償政策。水資源與水環境管理一體化政策，重點包括水資源政策與水環境政策協調性及其設計。水務及其市場化配套政策。水資源核算，包括經濟增長的水資源代價，以及將水資源作為制約經濟發展方式、速度和規模的因素或手段等相關政策。節水政策創新。水安全管理，即基于水資源安全、水環境安全和水生態安全的管理體系的設計等。國際(國際河流)水資源與水環境政策。

5．2．4 能源政策熱點

能源政策是支撐國家工業化、城鎮化和現代化的重要政策。近期，能源政策應重點關注如下十個方面:新能源供給側和需求側優惠政策及其合理性。能源基地特殊政策需求及其合理性。能源價格形成機制與價格體系。煤炭資源整合中的各主體權益問題。煤炭價格形成機制。石油價格形成機制。電價形成機制，特別是終端電價形成機制以及各環節電價變化傳導機制。能源戰略儲備政策。能源國際合作政策。節能考核制度改革創新。

5．2．5 礦產資源政策熱點

礦產資源政策的敏感性越來越高。近期應特別關注如下十個方面:礦權設置的民主化進程，即越來越多地聽取各級地方政府和各族群眾的意見、建議和訴求，將可能的糾紛和矛盾消化在萌芽狀態。礦區生態環境保護治理政策，切實保護礦山、礦區的生態環境。礦產資源有償使用政策，在西部地區、特別是欠發達資源富集區切實推進礦產資源有償使用制度的實施。礦產資源稅費金價政策改革，探索各類價值形式的統一或合并。礦產資源整合相關政策，保證礦產資源整合均衡地兼顧各種所有制、各級規模、各種來源的利益主體的利益。礦產資源戰略性儲備與保護政策。礦產資源國際合作政策創新。優勢礦產資源貿易規制，并注重規制依據和規制手段的合法性和合理性。國際礦產品訂價體系參與機制。礦權交易及其規范化相關政策。

6 結論與討論

中國正處在社會經濟轉型發展時期，同時也是各項改革不斷推進的時期。包括自然資源政策在內，中國的政策體系正在并將繼續進行探索和創新。中國自然資源政策在經歷了四個發展階段之后，已經進入了更加注重系統性、協調性、權威性、公正性，更加注重以科學發展觀為指導，更加注重加強政府規制，更加注重差異化設計，以及更加注重責任感的發展時期。自然資源政策優化創新需要進行大量的探索和研究，也必將為國家可持續發展做出應有的重要貢獻。

References)

［1］中國21世紀議程管理中心．中國21世紀議程:中國人口、環境與發展白皮書［M］．北京:中國環境科學出版社，1994．［The Administrative Center for China's Agenda 21．China's Agenda 21st Century:China's White Paper on Population，Environment and Development［M］．Beijing:China Environmental Science Press，1994．］

［2］谷樹忠，姚予龍，沈鐳，等．資源安全及其基本屬性與研究框架［J］．自然資源學報，2002，17(3):280 －285．［Gu shuzhong，Yao yulong，Shen lei，et al．Conceptual Framework and Research Focus of Resource Security［J］．Journal of Natural Resources，2002，17(3):280 －285．］

［3］中共中央、國務院．中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定．http://www．gov．cn/jrzg/2011 －01/29/content_1795245．htm．［CPC，the State Council．CPC Central Committee and the State Council aboutAcceleratingDevelopmentofWaterConservancy Reform Decision．http://www．gov．cn/jrzg/2011 － 01/29/content_1795245．htm．］

［4］(日)植草益．微觀規制經濟學［M］．朱紹文等，譯．北京:中國發展出版社，1992．［Masu Uekusa．Micro Economic Regulation［M］．Translated by Zhu Shaowen，et al．Beijing:China Development Press，1992．］

［5］谷樹忠，周洪，武紅，等．國土資源規制:基本理論與中國實踐［J］．中國人口·資源與環境，2011，21(5):1 －9．［Gu Shuzhong，Zhou Hong，Wu Long，et al．Natural Resources Regulation:Basic Theories and Practices in China［J］．China Population，Resources and Environment．2011，21(5):1 －9．］

The Evolution Process and Development Direction of China's Natural Resources Policies

GU Shu-zhong CAO Xiao-qiZHANG Liang NIU Xiong QU Bing HE Shao-wei
(Institute of Resources and Environmental Polices，Development Research Centre of the State Council，Beijing 100010，China)

Natural resource policies are the important components of the system of national policies．Their importance，complexity，public awareness is more and more remarkable as economic and social development going on．Since 1980s，China's natural resource policies have experienced 4 period evolution，including the periods of 1980s，199－1997，1998－2003 and 2004－2010．In the past 30 years，China's social and economic development attracted worldwide attention，and the demand and targets of China's natural resource policies changed gradually and contributed greatly to the quickly social and economic development．But，many problems of natural resource policies，such as non-consistency，non-fairness，non-authority，and non-awareness problems have been arising．Since 2011，China's natural resource policies enter the fifth period with the new water resource policies published in the beginning of the year．Looking in the future，China will enter a new period，in which natural resource policies will be innovated gradually and remarkably aiming at implementing the Scientific Outlook on Development and accelerating the shift of economic development model．The future emphases for innovation will be concentrated on government resource regulation，responsible resource policies，accelerating economic development model shift，improving integration of different resources policies，and differential design of resources policies for different regions．

natural resource;policies;evolution process;development direction;China

F019．6

A

1002－2104(2011)10－0096－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.10.015

2011－09－16

谷樹忠，研究員，博導，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長，主要研究方向為資源與環境政策、資源經濟與資源安全。

國務院發展研究中心重點課題“轉變經濟發展方式的水資源政策研究”(編號:DRC2011－11)。

(編輯:常 勇)