行政機關解決糾紛行為之性質辨析

王 歡

(廣州大學人權研究中心,廣東廣州510006)

行政機關解決糾紛行為之性質辨析

王 歡

(廣州大學人權研究中心,廣東廣州510006)

行政機關解決糾紛機制的構建是近年來我國學界和政府部門普遍關注的問題,行政機關解決糾紛行為性質之判定無疑是其中的一個重要問題。行政機關解決糾紛行為既包含著行政的某些屬性,又具有司法的某些特質,因此不宜對其采用一種非此即彼的認識方法。

行政機關解決糾紛行為;行政性;司法性;委任司法

一、引言

行政機關解決糾紛機制的構建是近年來我國學界和政府部門普遍關注的問題,這一點在各級別的社科項目中得到了充分體現。在筆者看來,行政機關解決糾紛行為性質的判定是人們研究行政機關解紛行為的基礎,并在很大程度上決定著糾紛解決機制的構建。然而,對此問題,學界采取了一種非此即彼的簡單化處理方法,這使得具體制度的構建與行政機關解決糾紛行為的實踐產生了較大的偏離,從而制約了制度效能的發揮。在本文中,筆者以過程分析為方法,試圖對行政機關解決糾紛行為的性質作一相對全面的剖析,從而為行政機關解決糾紛機制之構建提供必要的理論支撐。

二、行政性抑或司法性

對于行政機關解決糾紛行為性質的認定,從不同的分析視角入手就必定會得出不同的結論。例如,如果采用形式標準來界定行為性質,即凡是行政機關作出的行為都是行政行為,包括行政機關運用行政權所作的事實行為和非運用行政權所作的私法行為都包括在內,那么,行政機關解決糾紛行為就應當屬于行政行為;如果采用實質標準來界定行為性質,即行政機關運用行政權所為之行為才是行政行為,那么,行政機關解決糾紛行為性質如何就該重新予以認定了。這是因為行政機關解決糾紛行為是行政機關依照法定的權限和程序,運用專業知識和法律知識裁判案件的專門活動,這種活動無論是從權力屬性還是具體程序來看,均具有很強的司法屬性,因此,從這個角度來說,將行政機關解決糾紛行為認定為是一種司法行為似乎更合情理。但在筆者看來,行政機關解決糾紛行為是一種特殊的行為形態,它既具有行政行為的某些特征,又與司法行為存在著屬性上的諸多相似,但同時它既不同于典型的行政行為,又與一般的司法行為存在著重大的差別,因此無論是把行政解決糾紛行為簡單地定性為行政行為抑或司法行為都不能在理論上形成自恰的邏輯。

無論是采用形式標準還是采用實質標準,其都有一個基本的理論前設,即行政行為、司法行為以及立法行為之間是存在著一條涇渭分明的界限的,通過一定的學術分析和理論闡釋可以在諸種行為之間劃出一個各自相對獨立的空間。然而,一個不可忽視的事實是行政機關獲得了一定程度的司法權和司法機關擁有了一定程度的行政權,行政與司法之間呈現出一種若即若離的狀態。在現代社會,欲想對行政權和司法權的內涵給出一個為人們所廣泛接受的界定,并非易事,這種困難并非源自于辭語的有限性和語意的模糊性,而是在功能意義上的行政權、司法權乃至立法權的區分已變得越來越模糊,甚至在某種程度上說,它們之間根本就不存在一條涇渭分明的界線,[1](P194)而行政機關解決糾紛行為則正是這一趨勢的體現。

從我國現實情況來看,對于行政機關解決糾紛的行為而言,具有或者說應當具有很強的司法屬性。國家立法授予行政機關糾紛裁判權的目的主要出于解決糾紛的考慮,而裁判糾紛的權力在本質上屬于司法性權力,其行使必須遵循司法的某些規律,至少應當遵循如下要求:第一,行政解紛主體的相對獨立性。適當的獨立性是確保行政解紛機構或個人裁判糾紛活動能得以進行的基本條件。獨立性既體現在組織上,如英國的行政裁判所、美國行政法官以及我國的行政復議機構,其相對于行政機關而言,都具有一定程度的獨立性,又要體現在具體案件的運作上,如獨立適用法律、獨立作出裁決,而無需向其他行政機關請示。然而,獨立性的實現,離不開一定的保障機制,如我國《行政復議法實施條例》第二條規定,各級行政復議機關應當認真履行行政復議職責,領導并支持本機關負責法制工作的機構(以下簡稱行政復議機構)依法辦理行政復議事項,并依照有關規定配備、充實、調劑專職行政復議人員,保證行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應。而《海關行政復議辦法》第三條則進一步明確規定,各級海關行政復議機關應當認真履行行政復議職責,領導并且支持本海關負責法制工作的機構(以下簡稱海關行政復議機構)依法辦理行政復議事項,依照有關規定配備、充實、調劑專職行政復議人員,為行政復議工作提供財政保障,保證海關行政復議機構的辦案能力與工作任務相適應。這些規定為行政復議機構處理行政糾紛提供了人員和經費上的保障。第二,解紛立場的適度中立性。在行政機關運用行政權的過程中,其活動的方式是經驗式的,它更多的關注的是行政效率和行政目標的實現。[2](P51)但行政機關解決糾紛行為則不同,它是一種對利益沖突各方作出裁判的活動,既然行政機關在此時的身份是裁判者,那么就必須保持一定程度的中立,公正聽取糾紛雙方當事人的意見,否則就無法實現案件公正處理的結果。根據法哲學家戈爾丁的解釋,中立至少應當包涵如下三個標準,即與自身有關的人不應當成為裁判者、結果中不應含糾紛解決者個人利益、糾紛解決者不應有支持或者反對某一方的偏見。[3](P240)中立性的實現需要糾紛裁判者有一個正確的觀念,這是因為糾紛的裁判者是行政官員,如果行政官員以一種純粹的行政思維來對待糾紛以及糾紛雙方的當事人,那么其在糾紛處理過程中就難以有一個中立的心態,其所導致的結果也難免會產生偏差。第三,解紛過程的交涉性。一般而言,“政權運行方式總是以行政主體為中心,行政程序中不具有角色分工,行政主體仍然是行政主體,相對人仍然是相對人,其原先社會角色不變,行政程序中一般不實行意見交涉,而是行政單向命令,強制主導。”盡管現代行政法中引入體現民主精神的交涉性聽證程序,但該程序的運用也是從司法程序中借鑒而來的,而且其適用范圍也受到了法律的限制。但司法性活動則不同,它通過程序的角色分化功能,保障每個以符號形式存在的參與主體在相互交涉的過程中達致一種各方都應接受的結果。行政機關解決糾紛行為亦是如此,其程序設計雖不能要求司法程序那么嚴格和復雜,但它仍應滿足糾紛雙方之間進行適當交涉的要求,而不能由作為裁判者的行政機關以“一言堂”的方式來強制促使糾紛的解決,否則,如果當時人不能參與到裁判活動中來的話,就必然會使裁判的內在品格受到破壞。正因為行政機關解決糾紛行為的如此屬性,韋德在論述英國裁判所時如此指出,“裁判所必須在查明事實的基礎上公正地實施法律規則,而不是執行行政政策,從這個意義來說,大多數裁判所所作的裁決實際上是司法性質而不是行政性質的。”[2](P624)

盡管行政機關解決糾紛行為具有明顯的司法屬性,但其行政屬性亦是顯而易見的。例如,行政機關解決糾紛行為的主體是行政機關,盡管在將來的制度建構中應當適當強化行政解紛機關的獨立性,但該主體仍屬于行政機關范疇這一點恐怕不會改變;在啟動行政解紛程序上,亦與司法程序存在重大差別。在我國存在著兩種形式,即當事人申請啟動和相關行政機關主動依職權啟動,如《鐵路法》第46條規定,“在鐵路線路和鐵路橋梁、涵洞兩側一定距離內,修建山塘、水庫、堤壩,開挖河道、干渠,采石挖沙,打井取水,影響鐵路路基穩定或者危害鐵路橋梁、涵洞安全的,由縣級以上人民政府責令停止建設或者采挖、打井等活動,限期恢復原狀或者責令采取必要的安全防護措施……違反前三款的規定,給鐵路運輸企業造成損失的單位或者個人,應當賠償損失。”這一規定說明,行政機關為了維護公共利益的需要,可以不以當事人的申請直接責令行為人限期恢復原狀,并承擔對鐵路公司的損失。這顯然是與司法程序的被動性特征不相符合的。除此之外,行政機關解決糾紛行為還是實現行政管理的一種手段,盡管這不是行政機關解決糾紛行為的主要目標,但這種功能是現實存在的,特別是當行政機關解決糾紛個案時,能夠將某些領域中的那些突出問題反饋到行政立法部門和行政執法部門,便于不同的機構針對具體問題采取對策性措施,減少可能發生的同類糾紛,全面緩和并及時解決社會矛盾。

行政機關解決糾紛行為具有司法行為的某些屬性和行政行為的特征的特殊性,決定了它既不可能是純粹的行政行為抑或司法行為,而是二者的結合,即司法性行政行為。在此,作者之所以不采用行政司法行為的說法是因為盡管“行政司法是指行政機關充當爭議裁決人,對爭議作出裁決的制度”已經成為主流觀點,但該概念的爭議仍是五花八門,有的甚至是大相徑庭。據筆者考察,學界關于行政司法的含義主要有如下幾種:將行政司法等同于行政訴訟,認為行政司法是審理行政爭議案件的專門活動;認為行政司法的范圍包括“對行政法的實施狀況進行監督和對在實施中產生的行政案件進行審判和仲裁的活動”的總稱”;也有學者將行政司法稱之為“行政裁決”,等等。為了避免不必要的爭議,筆者在此采用司法性行政行為這一描述性概念作為對行政機關解決糾紛行為的概括。

三、準司法抑或委任司法

對于行政機關解決糾紛行為的司法屬性的認定有準司法和委任司法之說。[4]根據《牛津法律大辭典》的解釋,“準司法”是指在實體上或程序上與司法相類似,常常用來指那些并非嚴格意義上的法院或法官的人和團體的職權與行為,這些人和團體在審理涉及行使特許司法權的案件中,享有與法院或法官相類似的職權和自由裁量權。[5](P741)從準司法這一權威性概念來看,某一行為是否為準司法行為的主要標準在于,該行為是否具有與司法相類似的實體或者程序,如果具有即可認定為準司法行為。在我國學術研究中,將行政機關解決糾紛行為的司法屬性認為是準司法的學者正是從這個角度來判斷的。委任司法與法院所固有的司法權不同,則意指行使糾紛裁斷權的機關的司法權并不是固有的,而是來源于立法機關的專門授權或者委任,即如果沒有立法機關的專門授權便沒有相應的司法權。

盡管準司法與委任司法都是對行政機關解決糾紛行為的理論概括,但二者的側重點與著眼點是不同的,從上述關于這兩個概念的描述來看,前者側重的是解紛行為與普通司法的共性,后者則既關注了解紛行為與普通司法行為的共性,又關注了解紛行為與普通司法行為的差異性,因此,筆者以為對于行政機關解決糾紛行為司法屬性的認定,委任司法理論更為適宜。其具體理由如下:

首先,委任司法清楚地表明了行政機關解決糾紛行為的權力來源。在現代憲政國家,立法、行政與司法是必須存在分工與制約關系的,正如《人權宣言》所指稱的那樣,人權沒有保障和分權未被確立的社會就沒有憲法。這就意味著在原初意義上,行政機關是不具有或者不應當具有裁斷糾紛的司法性權力的,即司法權存在于法院獨有的審判權內,行政機關行使司法權的任何做法都是與之相抵牾的。但隨著社會政治經濟的發展變化,產生了行政機關解決一定范圍糾紛的現實需求,國家立法機關把相應的司法權授予給行政機關也就順勢而生了。委任司法理論則正是此種現象的抽象概括,即行政機關不具有糾紛尤其是民事糾紛的裁斷權,但由于立法機關的委任取得了相應的司法權。

其次,委任司法恰當地表明了行政機關解決糾紛行為的權力范圍。司法機關解決糾紛是其固有的職權,有權受理案件并作出裁斷是原則,無權受理是例外,因此,它無需立法機關通過法律的形式規定哪些糾紛屬于司法機關的受理范圍,而只需規定哪些案件不屬于司法機關的受理范圍。委任司法則與之相反,由于行政機關并無固有的裁斷糾紛的權力,而是后天地來源于權力機關的委任,那就意味著哪些糾紛可以由行政機關裁斷是由委任機關設定的。而且,從根本上說,行政機關裁斷糾紛是行政權向司法權的滲透和擴張,這種滲透與擴張直接關涉到司法權與行政權之間的關系,為了能在滿足現實需要以授予行政機關裁斷糾紛權力的同時,又不至于導致對分權原則這一近現代政治原則根基的破壞,必須把行政機關行使司法權的范圍限定在一個合理的范圍內。這個范圍應當由立法機關而不是行政機關來確定。在這個意義上說,委任司法是一種有限司法,是立法機關制約之下的司法。

最后,委任司法能有效地涵蓋準司法概念中所欲強調的“司法”屬性。在理論上或實踐中之所以采用“準司法”的概念,那是因為試圖強調和說明,盡管該行為的實施主體是行政機關,但該行為在諸多方面不同于行政而類似于司法。應當說,對于行政機關解決糾紛行為而言,這一點是至關重要的。如果行政機關完全按照行政權運行的價值準則、行為模式與目標追求來裁斷糾紛的話,其裁決結論的正當性和實際效果的發揮都是要大打折扣的。但是,不采用準司法理論而采用委任司法理論在這一問題上并不會導致不同的結論。委任司法同準司法一樣,蘊涵著行政機關司法權的運用,既然行政機關運用的是司法權就必須遵循司法權運作的基本規律。因此,從這一點上來說,準司法抑或委任司法并無差別。

四、結語

剖析行政機關解決糾紛行為性質并不是要形成理論上的論爭與分歧,而是旨在通過這種分析對行政機關解決糾紛行為的基本屬性形成一個較為客觀真實的認識,從而為制度設計提供反思框架。更進一步而言,行政機關解決糾紛行為是司法與行政的結合,其作為行政機關行使司法權的行為既要注重對當事人權益的保護,為當事人提供一個較為公平的解決糾紛的制度平臺,其作為行政機關所實施的行為又要注重行政的效率,因此,它既不可能過度的司法化,又不應當抹殺司法性而片面地追求行政性。這表明我們行政解紛機制的構建要在司法性與行政性之間的形成一個大致平衡,以實現授予行政機關糾紛裁斷權多重目的的需要。

[1]胡夏冰.司法權:性質與構成的分析[M].北京:人民法院出版社,2003.

[2]〔英〕威廉·韋德.行政法[M].徐炳等,譯.北京:中國大百科全書出版社,1997.

[3]〔美〕戈爾丁.法律哲學[M].齊海濱,譯.北京:北京三聯書店,1987.

[4]沈開舉.委任司法初探——從行政機關解決糾紛行為的性質談起[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),2007,(1).

[5]〔英〕沃克.牛津法律大辭典[M].鄧正來等,譯.北京:光明日報出版社,1989.

國家社科基金重大招標項目“構建和諧社會的法律制度保障”(編號:05&ZD043)。

王歡(1976-),女,法學博士,廣州大學人權研究中心助理研究員,主要從事行政法學和人權法學研究。