加強老齡群體社會化管理構建和諧老齡化社會

蔡向東

(吉林財經大學公共管理學院,吉林長春130117)

加強老齡群體社會化管理構建和諧老齡化社會

蔡向東

(吉林財經大學公共管理學院,吉林長春130117)

人口老齡化是現化社會發展的必然趨勢,老齡群體的生活質量是衡量社會文明及社會進步與否的重要標志。老齡化社會客觀上要求對老齡群體實行社會化管理。中國當前老齡群體生活質量不高,原因是對老齡群體的社會管理存在著“多龍治水”、政策無序以及缺乏可持續性發展的思路等問題。解決問題的關鍵是要明確管理主體及其責任,落實各項優惠政策,發展老齡產業,建立社區老齡群體服務網絡,強化老齡群體自治組織的能力,從而構建一個可持續發展的和諧的老齡社會。

老齡群體;社會化管理;老齡產業;社區服務網絡;和諧老齡社會

一、中國老齡群體現狀

1.老齡群體人口數量龐大。2010年底我國60歲以上的老年人為1.74億(超過英德兩國人口總和),約占我國人口的12.8%,預計到“十二五”末期將達到15%左右,到2030年前后將進入人口老齡化高峰,而且每年還在以3.3%的速度增加。如果按目前的社會發展狀態、人口狀況發展,那么到2050年中國60歲以上的人口大約要有4億,相當于目前歐盟25國總人口總和。

2.我國老齡群體特征突出表現為“四多”。一是貧困老人多,據2002年的全國抽樣調查顯示,全國有貧困老年人1010萬人,約占全國貧困人口的四分之一。二是高齡老人多,2000年,全國80歲以上高齡老人就達到1199萬人,比1990年增加了56%,年平均增長速度達到4.56%。三是空巢老人多,目前全國有2340萬戶空巢老年人,獨居老人死于家中數日才被發現的現象在全國各地均有發生。四是疾病老人多,目前全國有1500萬老人處于半自理和完全不能自理的疾病狀態,有癡呆老人500萬,僅北京市就有10萬,每年走失約3000人。

3.老年群體的生活需求繁復。主要包括物質生活需求、日常生活料理需求、健康保健需求和精神及文化生活需求。在以往家庭養老模式下,老年人的各種需求大都從家庭獲得。但隨著計劃生育、獨生子女政策的推行,原來的主干家庭向核心家庭靠攏,一對年輕夫婦要贍養四至六或八個老人,這不僅使他們經濟上難以承受,而且隨著工業化、城市化和現代化進程的加快,中青年人群生存競爭的加劇、跨地域職業流動的加速、生活方式的變化,也使他們分身乏術,沒有精力和時間用來照顧好這些老人,傳統家庭養老模式受到挑戰。

二、加強老齡群體社會管理的必要性

老齡化是人類社會發展的必然趨勢,21世紀將是全球老齡化的世紀,中國也不例外。在上世紀70年代中國選擇了大力控制人口增長的策略,就無可規避地選擇了人口老齡化的結局,人口老齡化是中國人口發展必須通過的一條“卡夫丁峽谷”,①典故出自古羅馬史。卡夫丁峽谷在古羅馬的卡夫丁城附近,公元前321年,在第二次薩姆尼特戰爭時期,薩姆尼特人在卡夫丁峽谷擊敗了羅馬軍團,并侮辱性地強迫他們通過“軛形門”,從此有了“通過卡夫丁軛形門”的說法。馬克思在談到有關俄國革命時曾提出過俄國革命能否跨越“卡夫丁峽谷”的設想,它的內容是指經濟文化落后的國家能否在不經歷資本主義發展的充分階段而直接進入社會主義階段。后來,人們就以“卡夫丁峽谷”來比喻災難性的歷史經歷,并引申為人們在謀求發展時所遇到的極大的困難和挑戰。無法逾越。老齡問題是重大的社會問題,老齡工作是構建社會主義和諧社會的一項重要工作。老齡群體社會化管理是老齡社會的必然選擇。

(一)社會管理老齡事務是人類本身自然的也是必然的選擇

人類生活是以群體生活為特征的,早在氏族社會時期,社會成員之間就不乏互助精神。人們在其聚落里共同生活、生產和活動,形成了彼此間相互聯系的小型社會,當一人到遲暮之年,氏族內的其他壯年會為其養老送終,這一做法代代相傳,進而形成一種生存法則。中國幾千年的農耕社會生活也賦予老年人在社會中的特殊地位。農業生產更多的是憑借農業經驗,老年人經驗豐富,在生產生活中起著重要作用,尊老愛老自然形成傳統。及至到現代社會,中國儒家“老吾老以及人之老”的傳統思想也在廣泛傳播和實踐著,因此,對老齡群體進行社會化管理有其廣泛存在的社會基礎。

(二)社會管理能夠提升老齡群體社會歸屬感和社會安全感

我國建國以后在城市實行的單位制,②單位體制即政府通過單位全面動員和控制社會成員,實施社會整合的一種特殊機制。是計劃經濟時期整合社會的主渠道。城市居民都被安排在相應的單位里,單位不僅承載著與自身性質一致的經濟功能,而且還擔負著更為重要的政治功能和社會功能,為職工提供生老病死等種種生活服務。在單位制社會下,老齡群體單位歸屬感強,大多無后顧之憂。

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立,單位制開始瓦解,“單位人”逐漸向“社會人”轉變,原來由單位管理的絕大多數事務都要由個人自行解決。老年人作為脆弱群體,在各種利益和分配關系的重新調整中,他們的利益和需求受到不同程度的傷害和忽視,這使他們滿足自身需求的能力受到限制。

老年人從原來的單位人到后來的社會人,老年時又回歸到家庭,這種身份和角色的改變使老年人總有一種被社會遺棄和邊緣化的感覺,有一種社會失落感,從而更懷念過去的“美好時光”,這實際上是老年人對老齡事務社會管理的一種向往。因此,對老齡群體實行社會化管理是國家和社會為老年人分憂,滿足老年人實際需求,提升老年人社會歸屬感和安全感的重要舉措。

(三)社會管理在一定程度上能夠化解老齡化引起的社會矛盾

一方面,老年群體生活需求繁復,單純依靠家庭養老的時代已不復存在。另一方面,在制度養老方面,由于受到社會保障、社會發展水平等方面的制約,目前尚不能滿足老年人的全部需求。隨著人口老齡化進程的加速,老齡群體在物質文化、醫療健康等方面的需求卻在不斷增長,這與有限的社會養老能力形成強烈的反差,由此產生的老年心理問題和社會沖突加劇了老年人與社會的隔膜感和疏離感,形成新的社會矛盾。尋找一個合適的方式來滿足日益增長的老年群體的需求,是一個十分迫切的理論與現實問題。而充分調動社會各界力量,利用現有社會資源,對老齡群體實行社會管理則是解決這一矛盾的重要手段。

(四)老齡群體社會管理具有現實可行性

社會轉型促進了社會現代化進程,社會發展領域的一些成果,特別是社區服務的產業化和社區基層組織自主化發展趨勢,為老齡群體居家社區養老需求的滿足提供了可能。所謂“社區養老”,是指老人住在家里,在繼續得到家人照顧的同時,由社區承擔養老工作或托老服務,如開辦老年飯桌、送餐上門、家庭病床、料理家務和“急救鈴”等,還可針對老人的具體情況提供個性服務,真正做到人性化管理;在收費方面則有一定的福利性質,根據老人的生活條件適當收取費用,對于生活十分困難的老人則實行無償服務。老年人在熟悉的環境和群體中,相互交流,彼此照顧,生活不再孤獨。較家庭養老和進養老院,社區養老受到人們普遍歡迎。

(五)可持續發展的理念客觀上要求對老齡群體實行社會化管理

老齡化必然導致老年人贍養系數和總供養系數上升,國家對于老年人的支出增多。如何以辨證的觀點看待老齡化與社會經濟發展之間的關系,在老齡社會實施可持續發展的戰略至關重要。發達國家與我國發達地區的實踐表明,老齡化與社會經濟是可以協調發展的。老齡化社會可持續發展的關鍵,是充分調動社會資源,加強對老齡群體的社會管理,由社會分擔家庭養老壓力,讓老齡群體也能分享社會經濟發展的成果。這不僅能夠規避老齡化帶來的負面影響,而且還能創造更多的就業崗位,挖掘新的經濟增長點,營造和諧老齡化社會氛圍。

三、當前老齡群體社會管理存在的問題

(一)政府老齡工作機構主體缺位

當前我國老齡工作機構可謂五花八門,黨委政府的涉老部門有:組織部門管理離休干部的相關待遇,人事部門管理機關和事業單位離退人員的工資,勞動保障部門管理老年人的養老金統籌發放,民政部門管理孤寡老人、貧困老人的生活保障,文化體育部門管理老年人的文教體育活動。其他工作機構有:老干部局、離退休管理辦公室、老齡委辦公室、老齡協會,以及各種老年社會團體組織。從表象來看,各部門對老年人的管理服務都分解到位,但實際上由于機構重復過多,職能交叉和錯位現象嚴重,對老年人的維權主體并不明確,導致“龍多不治水”的問題時有發生。一些老人的權益受到侵害時難以找到執法主體單位,即使找到有關部門,也因管理部門多而相互推諉。

(二)工作沒有形成制度化、規范化

老齡群體社會管理的內容相當豐富,如養老金的社會發放、檔案的社會化管理,養老服務、醫療服務、生活照料和護理、精神文化服務、老年產業的發展等?！袄淆g群體無小事”,但也正因為其無小事,具體老齡群體管理部門才很難把握自己應該開展哪些工作,哪些工作可作長期項目,哪些項目可做短;有些政府部門只是根據自己部門的實際情況,每年定期舉辦一次或幾次老年活動,一旦電臺有聲,電視有影,報紙有名就算完成了任務,而不管該活動能否真正解決老齡群體的問題。至今,老齡群體社會管理部門的工作沒有形成制度化、規范化、主動化。

(三)民辦養老機構發展受阻

社會養老不僅是國家和政府的責任,還要利用各種優惠政策和激勵機制,充分調動各種非政府組織以及民間團體的力量,建立民辦養老機構,而目前我國民辦養老機構在運行過程中卻常常受到各種阻礙。

其一,國家優惠政策得不到落實。早在2000年,國務院辦公廳就轉發了《關于加快實現社會福利社會化的意見》,要求對社會福利機構的用地、用電、用水、電話等方面給予優惠政策,但時至今日,除了免稅優惠外,其他政策大多未得到有效落實。

其二,職能部門條塊分割,政出多門,增加了從事養老服務業的難度。在天津,養老院要辦齊防火、防疫兩證才能去民政局申請登記,可消防部門要求窗戶不能加護欄,但要防止老人意外墜落就必須加護欄;消防部門要求24小時都開門,但這樣老年人很容易走失,這讓民辦養老院左右辦難。而衛生部門要求廚房生熟分開,要有儲存室、分餐室、清潔室,一些小規模的民營養老院根本無法達標。

其三,養老院的公益性常被忽視,公益崗卻享受不到公益政策。在全國很多地方,保潔員、交通協管員等公益性崗位都享受政府補貼,而同樣是社會公益崗位的民辦養老院護理人員,卻無法享受政府公益性崗位政策。因為護理員工作累、責任大、待遇低,除了一些難找工作的“4050”人員,無人愿干。

其四,老齡產業體制性障礙制約其發展壯大。當前老齡產業的投資主體多元化,經營模式也有國辦民營、民辦公助、私營股份制、合資經營等多種形式,但國家對養老機構的政策仍定位在福利性、非營利性的原則上,工商登記也要按民辦非企業單位登記,這樣雖可以享受免稅等優惠政策,但卻意味著投資者難以融資,不能進行分紅,甚至連自己投資建設的都不能歸自己。這就使許多非公有制養老機構難以按照市場經濟規律進行運作,老齡產業長期處于自主、無序、盲目發展的狀況。

其五,傳統觀念及其認識誤區影響老年產業消費增長。一是長期形成的國家福利化養老認識誤區,對養老服務走社會化、產業化道路的方式不理解甚至抵觸。二是對非公有制經濟的錯誤認識,害怕非公有制經濟進入老齡產業領域會損害老年人的利益。三是老年人的重積累、輕消費,重子女、輕自己的傳統消費觀念影響老齡產業的市場形成。

(四)社區老齡群體社會管理權責不對等

社區是對老齡群體進行社會管理的最基層組織,承擔著老齡群體社會保障最終落實和托底的重任。它以社區為主體和載體,為社區成員提供管理服務,并多渠道籌集資金,在社區成員享受法定基本保障、單位補充保障后,起到拾遺補缺、消除死角的作用。但目前我國社區擔當的事務紛雜蕪雜,對老齡群體的社會管理只是其正常工作的一小部分,使得社區沒有足夠精力投身老齡群體社會管理工作。同時,社區有眾多事權,卻無財權,沒有直接的辦公經費,有些老齡群體的社會管理工作根本無法開展。

(五)老齡群體自治組織的管理能力有限

城鄉基層老年人協會是人口老齡化和老齡工作社會化的產物,至2010年底,全國共有老年人協會80多萬個,入會老年人超過3500萬人。實踐證明,基層老年人協會在管理老年人事務、維護老年人合法權益、組織老年人參與基層三個文明建設、活躍老年人文化生活等方面,發揮著重要作用,已經成為落實基層老齡工作不可缺少的依靠力量。我國基層老年人協會的狀況,總體是健康的,但也存在一些不容忽視的問題,主要是組織建設缺乏統一規范,活動場所和經費短缺,地區間發展不平衡,領導班子和主要負責人素質參差不齊,削弱了老年人協會在管理老年人事務的能力。

四、提高老齡群體社會管理成效,構建和諧老齡化社會

(一)明確管理主體,規范管理責任,落實各項政策

老齡群體社會化管理是一項長期的系統工程,是一項關系和諧社會構建的光彩事業。因此,國家應設專門行政部門或機構對全國老齡工作進行統籌規劃,并設相應的垂直機構。老齡工作應有中長期規劃,并做好具體工作部署;對老齡工作專門機構要賦予相應的權利和法律地位,同時要設有相應的監督檢查機構;應鼓勵社會組織和個人積極參與老齡群體社會管理工作,并為他們創造有利的條件,并進行必要的引導;嚴格制定和執行國家法律法規,落實對老齡產業或老齡事業的優惠政策。

(二)加強老年協會的組織建設,提高老齡群體的自我管理能力

老年人協會是老年人自我管理、自我服務、參與社區建設和社會發展的群眾性自治組織,是黨和政府聯系廣大老年人的橋梁和紐帶,其宗旨是為老年人服務。在我國進入老齡社會和構建和諧社會的新形勢下,重視并加強基層老年人協會建設,扶持其成長和發展,對于充分動員民間資源,減少政府負擔,促進政府職能轉變,實現老年群體管理和服務的社會化,發揮老年人在全面建設小康社會中的作用,促進基層民主政治建設,促進社會和諧與政治穩定,都具有重大意義。

(三)積極引導和扶持老齡產業發展是老齡群體社會管理的核心

人口老齡化使老齡群體在社會人口結構中占有越來越大的比重,經過青少年的努力和追求,中年的拼搏和進取,每個人在步入老年時都向往能擁有一份幸福快樂的老年時光。前已述及,老年群體的需求是多方面的,單純依靠家庭和政府無法滿足,而社會老齡產業則切實地填補了這一空白。老齡群體社會化管理不僅要對老年人本身進行管理,還要對為老年人服務的這些產業如養老服務業、老年旅游業、老年用品市場、老年文化產業等加強管理,只有這樣,才能切實滿足老齡群體的社會需求,對老齡產業的管理是老齡群體社會管理的核心。

(四)社區是老齡群體社會管理的重點及落腳點

家庭是老年人生活的港灣,社區是老年人活動的場所,是居家養老的依托,是老齡工作的重點,也是構建和諧社會的主陣地。如果社區的老齡工作做好了,老年人能在社區安度晚年,構建社會主義和諧社區的目標就可實現。

其一,樹立以人為本的社區建設基本理念。社區發展的宗旨是用社區的力量來解決個人無法解決的問題,其基本理念是以人為本,促進人的發展,自治和參與是社區發展的核心價值。老齡群體是社區活動的主體,在以人為本的理念下,要把老齡群體社會管理工作做社區工作的重點。

其二,完善社區老年社會保障的管理體制。建立權威性的統一的社區社會保障委員會,統一領導和規劃安排社區社會保障工作,統一信息收集,統一申報批準,統一基金管理,統一標準待遇,統一給付發放。各種社區社會保障項目歸口統一領導,一個網絡覆蓋,一個基金托底,為社區老人提供“一站式”服務。

其三,探索社區多方籌資渠道。資金來源是建立社區社會保障的關鍵和根本保證,要堅持籌資渠道多元化、形式多樣化。政府財政要定期撥款資助,同時要廣泛發動民間募集、社區企業捐助等。

其四,建立社區服務網絡,形成社區老齡群體幫扶機制。政府必須投資興建社區活動場所和服務網絡,通過社區服務中心、服務站等,開展有償和低償服務。同時建立社區服務志愿隊伍或互助組織,開展社區咨詢、義診和義務維修、家庭照顧等無償互助活動,逐步形成社區照顧幫扶機制。

[1]周偉文,嚴曉萍,趙巍,齊心.城市老年群體生活需求和社區滿足能力的現狀與問題的調查分析[J].中國人口科學,2001,(4).

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吉林省教育廳社科項目“吉林省農村養老保障現狀與發展對策研究”(編號:2008234);吉林財經大學一般項目“新型農村社會養老保險制度模式研究——以吉林省為研究視角”(編號:2009Y15)。

蔡向東(1969-),女,社會學博士,吉林財經大學公共管理學院副教授,主要從事社會保障理論、社會政策研究。