阻抗與前行:新型農村社會養老保險制度實施中的逆向研究

陳愛如 顧夢潔

(安徽師范大學歷史與社會學院,安徽 蕪湖 241002)

阻抗與前行:新型農村社會養老保險制度實施中的逆向研究

陳愛如 顧夢潔

(安徽師范大學歷史與社會學院,安徽 蕪湖 241002)

新農保的實施是我國農村社會保障政策中極其重要的一環,是保證廣大村民“老有所養”的一項重大惠農政策。相比“老農保”存在的較多缺陷,新農保從制度上進行了創造性的設計與完善。但從新農保的預期目標達成“普惠性、差異性、可持續性”的角度出發,新農保在實施中存在著諸多制約因素,約束了新農保的持續健康運行。

農村;新型社會養老保險;目標;逆向

《2009年民政事業發展統計報告》顯示,截至2009年底,全國60歲及以上老年人口16714萬人,占全國總人口的12.5%,其中農村老年人占老齡總人口的67.4%,農村人口老齡化問題日益嚴峻。[1](P19)加上城鎮化過程中傳統農村的土地養老和家庭養老方式被漸漸削弱,農村老年人養老問題迫在眉睫。相比城市建立起的相對完善的養老保障模式,在農村建立養老保障體系可謂一波三折。始于1986年開始的以個人繳費為主、完全個人賬戶農村社會養老保險(以下稱“老農保”)在建立過程中遇到大量障礙因素后已趨于停滯,而2009年開始的新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農保”)在老農保的基礎上進行了創造性的制度設計和改革,經過一年多的試點已經取得了明顯的成效,但仍舊存在較多需要完善和改進之處。

一、問題的提出

(一)老農保“流產”的癥結

新中國成立之后,黨與國家為保障廣大農村居民的正常生活,維護農村生產秩序的順暢進行,主要實施了農村社會救助和合作醫療制度,養老保障制度方面還是空白。直到1986年之后為適應農村發展,加快縮小與城市的差距,開始在部分地區進行了農村養老保障的試點,但實施過程中卻暴露出大量缺陷。

1.在籌資方式上,采取的是以個人繳費為主,集體補助為輔,國家政策扶持三方相結合的方式。受當時生產力發展狀況限制,集體補助和國家扶持基本無法落實到位,因此僅僅依靠個人繳費養活自己對于農村居民來說是一份沉重的負擔。并且,完全由農民自我繳費也不符合社會保險的共濟性的特征。

2.在保障水平上,1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》規定,參保人滿60周歲后根據其個人賬戶基金積累本息和平均余命確立養老金發放標準。而農村居民可支配收入低,所繳保費標準也非常低,等農民年老時得到的保險金也相應地無法滿足老年時的基本生活需要。在統籌層次上,老農保統籌到縣級,統籌層次低,同時投資渠道也非常狹窄,基金的保值增值困難。

3.在基金管理上,大多數地方的養老保險基金是由當地的民政部門獨立管理,征繳、管理和使用三權集于一身,缺乏有效的監督和控制。并且從本來不多的基金里還要提取3%的經費以作管理,管理成本太高。

因此老農保在歷經十幾年的探索之后,于1999年國務院以“中國農村尚不具備普遍實現社會保險的條件”為由停止推行了該制度。[2](P95)

(二)新農保的理念架構

從2004年開始,很多地方農村開始積極探索新型農村養老保險的制度設計,在總結地方經驗的基礎上,國務院于2009年9月1日頒布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(簡稱《意見》),并要求各地加緊實施。①2010年10月中共中央第十七屆五中全會通過了《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》,該《建議》中明確提出要實現新型農村社會養老保險制度的全覆蓋。

新農保的創新主要體現在:一方面,由政府負擔基本養老金部分保障農村居民老年后基本生活,同時使其分享現代社會發展成果,既體現了政府責任所在又使社會保障的共濟性和普惠性得到體現。另一方面,由自我負擔的個人賬戶部分實現了個人所得與繳費相掛鉤,權屬清晰,個人的權利與義務得到了明確體現。

但隨著新農保實施不斷深入,愈來愈多的約束性因素接踵而至。新農保雖然是在老農保基礎上的改革與創新,但仍然存在著不合理的成分,需要不斷完善。

二、新農保的預期目標的界定

相比1992年民政部下發的《縣級農村社會養老保險基本方案》,新農保的顯著進步集中體現在其目標“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”方面。[3](P5)

1.國家財政全額支付最低標準基礎養老金,有利于實現新農保“保基本”的目標。具體而言,中央財政對中西部的基本養老金給予全額補助,對東部發達地區補助50%,無論東部還是西部地區,同一地區的農民領取的基礎養老金標準是統一的。體現國家與政府責任的同時,也體現出了新農保的公平性和普惠性。

2.地方財政對農民繳費實施補貼,有利于實現新農保“廣覆蓋”的目標。新農保的目標支撐是應保盡保,能保則保。由于農村的生產力較為落后,在集體補助上存在較大困難,地方政府對于農村居民提供的繳費補貼,以及對選擇較高繳費檔次居民給予的鼓勵都在一定程度上調動著農村居民的投保積極性。同時,地方政府提供的補貼計入農民的個人賬戶,這些都體現了新農保的廣泛性和普惠性。

3.個人賬戶養老金要求依據個人繳費多少和年限長短確定養老金的給付,有利于實現新農保“有彈性”的目標。新農保的實施要求個人所得與繳費相掛鉤,權利與義務相聯系,制度標準與地區發展相對應,體現出新農保實施有彈性的目標。

4.通過基礎養老金和個人賬戶相結合的模式,有利于實現新農保“可持續”的目標。基礎養老金和個人賬戶相結合的模式,有利于解決農民養老保險關系轉移的難題。[4](P14)同時,為了保障基金隨社會經濟的發展而保值增值,適合的投資渠道與投資方式極為重要,要實現基金的隨社會發展而可持續增長是政策設計中不可或缺的重點。

綜上,新農保有其明晰的預期目標,保基本與廣覆蓋結合在一起可概括為普惠性;有彈性可被描述為差異性,包括農民自身繳費的差異性和對不同地區間補助標準的差異性;統賬結合模式則對應著可持續性。因此,從新農保的預期目標普惠性、差異性、可持續性達成入手研究其制約性因素,對于該制度的良性發展提出具體針對性的指導建議。

三、目標達成視角的逆向分析

(一)普惠性目標達成的約束因素

1.基礎養老金的收入替代率不高,農民養老金替代率偏低。普惠性的重點在于保基本和廣覆蓋。新型農村養老保障中最富創新意義的一點在于基礎養老金的55元由國家財政全部承擔。其在整個養老保障中的比重不算小,也是作為新農保吸引農民參保的重要因素。但即使如此仍然存在替代率過低的問題,2009年我國農村居民家庭人均純收入突破了5000元,而新農保每年僅有660元的基礎養老金,占到人均收入13.2%,個人賬戶部分按中間檔每年繳300元,繳40年來算,占到人均收入20.7%,不僅單純在數字上屬于過低的替代率,與我國城鎮職工養老金的替代率相比也低出很多(見表1)。因此無法保障農村居民老年的基本生活,進而也無法實現城鄉的一體化進程。

表1 確定結果與養老金替代率的現實水平比較

2.新農保自愿參保原則和社會保險的強制性之間的矛盾。社會保險的最基本特點之一在于強制性,然而對于農村而言還尚不具備強制農民參保的條件,因此制度設計中才會強調農民自愿參保的原則。從自愿參保原則著眼,農村居民受老農保制度的影響、自身經濟條件存在制約、短視現象還很普遍等原因造成參保人數少,據華中師范大學2010年的調研發現,新農保的參保率僅為57.59%,①2010年春節前后,華中師范大學中國農村問題研究中心受全國社科規劃辦委托,對全國20個省68個試點縣(市)68個村莊的1942個農戶進行新農保政策試點情況的調研。覆蓋范圍小,繳費標準低。新農保的普惠性目標得不到良好的實現。

3.基礎養老金制度性缺陷。根據指導意見規定,新農保制度實施時,已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的,不用繳費,可以按月領取基礎養老金,但其符合參保條件的子女應當參保繳費。即年滿60周歲的老人基礎養老金的發放是與其子女個人參保繳費捆綁進行的。這與新農保設計中的自愿原則又是互為矛盾的。制度實施時年滿60歲的居民為了享受基本養老金必須要自己的子女參保,若遇上子女贍養責任心差,短視嚴重或子女經濟水平不允許的情況制度則無以為繼。

(二)差異性目標達成的約束因素

1.統籌層次過低,基金的保值增值存在困難。對于我國的新農保實踐是以縣級為統籌層次的,因此基金的籌集與調配,運營和管理也被相應地限制在了縣一級。雖然新農保的制度設計也規定了有條件的地區可以直接實現省級管理,但就我國目前農村的現狀來看,有條件實現省級統籌的實為鳳毛麟角,或者直接就是沒有。過低的統籌層次也直接影響著基金的投資與保值增值。所以目前的統籌層次對于基金的地區間調配共濟和基金的投資安全都是不利的,也造成各地間制度的分散,制約著地區間合理差異性的形成。

2.各地區財政補貼能力存在差異性,中西部地區發展潛力欠缺。根據指導意見,政府對中西部這類經濟欠發達地區中央會全額補助每人每月55元的基礎養老金,對東部發達地區則補助一半。表面來看考慮到地區間差異性,是非常合理的安排。但根據精算與預算,在農保制度覆蓋10%人口時,當地方財政補貼支出占地方財政收入最高比例為0.27%,各地財政壓力較小。但當制度覆蓋到50%人口時,中西部地方財政補貼負擔開始出現壓力,如西藏為1.35%。如果覆蓋面繼續擴大,則經濟欠發達地區的財力后勁明顯不足。[5](P94)因此從長遠角度出發,對于中西部地區在政策設計上仍存在較大難題。對于地區間差異性的目標也需要繼續斟酌。

3.在實施中存在“逆向”調節農村居民收入差距問題。指導意見規定,地方政府應對參保人繳費給予補貼,補貼標準不低于每人每年30元;對選擇較高檔次標準繳費的,可給予適當鼓勵。而政策中對于中西部地區給予全額補助,對于東部地區補助50%,同時對貧困的縣給予更多的補助的安排也是為了縮小區域差異和城鄉差異。但在實踐過程中往往是較為富裕的農民才會選擇較高的繳費標準,也相應會得到適當鼓勵,養老金也得到的更多。

(三)可持續性目標達成的約束因素

1.部分農村居民存在“短視”現象。我國農村存在著根深蒂固的小農思想,農民更愿意關注眼前的生活而沒有長遠的預算與安排。同時在我國農村也尚不具備強制開展社會保險的條件,只能運用自愿的原則,不強行要求農民參保,從而使得參保人數有限,新農保難以可持續開展。對于農民的短視行為,要從心理上改變其價值觀還存在較大困難,因此也牽制了新農保的可持續進行。

2.集體補助缺位。來自政府與集體的補助能極大地提高農民的繳費能力和繳費意愿,較快地提高農村養老保險的覆蓋面和投保率。[6](P92)制度設計的初衷是提高農民的積極性,然而,農村的集體組織一般都為20世紀80年代生產隊、生產大隊的遺留產物,隨著集體經濟的式微,仍然能發揮作用的集體組織寥寥無幾,甚至已經趨向消亡,所以想要依靠集體補助基本是不可能。

3.地方政府責任不清,影響新農保的可持續發展。歸根究底新農保制度的可持續運行依靠的是穩定的基金,政府的責任則在于使基金保值增值的前提下提供穩定與到位的補助。正如上一點所提出的集體補助能力的微乎其微,補助之擔必然而然落在政府頭上,落實到各個地方則著眼于地方政府的執行能力。

4.政府財政可持續性存在潛在壓力。相對于老農保個人為自己負責的狀況而言,新農保強調中央政府對基本養老金的承擔責任以及中央和地方政府的補助功能。新農保要求地方政府為每位參保農民補貼30元錢的安排對于東部地區或許還能夠接受,但是對于經濟欠發達的中西部地區政府來說可謂一筆沉重負擔。

5.基金運營和管理模式仍存在問題。目前我國投資渠道狹窄,缺乏風險較小、回報較高的投資渠道,基金的保值增值存在問題。大致上僅有存入銀行和購買國債兩條投資渠道比較穩定,缺乏高回報率的渠道安排,對基金的保值增值和可持續發展較為不利。

四、綜合性視角的逆向分析

(一)宏觀視角分析

在宏觀角度上,新農保實施過程中的制約因素必然與制度本身的設計與安排,以及國家與政府的執行有關。

1.在立法層次上,新農保制度的立法滯后。至今為止我國的社會保險法也才即將試行。推及新農保政策的實施,則存在基本養老金的落實缺乏有力的法律制度保障。各地政府政策實施步調不一,落實效率低下也在很大程度上呼喚著統一立法的約束。

2.在制度層次上,存在制度間銜接問題及實際賬戶和名義賬戶的爭論。第一,各項制度之間存在著銜接問題。這表現為兩個方面:一方面是不同地區之間不同制度安排的銜接問題;另一方面是新農保制度和其他制度之間的銜接問題,和城市養老保險制度的銜接、和失地農民補助制度的銜接、和農民工養老保險制度的銜接、和農村其他社會保障制度的銜接、和商業保險制度的銜接等等均需要制度給予考慮和設計。第二,是對于個人賬戶存在實際賬戶和名義賬戶的爭論。盡管在現在的實際操作中個人賬戶采取著實際賬戶,但亦有很多學者提出了瑞典式的名義賬戶模式計劃分析,瑞典利用名義賬戶即記賬式個人賬戶這種模式,既避免了轉為積累制時會發生的一系列難題,同時在養老金的給付方式上使用了繳費與給付一一對應的繳費確定型,不僅解決了激勵機制的問題,而且也易解決覆蓋面的問題。因此對于我國新農保制度中個人賬戶基金的管理運營也有一定啟示。

3.在執行層次上,國家、集體與個人之間的責任分配以及中央與地方之間的權利與義務關系需要進一步明確。盡管指導意見規定新農保采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式。但具體到國家、集體與個人的責任分配則顯得模糊不清。同時中央與地方政府之間的矛盾也使得制度的連貫性、可持續性、體系性存在欠缺。

(二)微觀視角分析

從微觀的角度來分析,重點則放在廣大農村居民自身,去考察他們的心理狀態和實際生活狀況。作為新農保制度的對象,制度實踐的主體,農民自身對于制度的建立和發展起到的是不可小窺的作用。只有農民自愿接受并配合實施,才能使一項制度得到真正落實。所以農民自身的因素也是制約制度實施的重要方面。

1.農戶個人的繳費困難。這普遍存在于眾多經濟欠發達地區的農村中,在農民每日連自己的基本生活都只能勉強保證的情況下很難能拿出多余的錢來參保,這在很大程度上制約了實施新農保的基礎。貴陽市開陽縣2009年被確定為新農保試點縣之一,其政策實施時充分考慮60歲以上農村老人,如果60歲以上老人一次性補繳15年保費4428元,今后就可按月領取98.52元養老金,直到死亡,死亡后其個人賬戶的本息余額將退還給其法定繼承人或指定受益人,國家還一次性發給500元的喪葬補助金。然而,對于一次性繳納保費就可領取養老金的“好事”,開陽縣農村老人并不“領情”,參保人數只有6000多人,參保率僅為14%。開陽縣人事勞動和社會保障局局長熊成勇解釋,這個數字,對于很多農村家庭來說是一筆“巨款”。[7]

2.老農保對農戶心理造成的負面影響。老農保讓農民自己掏錢養活自己,“最牛養老金”事件①2009年網絡上的一篇帖子《這應該算是最牛的養老金了吧》,文中介紹了老農保在海南省文昌市東閣鎮俠夫鄉玉山村的實施情況,該村農民余亞英每個月能領到的養老金是3元。正是其現實反映。原有制度使得農民不敢相信新農保的效果,不愿再掏錢進行養老。同時更多的農民也在擔心著國家的政策會像老農保變新農保一樣發生變化。

3.個人賬戶中政府補貼資金具有非私有性影響農民參保的積極性。《意見》中規定“參保人死亡后個人賬戶中的資金余額除政府補貼外可以依法繼承,但政府補貼余額要用于繼續支付其他參保人的養老金”,該規定在一定程度上影響了農民參保的積極性,給農民的行動意向造成障礙。

五、結論與討論

新農保制度在試點過程中暴露出眾多制約因素,這些因素既有來自農民自身的,但更多來自于制度安排和設計環節中的不合理。新農保在理念構想上是為了實現普惠性、差異性、可持續性等目標的,但現實狀況離目標的實現還有較長的距離。

新農保從試點到全面推廣需要依靠完善的理論研究和設計,針對新農保試點中遇到的制約因素,需要相關機構與學者加以思考與分析,找到解決方案,以求攻破(突破)約束性因素,使得新農保政策在推廣過程中實現“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的目標,從而,社會保障城鄉一體化建設才具備可靠、堅實的基礎。

[1]李艷榮.我國農民群體分化與農民社會養老保險體制的創新[J].農業經濟問題,2007,(8).

[2]賈寧,袁建華.基于精算模型的"新農保"個人賬戶替代率研究[J].中國人口科學,2010,(3).

[3]《中國經濟周刊》評論員.新農保的實用性決定覆蓋性[J].中國經濟周刊,2009,(36).

[4]林義.破解新農保制度運行五大難[J].中國社會保障,2009,(9).

[5]石美遐,王丹.推進我國新型農村養老保險試點工作的建議[J].國家行政學院學報,2010,(3).

[6]李艷榮.浙江省新型農保制度中的政府財政補貼及其效應研究[J].農業經濟問題,2009,(8).

[7]汪志球.貴州開陽"感恩貸款"助農戶養老[N].今日開陽,2009-11-09(第一版).

安徽高校省級科學研究項目“養老產業發展模式研究”(編號:2011sk057)。

陳愛如(1979-),男,社會學碩士,安徽師范大學歷史與社會學院講師,主要從事社會政策研究;顧夢潔(1989-),女,安徽師范大學歷史與社會學院社會保障專業2011級碩士研究生,主要從事社會保障理論研究。