現代大學制度下高校民主管理的進程與問題

□揚州大學 蔡硯秋

現代大學制度下高校民主管理的進程與問題

□揚州大學 蔡硯秋

現代大學制度下，高校民主管理越來越受到重視。我們認為，高校民主管理是現代大學制度，尤其是中國特色現代大學架構的要求。當今，我國高校的民主管理進程不斷推進，但同時也存在著一定的問題，深化高校民主管理的改革勢在必行。

現代大學制度；高校；民主管理

隨著我國高等教育的蓬勃發展，高校管理體制的改革也在不斷推進。現代大學制度框架內的民主管理越來越受到重視。而我國高校的民主管理正處于探索時期，盡管民主管理進程不斷推進，但同時也存在著一定的問題。筆者認為，如何理解現代大學制度下高校民主管理的進程與存在的問題，對我國高等教育的發展有著不可忽視的作用。

一、現代大學制度下高校民主管理的內涵

高校的民主管理，可以理解為高校管理者的決策符合大多數人的利益；而理解高校民主管理內涵時，則需要考慮到高校和政府以及和高校各種資源相關主體的關系。即“在管理中采用民主的方法，就是允許、提倡和實行被領導者和被管理對象反身參與管理。這是一種在一定條件下自己管理自己的方法，其管理目標的實現和任務的完成，既與管理者、領導者自身的能力相關，也與對象的參與水平和方式方法相關。”[1]

高校的民主管理不等同于高校的管理民主，也不同于高校的教授治校。

這里主要有兩方面原因。一方面，二者強調的重點不一致，民主管理是一個主謂結構的詞匯，強調的是高校管理的形式；管理民主是動賓結構的詞匯，強調的是高校管理的結果。另一方面，二者的主體不同，民主管理的主體是大多數人，而管理民主的主體是管理者。高校的民主管理也不同于高校的教授治校，而是要求校長治校、教授治學。

高校民主管理是現代大學制度的基本要求，也是中國特色現代大學架構的要求，更是大學內部管理體制改革的要求。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確指出，要完善中國特色現代大學制度，中國特色的現代大學制度的構架是“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”，它從大學內部管理角度來架構我國高校的現代大學制度。值得注意的是：其一，高校民主管理是在現代大學制度框架范圍內的，因此，我國高校民主管理需要在中國特色的現代大學制度的構架內完成。其二，中國特色的現代大學制度是從狹義的大學內部管理體制角度來架構的，由此，我國高校民主管理主要集中在大學的內部管理體制改革中進行。

在現代大學制度框架內，高校的民主管理將推動高校改革和發展，進而推進社會主義民主政治進程。高校的行政人員、教師和學生，大多受到了高等教育的熏陶，具有較高的科學文化素養和參政議政能力。作為社會的中堅力量，通過民主管理可以幫助他們在高校內盡可能多地表達并實現民主訴求，進而推動高校的改革和發展。大學是先進思想的發源地，是先進理念的試驗場。當高校中的大部分人合理表達了民主訴求，充分享受了知情權、建議權、決策權、監督權，那么，整個社會民主政治的建設進程就會加快。

二、我國高校民主管理的進程

傳統的高校管理體制已經無法解決高等教育飛速發展過程中出現的問題，甚至會由此產生很多新問題，繼而阻礙高等教育的進一步發展。因此，時代呼吁新型有效的高校管理——民主管理。

1.高校外部民主管理進程

從高校和政府的民主管理進程著手，我們發現，政府有關高校民主管理的法律行政法規的制定正在不斷完善中。

經濟基礎決定上層建筑，由于我國的大學不能脫離政府的財政支持和制度保障，因而，我國高校的民主管理也需要處理好和政府的關系。政府一般依據法律、行政法規、經濟、信息等手段對高等教育進行宏觀決策管理。

以法律和行政法規的制定完善過程為例，我們可以看到，我國高校的民主管理的進程正在不斷推進。從1993年開始，《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等都明確地把學校民主管理、民主建設、民主監督的內容寫了進去。黨的十六大提出的“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明”也加快了各高校積極推進民主政治建設的進程。到了2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中明確提到，要適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間的新型關系。

從高校和社會的民主管理進程著手，我們發現，高校正逐漸融入社會事物、履行社會職能、接受社會監督。

社會是整體，高校是社會的一部分，社會和高校的關系就是整體和部分的關系。高校擴招以來，高等教育大眾化的趨勢基本形成。社會對高校的認識已不僅僅將“天之驕子”封閉在“象牙塔”之中，高校正與社會形成良性互動。其民主進程主要表現在，社會監督高校發展，高校反哺社會、履行社會職能；社會資本可以投資高校，高校吸納社會捐贈；社會各階層子女進入高校學習工作，高校實施自主招生、公開招聘；社會多元價值理念沖擊著大學精神，也促進了高校課程改革、院系調整等等。

從高校之間的民主管理進程著手，我們發現，高校之間的交流合作正不斷加強。不僅是國內高校之間的學術交流、師生互動增多，國內院校和外國高校的交流合作也越來越多。

盡管政府對全國各地高校采取了區別對待、重點扶持的政策，使得高校在一定程度上缺乏公平競爭制度環境，但是，高校之間在各自優勢學科和辦學特色的基礎上，正面向社會的需求，主動積極地投身到教育民主化的進程之中。“民主化與國際化、科學化、現代化等一起構筑起了當今世界高等教育發展的基本框架，正在促使教育由以往‘專制’式的精英教育模式向大眾化的民主教育模式演進，民主已經成為了教育的真正靈魂與不竭的發展動力。”[2]

2.高校內部民主管理進程

我國高校內部的民主管理進程正圍繞著“政治領導權力、行政權力、學術權力、民主管理權力”[3]這四種權力不斷推進。

首先，我國對政治領導權力和行政權力的制度規范尚在不斷完善。新中國成立以來，相繼經歷了“校長負責制、黨委領導下的校務委員會負責制、黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制、黨委‘一元化’領導、黨委領導下的校長分工負責制、校長負責制、黨委領導下的校長負責制”[3]的反復變化。這種變化表明，黨和政府對高校內部民主管理責任主體的進一步規范和完善，體現了對高校民主管理的進一步重視。

其次，教職工代表大會和學術委員會在高校內部管理進程中占據了一席之地。《高等教育法》第四十二條規定了教代會的職責范圍，即高等學校設立學術委員會，審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項。《高等教育法》第四十三條規定了學術委員會的職責范圍，即高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。教職工代表大會和學術委員會作為教師參與高校內部管理的主要方式，有力地增強了高校的基層民主程度，保證了廣大教職工行使民主權力，依法參與高校的民主管理。

再次，大學生逐漸開始參與高校內部民主管理。“授人以魚不如授人以漁”。高校不僅需要滿足學生對知識的求知欲，更要滿足學生對個人發展的多元需求。比如，揚州大學充分利用當代大學生參與高校管理的熱情與能力，積極探索大學生參與高校民主管理的新機制和新載體，在實踐工作中創立了“研究生代表大會”制度，既緩解了學生矛盾，架起了學校與學生之間溝通的橋梁，也有效地推進了高校民主管理的創新機制建設。

三、我國高校民主管理出現的問題

經歷了漫長的幾千年封建統治，目前中國社會對官本位、權本位的思想仍然有很大的容忍度，高校中同樣如此。我們仍然面臨諸多問題和挑戰。

1.高校外部民主管理出現的問題

政府的權利過于寬泛，限制了高校的獨立發展。

高校是政府行政機構的下屬單位，必須按時服從、定量履行政府分配的任務。一旦高校無法自治，就可能導致作為高校主體的學生缺少獨立的主人翁意識，無法承擔國家民族賦予的責任，以致社會積怨加深；一旦高校無法自治，就可能導致個別教職工媚于世俗誘惑、錢權交易，甚至造成學術不端和學術腐敗現象的出現。這也是大學精神旁落的重要表現。

社會過多干預高校內部事務，阻礙了高校社會職能的發揮。

過去我們倡導的是“大政府、小社會”，而現在我們倡導“小政府，大社會”。即政府放權，將權力更多地返還給社會，讓社會履行其職能，從而建設社會主義和諧社會。然而，當社會承擔了政府的職責，那么社會也將會和政府相似，過多干預高校事務，使得高校無法真正實現精神獨立、學術自由。此外，盡管高校的圖書資源豐富、體育設備健全、志愿者群體龐大，然而，這些有利條件并沒有和社會及時接軌，也沒有被充分加以利用。雖然高校想要扮演好履行社會職能這一角色，而社會沒有進行有效的民主管理，致使高校社會職能的履行浮于表面、流于形式。

我國高校之間出現了“趨同現象”,“我國大學具有一樣的發展目標、一樣的價值取向、一樣的管理體制、一樣的培養目標模式、一樣的科研導向。”[4]

辯證法告訴我們，任何兩個事物之間都是有差異的，高校也不例外。顯然，這種趨同現象是不合理的。一方面，盡管公平是民主的題中之義。但由于地區差異和城鄉差異，不同高校之間獲得的政府支持和社會資助自然也會不一樣。另一方面，現代社會強調以人為本，而任意兩所高校之間，由于人員的構成不相同，對人的管理肯定也不能完全相同。例如，以清華北大為首的國內一流大學的民主管理應向世界一流大學看齊；而地方綜合性大學的民主管理應立足本土，努力形成自身特色。

2.高校內部民主管理出現的問題

我國高校內部的民主管理“存在著比較嚴重的權力失衡與沖突現象”，所出現的問題也圍繞著“政治領導權力、行政權力、學術權力、民主管理權力”[3]這四種權力產生。“在四種權力的博弈中，目前的問題是：政治領導權力和行政權力居于強勢地位，而學術權力和民主管理權力則處于相對的弱勢處境”。

在高校內部的民主管理中，政治領導權力和行政權力過于寬泛，容易使行政權力和學術權力發生沖突。

我國實行黨委領導下的校長負責制，黨對高校實施政治領導，校長行使的是行政管理職權。在權力運行過程中，高校黨委書記強調“黨委領導”，高校校長強調“校長負責”，這樣，容易導致高校管理官僚化的傾向，并影響管理效率。同時，由于政治權力和行政權力居于強勢地位，往往導致高校機構臃腫，不僅加大了高校改革的困難程度，也容易壓制教師、學生、家長參與高校內部管理的熱情。

對于高校內部的民主管理，廣大教師缺乏正確的認識，參與的熱情不夠高漲，民主監督能力亟待加強。

教師參與高校的內部管理，一般通過教職工代表大會和學術委員會。一方面，教師直接參與學校內部管理的機會少，即使有機會參與也很難發揮民主管理和監督的作用。趙永紅以江西G大學2006年1月12日的教代會為例[5]，認為教師參與學校的內部管理主要體現在形式上，很難發揮實際作用。即，教師只能當聽眾，難有什么討論和對學校內部管理提出建議的機會。另一方面，高校學術不端和學術腐敗的現象時有發生，學術權力不規范。“教育腐敗已成為當今社會最為可怕的一種腐敗，它在某種程度上動搖了民眾對于社會中教育的權威和信任的基礎。”[6]而作為行使學術權力的載體，學術機構也沒能完全發揮其參與學校重要事務的決策、審議和咨詢作用。

高校內部的民主管理忽視了學生的利益訴求。

隨著高等教育大眾化的興起，越來越多的人進入了高校學習深造。在高校中，學生的數量遠遠大于學校教職工人數，學生成為高校無可爭議的主體力量。盡管各大高校都成立了學生自治聯合會、學生社團聯合會等組織以供學生合理表達自我管理的熱情，但是，這些學生組織多受到院校老師的直接領導，缺少獨立性，處于被動和從屬地位。學生組織沒有成為學生的自我管理的平臺，反而間接成為高校直接控制學生的有效方式。由此可見，學生參與高校民主管理的渠道不夠暢通，高校內部的民主管理忽視了學生的公民素質的培養。

四、高校民主管理的改革訴求

1.對于高校外部民主管理的改進

政府需要健全有關高校民主管理的法律制度，幫助高校自我發展、自我管理、自我約束。

改革高等教育管理體制，要求我們盡快修改《高等教育法》，打破現有的制約瓶頸，“在可能范圍內尋求到政府宏觀管理與大學自主辦學的最佳結合點”。[2]同時，政府應該幫助高校探索多樣化的民主管理模式，給與高校更多的自主權，形成辦學特色；政府應該幫助高校探索市場經濟條件下的大學自治模式，重視學術權力，形成教授治學、校長治校的民主管理體制。

社會力量應積極參與高校改革，并對高校改革進行輿論監督。

在現代大學制度下，高校的民主管理離不開社會力量的物質支持和輿論監督。高校應該重新審視大學與社會的關系，吸納社會資本籌措辦學，公開招聘社會優秀人才，借鑒先進的管理模式，營造良好的社會外部環境。社會需要關注高校動態，利用傳媒力量對高校實施輿論監督，推進高校改革。

高校之間應加強學術交流合作，杜絕學術腐敗現象，發揚大學精神。

“現代大學制度的核心，對外是自主辦學，對內是學術自由，崇實求是，以人為本，民主管理，所有這些，都是為了‘創新’這一大學精神的本質。”[7]高校間應全面推進校務公開制度，推進依法治校。地方院校向重點院校學習高校民主管理的做法與經驗，重點院校亦應向世界一流大學學習高校民主管理的好做法、好經驗。

2.對于高校內部民主管理的改進

高校需要規范政治領導權力、行政權力、學術權力、民主管理權力的權限范圍。

我們需要重新構建學校內部管理的權力系統，“總體按照黨委領導、校長治校、教授治學，縱向層面實現權力重心下移、基層學術自治，橫向層面做到規范行政權力、保障學術權力。”[5]

首先，我們需要明確高校校長和黨委書記的職責分配，發揮黨內民主集中制原則；而“作為學術組織的最高行政長官，大學校長進行內部管理的一個十分重要的任務，就是處理好以自己為代表的行政權力與學術權力尤其是教授團體擁有的權力的關系。”[8]同時，倡導學術自由，營造良好的學術和民主氛圍。

其次，我們需要提高教師參與民主學校管理的意識，發揮教職工代表大會和學術委員會的決策、審議和咨詢作用。高校的民主管理改革應當自下而上地有序進行，夯實民主的基礎，促進管理的卓有成效。同時，注意不同學科教師之間的差異。

最后，我們需要拓展學生參與高校民主管理的渠道，建立健全的規章制度，提高學生參與高校民主管理的主動性和積極性。“在大學內部，民主化的發展包括決策管理的民主化，也涉及師生間在教育教學互動過程中的地位均等及相互的尊重等方面。”[2]高校應建立和完善學生權力組織，發展以學生代表參加的各種代表大會和委員會，調動學生參與高校民主管理的積極性。

[1]杜作潤.國外高校內部的民主管理——特征、案例及啟示[J].北京大學教育評論，2004（1）.

[2]樊美勤.論高等教育民主化建設——兼論如何推進高校民主管理與教育教學民主化進程[J].黑龍江高教研究，2006（11）.

[3]秦惠民.我國大學內部治理中的權力制衡與協調——對我國大學權力現象的解析[J].中國高教研究，2009（8）.

[4]董云川.多種形態一樣化的中國高等教育[J].教育發展研究，2004（12）.

[5]趙永紅.江西G大學推進內部民主管理的對策研究——基于教師學術權力的視角[D].華東師范大學，2006：30.

[6]吳麗萍.論民主管理在高校學術權力建設中的作用[J].黑龍江高教研究，2005（11）.

[7]楊惠蘭.西方現代大學自由的合法性危機的反思[J].中國高教研究，2010（8）.

[8]眭依凡.教授“治校”：大學校長民主管理學校的理念與意義[J].比較教育研究，2002（2）.

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