環京津休閑旅游帶構建協調保障機制

王淑娟

（唐山師范學院 資源管理系，河北 唐山 063000）

一、環京津休閑旅游帶構建主要障礙

1. 旅游區域合作還停留在理論研究和宣傳提倡層面

京津冀地區是我國較早開始區域合作的地區之一，從1985年的“京東旅游區”到2009年的“環渤海‘16+1’旅游博覽會”，20多年的發展并未真正使京津冀區域合作從理論層面走向合作操作層面，政府、旅游企業對旅游合作還存在種種偏差和誤區，“共贏”或“多贏”的觀念尚未真正形成，表現在操作層面上依然是區域之間、企業之間各自為政、條塊分割，其后發地區產品嚴重受到先發地區產品的屏蔽，惡性競爭的結果是資源浪費，經濟效益無法實現最大化。

2. 貧困帶存在影響京津冀生態環境和經濟的協調發展

與京津兩大城市不同，環京津休閑產業帶所涵蓋的區域是中小城市和廣大的農村，經濟、文化都落后于京津，據2005年亞洲開發銀行公布的《河北省經濟發展戰略研究報告》指出：根據中國的貧困標準，環京津地區存在大規模的貧困帶，河北省與京津接壤的 6個設區市中，32個貧困縣的面積達8.3萬平方公里，占該地區總面積的63.3%，貧困村多達3 798個，貧困人口達到272.6萬，貧困標準為每年625元，2004年環京津31個縣縣均GDP僅為京津縣郊15縣區的16.3%，而農民人均純收入、人均GDP、人均地方財政收入僅為北京市的30.2%、16%、1.9%，為天津市的33.1%、18.7%、2.3%[1]。生活尚且維持在貧困線上，環境治理，水土保持工作更無從談起，為了生計，砍柴取暖、燒飯，割草放牧、挖長城磚建自家房等等行為導致植被被破壞、春季多沙塵暴等自然環境的惡劣，大量貧困帶的長期存在必然影響京津冀的生態環境和經濟的協調發展。

3. 經濟發展水平的懸殊難以產生良好的合作共贏

由于經濟發展水平的巨大落差，區域合作后難以產生“強強合作”，而在很大程度和很長一個時期必然是“富幫窮”，合作后的利益分配難以均衡[2,p118]，合作動力弱于“強強合作”區域。環京津貧困帶32個貧困縣全部位于河北省境內，旅游資源分布較為分散，由于經濟上發展水平的低下，缺乏開發與建設，較成熟和強勢的北京而言層次低、吸引力差。雖然對周邊城市游客有一定吸引力，但由于旅游交通網絡的不健全、可進入性差，旅游基礎設施落后和服務層次偏低，旅游精品線路難以形成，更難以吸引政府和企業與之合作。

二、環京津休閑旅游帶構建協調機制

1. 政府的合作是實現區域共同利益最大化的和保障

根據鄭耀星對區域旅游合作類型的劃分，區域旅游合作一是跨國家之間的旅游合作，二是跨省（區）的旅游合作，三是跨縣（市）的區域旅游合作。環京津休閑旅游帶建設包括跨省（區）的旅游合作和跨縣（市）區域旅游合作，而跨縣（市）區域旅游合作可以更多地借助一些行政手段來實現，運作相對容易，通過政府的主導作用幫助各級政府和旅游行政管理部門轉變觀念，政府是區域旅游合作的重要主體，無論是旅游資源開發、旅游交通建設、旅游市場促銷、旅游信息服務、旅游人才培育等方面的合作，都要政府的安排來進行的。政府是地方整體利益的代表和相對獨立的行為主體，特別是在現行“垂直控制、財政分權、地方問責”的制度框架中，在旅游市場激烈而復雜的競爭形勢和強大的外部壓力下，旅游業由行政區劃分割所導致的區域障礙、市場障礙、交通障礙、制度障礙仍需要通過政府制度創新的方法來解決，各級政府通過增進相互間的合作來共享區域旅游發展的收益，已成為一種明智的選擇[3]。

政府又是區域經濟中最有效的調控主體，政府的決策和調控不僅對本地旅游經濟的發展具有重大影響，而且也直接關系到跨行政區劃、跨行政層級的利益協調。政府還是規范旅游市場和競爭秩序的主體，區域性制度障礙的清除，區域性旅游競爭行為的監管，區域性旅游發展環境的改善等，均有賴于各地政府的合作與聯動。對旅游休閑帶建設進行科學定位，統一規劃，盡快編制出臺環京津休閑旅游產業帶專項規劃，并制定出相應的產業政策和發展措施。政府還要給予旅游企業以政策扶持和資金支持，采用政府引導、社會參與、多元投入、市場運作的方式，充分發揮協調、引導、監督和服務等職能，以旅游休閑項目為載體，加大招商引資力度，搭建融資平臺，提升休閑旅游開發檔次和運營水平。

2. 加強政府政策引導，推動區域旅游企業合作

目前，京津冀三地旅游合作還停留在“探討”階段，至多是旅游企業在某些方面給合作伙伴一些讓利或優惠，重大項目開發合作與區域聯合促銷，實質旅游一體化的良好合作局面并未形成。三要經濟水平發展懸殊，北京在資金、人才、項目開發、服務水平、市場等方面與河北相比是絕對的強勢，加強與北京、天津兩地的旅游區域合作，對河北旅游而言可以“借勢”，就我國現階段旅游業發展階段，僅僅依靠市場完成資源配置和優化還存在諸多困難，政府在區域合作機制建立中必須發揮引導作用，突破狹隘的地方主義，打破行政區劃的限制，放眼長遠的旅游合作，并要從宣傳和理論研究層面落實到行動中。政府的引導作用不等于政府以行政手段干預合作的各層面，政府在尊重市場經濟規律的前提下，通過政策扶持、資金支持等方式推動企業之間的合作，同時依托行業協會等組織盡快建立區域旅游合作機制。

3. 建立利益協調、行業市場和服務質量監管評估機制

由于現行體制環境中一些合作屏障、合作主體以自身利益最大化作為合作導向，區域旅游合作機制不健全，協調內容不明確，合作主體及分工不清楚等等，合作各方的利益關系始終未得到合理、有效整合，導致區域旅游合作的無效率或低效率，制約旅游合作向深層次推進[4]。利益協調機制是指妥善處理合作各方利益關系，化解合作中的利益沖突，實現合作有序、良性運轉的機制。為規范旅游市場，提高合作效率，區域合作中要建立旅游企業注冊綠色通道、搭建旅游消費維權服務平臺、構筑旅游廣告監管網絡、實行旅游市場監管目標管理，實行經濟戶口屬地管理制度，及時查處違法違規經營行為。認真建立和規范旅游市場經營戶檔案，對旅游經營企業注冊情況、經營狀況、守法誠信情況、違法違規情況、獎勵懲罰情況、授予稱號情況等信息進行匯總，最后確定 A、B、C、D四類監管級別，按不同監管級別實施監管，實行旅游市場信用分類監管制度有利于科學配置旅游市場，提高對旅游市場秩序的控制力。為確保旅游商品安全，實行旅游重點商品準入制度。根據國家對旅游行業的基礎設施及旅游服務質量的行業標準制定并細化區域內旅游服務質量評估體系，對旅游基礎設施及旅游服務統一進行規范，并完善相應的激勵機制。

三、環京津休閑旅游帶構建保障措施

1. 樹立“大旅游”觀念

盡管旅游區域合作產生的共贏效果在國內外實踐中已得到證明，而對于京津唐三地政府及旅游企業多抱觀望態度，一方面面對旅游區域合作成為旅游業發展的潮流不可抗拒感到了發展的壓力與沖擊，另一方面又擔心一旦合作會失去在合作中的優勢、原有的品牌和市場。因此長期以來，北京作為政治、經濟、文化中心，擁有聞名世界的旅游資源、廣闊的國內外旅游市場，加之河北貧困帶的存在及旅游產品開發不夠成熟、旅游企業競爭力差等因素，北京作為三方絕對的強勢在合作中動力不足，積極性不高。但北京以文化旅游資源為主，文化旅游和觀光旅游的特點決定了游客重游率低。而河北和天津則擁有豐富的休閑旅游現實和潛在的資源，科學規劃、合理開發，不僅可以滿足北京1 700萬市民的休閑旅游需求，還可為來京觀光、文化、商務旅游的游客提供休閑場所，三地資源互補，三地政府應盡快轉變觀念，立足區域合作與共同發展，樹立“大旅游”觀念，積極推動區域合作機制建立和完善，利用政策為旅游企業合作創造良好的經濟和社會環境，積極搭建旅游產品開發、聯合促銷等方面的合作平臺。

2. 政策支持與保障

尊重市場規律，減少政府不必要的行政干預和行政限制，建立以資源優勢為基礎，以生產要素優化為導向“市場主導，政府推動”的合作機制[2,p110]。政府要站在區域合作高度謀大事，進行宏觀管理與調控，做好合作機制建立、政策引導工作，重點是做好旅游規劃。旅游規劃是一個地域綜合體內旅游系統的發展目標和實現方式的整體部署過程。旅游規劃經相關政府審批后，是該區各類部門進行旅游開發、建設的法律依據，要求從系統全局和整體出發，著眼于旅游規劃對象的綜合整體優化，正確處理旅游系統的復雜結構，從發展和立體的視角來考慮和處理問題。因此，旅游規劃必然要站在高屋建瓴的角度統籌全局，為旅游實現提供指導性的方針，政府要利用旅游規劃和大型項目，進行資源配置和優化，調動各方面積極性，統籌好各方面利益關系。

3. 經濟刺激與扶持

在政府編制旅游規劃的基礎上，利用大型項目的帶動作用，以資本手段整合資源，利用融資和引資的方式推動區域內合作和跨區域合作，形成集團化經營優勢。在旅游經營中，創造條件，協調政策，利用資本手段打破所有制界限，發揮公有和民營經濟的作用，充分運用金融手段，通過出讓或轉讓政府投資旅游企業的股權和經營權，盤活存量資產，將收回的資金用于旅游基礎設施項目建設和運營[5]。鼓勵民間資本進入旅游經營體系，吸收民間資本，推動跨行政區域旅游企業合作，提升核心競爭力，并可以通過跨界和越界合作，在更大范圍、更深層次、更廣泛領域開展合作。