吉林省大宗農地流轉中存在的問題研究①
——以Z鎮為例

張廣濟

(長春工業大學人文學院,吉林長春130012)

吉林省大宗農地流轉中存在的問題研究①
——以Z鎮為例

張廣濟

(長春工業大學人文學院,吉林長春130012)

吉林省大宗農地流轉存在三個比較突出的問題:一是村集體超標準預留與違規發包機動地問題比較普遍;二是村鎮干部通過權力運作轉入大宗農地,“農地經營階層”正在形成;三是市場缺位及權力資本與經濟資本的高度結合,將加劇農地資源配置的兩級分化態勢,并進而影響了農村社會階層結構優化。本文建議重新核定村集體機動地、規范農地流轉機制、限制農地流轉方向與規模、對農地經營大戶征收相應賦稅,多渠道調整農村社會關系,促進農村社會可持續和諧發展。

農地流轉;階層分化;社會結構

課題組2009年7-8月間對吉林省 Y縣Z鎮大宗農地流轉狀況的調研顯示,目前吉林省大宗農地流轉中存在著非常值得關注的問題。

一、Z鎮大宗農地流轉基本情況

(一)Z鎮農地基本情況

Z鎮12個行政村,人口32800,耕地9230.1公頃。其中在冊耕地8585.9公頃,機動地644.2公頃。人均擁有耕地0.281公頃,近全國人均耕地面積1.4畝的2倍。加上農戶宅基地周圍大小不等的自留地、育林地,該鎮人均土地資源較為充裕。

2009年,Z鎮農地流轉面積占農戶承包耕地總面積的20.9%,高于同年全國平均水平近10個百分點,②據農業部統計,2009年9月,全國土地流轉面積占農戶承包耕地總面積的11%。分析其流轉狀貌、特點,對預測全國農地流轉發展趨勢具有樣本意義。Z鎮大宗農地流轉宗數不多,但面積較大,達303.4公頃,占流轉農地總面積的16.9%,平均每宗21.7公頃,其效益足以引起農戶經濟社會地位的較大變化,對研究農村經濟、社會關系具有樣本意義。

(二)Z鎮大宗農地流轉特點

Z鎮大宗農地流轉有三個特點:一是大宗流轉農地均來源于村機動地。Z鎮12個行政村,流轉的大宗農地303.4公頃,均來源于村集體機動地。二是村鎮干部和當地非農資本是機動地轉入主體。③本文中的非農資本指擁有一定資本運作能力的非農村戶籍人口。全鎮14宗大宗流轉農地,其中流入村干部手中9宗,面積達224公頃;流入鎮干部手中2宗,面積為52公頃;流入當地非農資本手中2宗,面積22公頃;流轉到村組干部、鄉鎮干部和當地非農資本手中的農地共298公頃,平均流轉面積22.9公頃。流入農戶手中1宗,僅5.4公頃。三是流轉時間早,期限長。14宗流轉機動地中,12宗發生在2001～2004年間,另兩宗發生在2007和2008年,且系1997年鎮干部承包到期后的再次流轉。14宗地塊流轉期限均在10年以上,最長達15年。

(三)Z鎮大宗農地流轉趨勢

Z鎮流轉機動地中的89%,在目前流轉關系尚未到期的情況下,已于2009年簽訂下一步流轉合同。流轉期限3～5年不等,流轉方向仍以村鎮干部和非農資本為主。流轉結構、特征未變。

二、農地流轉中存在的主要問題

(一)村集體超標準預留機動地問題

首先,機動地超標問題普遍存在。機動地是國家為用于解決人地矛盾過于突出農戶的實際困難而允許預留的部分土地。國家一系列農地政策均規定“機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的5%”。①見2005年3月1日起實施的《吉林省農村土地承包經營管理條例》。Z鎮12個行政村中11個村機動地均不同程度超標,最嚴重的竟超標40余公頃,總計超標227.4公頃。機動地超標原因有二:一是鄉鎮政府與村委會形成默契,以土地換財源,作為村集體的小金庫和日常活動經費。二是1997年2次農地發包時,鄉鎮干部大面積承包村集體土地,為避繳農業稅,與村委會合謀,將其承包的土地從在冊耕地中刨除,使之成為“黑地”。

(二)機動地流轉機制與方向問題

流轉機制方面,市場缺位,權力成為Z鎮調節大宗農地流轉的唯一機制。國家政策規定“機動地的發包方式應當采取招標或者公開協商。發包方案應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后確定”。但調查顯示,Z鎮各村機動地發包均由村委會干部決定,均未經村民會議或村民代表會議三分之二以上成員討論同意。市場缺位,權力成為機動地唯一流轉機制。

流轉方向上,大宗農地集中于村鎮干部和當地非農資本手中,違背了國家關于農地流轉的主體是農民而不是干部的精神。同時流轉期限過長,國家規定,“機動地的發包期限一般為1年,最長不得超過3年”;但目前Z鎮機動地承包期最少3年,最長15年,不利于發揮其調節人地矛盾的功能。

(三)大宗農地流轉引發的社會分化問題

農地過度集中于精英階層,會加劇農村貧富分化。Z鎮轉入大宗農地村鎮干部基本上采取轉包的方式以收取租金盈利,其收益結構為“轉包地租”+“國家補貼”。②按當地慣例,國家各種補貼均歸流出主體所有。其收益額遠高于普通農民。2009年,每公頃轉包收益在4245元～4745元之間,平均收益4545元。Z鎮流轉面積最少的和最多的兩位鎮干部,分別為7公頃和45公頃,按平均收益計算,其流轉收益分別為31815元和204545元。若按平均流轉面積22.9公頃計算,每宗流轉平均收益104080元。而同年Z鎮人均收入為8043元,三口之家年收入24129元。而大宗機動地承包者,僅平均農地轉包收入就是普通農戶收入的4.31～8.48倍。

同時,權力與土地資源的結合,加劇了農村社會關系異變。農地資源越來越為權力階層掌控,農地利益也愈加流向權力階層,這加劇了農村社會的階層分化,助長普通階層的無助感和不滿情緒,致使農村社會結構日益復雜,層間矛盾愈加激化。并且,今天的農地經營大戶很可能成為明天的土地資本家。這更加劇了土地兼并的風險。

三、思考與建議

(一)加強農地管理,重新核定機動地

重新測量村集體耕地面積,核定機動地額度,擠干機動地水分,是解決機動地違規預留問題的關鍵,特別是對村鎮干部以權謀私劃走的“黑地”,應解除承包關系,并依法追究相關人責任。

(二)完善鄉村治理結構,強化農地流轉制度

完善鄉村治理結構,強化并將村民大會制度落到實處。凡是涉及村集體機動地等公共資源的決策必須經村民大會決定,培育市場機制,限制權力資本,杜絕村鎮干部以權謀私,暗箱操作;并落實政府明確規定機動地發包期限一般不超過1年,最多不超過3年的制度,糾正發包期過長問題。

(三)限制農地流轉規模,防止農地兼并風險

首先,對大宗農地經營者課稅。因為轉入大宗農地的村鎮干部和非農資本,基本都通過轉包的方式,以收取租金贏利;因此,其流轉地的經營,是一種商業經營行為。其中的大部分人年收入超過12萬,已躋身高收入群體。因此,政府應對村鎮干部和非農資本的“商業經營行為”,應予課稅。

其次,防止農地過度集中,規避農地兼并風險。農業現代化過程中,許多國家都有農地過度集中的慘痛教訓,因此也都出臺限制農地過度集中的政策。日、韓、俄羅斯和我國臺灣歷史上在長達數十年甚至上百年的時間,為防止土地兼并,都限制資本下鄉。菲律賓20世紀30年代曾大力鼓勵資本下鄉,但短短30年,到60年代問題便顯現出來——農業命脈被資本控制,大量農民失地又失業,30%的人生活在貧困線以下,每10個菲律賓人中就有1個背井離鄉,土地兼并終于演化成社會問題和政治問題。巨大的危機使菲律賓政府又開始收購資本家的土地,分配給無地的農民和流民。

我國目前處于轉型過程中,如一味鼓勵土地流轉而不對流轉方向、規模加以限制,如今的流轉大戶、非農資本勢必成為壟斷土地資源的土地資本家,而眾多農民則將面臨失地又失業的危險。因此,政府應全面落實中央關于農地“適度規模經營”的精神,限制土地過度集中,防止資本兼并。

[1]李昌平.中國要避免做菲律賓第二[N].科學時報,2008-02-25.

[2]陳柏峰.土地流轉對農民階層分化的影響——基于湖北省京山縣調研的分析[J].中國農村觀察,2009,(4).

[3]馮振東,霍麗,邵傳林.中國農村土地流轉問題研究述評[J].西北大學學報(哲學社會科學版),2010,(2).

[4]潘維.農地應“流轉集中”到誰手里?[J].紅旗文稿,2009,(5).

[5]史天健.土地流轉應該也必須講政治[J].華中科技大學學報,2009,(1).

[6]黨國英.新一輪“土改”:難題和方向[J].理論參考,2009,(1).

吉林省教育廳“十一五”社會科學研究規劃項目“吉林省農村土地流轉與階層分化關系研究”(編號:吉教科文合字[2010]第093號)。

張廣濟(1965—),男,長春工業大學人文學院副教授,主要從事農村社會學研究。

① 遵循學術慣例,本文中所涉及的鄉鎮名、村名均為化名。本文中的“大宗農地”指面積在5公頃(含5公頃)以上的農地。為表述方便,本文在需要時分別用從“一”到“十二”這十二個序數詞代表Z鎮12個行政村。