地方政府公共投資制度與投資決策問題研究——基于完善投資體制和投資決策科學化的文獻綜述

王立國，張洪偉

(東北財經大學 投資工程管理學院/工程管理研究中心，遼寧 大連 116025)

改革開放30多年來，中國公共投資領域打破了在傳統計劃經濟體制下高度集中的模式，發生了重大而深刻的變化，改變了以往政府單一投資主體的模式，實現了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。中央與地方政府的財權和事權在分稅制改革后進行了重新劃分，地方財權的擴大主要通過推行多種形式的財政包干體制，并在基礎設施建設、公共服務等方面也承擔了更多的義務。地方政府被賦予了越來越多的發展本地經濟的自主權和決策權，調動了推動地區經濟增長和探索經濟發展模式的積極性，進而影響了整個中國轉型時期經濟發展的路徑。

隨著我國財政分權制度①財政分權是指中央政府賦予地方政府在債務安排、稅收管理和預算執行方面一定的自主權。從我國的實踐來看，改革開放初期，就以“減稅讓利”的稅制改革為先導拉開了改革開放的序幕。1994年的分稅制改革進一步建立了以分稅制為特征的兩級財政分權體制，賦予了地方政府更多的稅收、投資和管理等權限。的實施，地方政府具有了對預算內外財政收入較強的支配權。這樣，地方政府就從改革前的中央政府投資計劃的單純執行者變成了具有相對獨立利益的、掌握了一定經濟資源和經濟決策權的參與發展經濟的主體，從而使控制著大量國有資產支配權的各級地方政府具有一定的動力來積極發展地方經濟。依據凱恩斯的投資理論，由于擴大投資能在短期內有效拉動經濟增長，因而成為地方政府發展當地經濟的一個重要舉措。地方政府公共投資決策也經歷了一個由集中到分散、由執行到制定的過程，地方政府在投資決策中擁有了更多的自主權，如何利用現有投資權力做出最優化投資決策成了事關提高投資效率及經濟增長的質量和效益的關鍵問題。

一、概念界定

1.分權經濟理論

財政分權是指中央政府賦予地方政府在債務安排、稅收管理和預算執行方面一定的自主權，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構，以此使公眾滿意政府提供的社會服務，使基層的公眾自由的選擇他們所需要的政府類型并積極參與社會管理。

分權經濟理論研究的邏輯起點是地方公共財政得以存在的基礎。1956年Charles［1］提出財政分權和地區間競爭有助于提高經濟效率和推動經濟增長后，經濟學家們對此進行了廣泛的關注。Wallaee［2］通過實證分析證明了財政分權對地方公共品供給效率的積極作用，而Peacock［3］則認為財政分權與經濟增長在時間的演化上并沒有簡單的單調關系。但現在一些學者認為財政分權和制度創新一起成為經濟增長的兩大重要的決定因素。美國學者Richard［4］從信息不完全和非確定性出發，對中央政府完全了解社會福利函數偏好序列提出疑問，提出了“偏好誤識”理論，即中央政府有可能錯誤地認識社會偏好，從而錯誤地把自己的偏好強加于全民頭上。由此為地方分權提供了理論依據。

關于財政分權制在中國經濟發展過程中的作用，出發點是提升公共物品的供給效率，基本集中在以下兩個方面的討論，其一是財政權力和責任向各級地方政府的轉移有助于提高經濟效率，因為與中央政府相比，各級地方政府在資源配置上具有信息優勢，即財政分權對經濟發展的積極促進因素;其二是公共物品供給的外部性和規模經濟等特點，分稅制前提下的財政分權帶來了稅收低效率和公共福利不均衡，對經濟效率產生了負面影響，減緩地方經濟的增長。Davoodi和Zou［5］利用46個包括發展中國家和發達國家1970—1989年間的面板數據，發現在發展中國家中財政分權與經濟增長之間呈負相關關系，而在發達國家中兩者間卻沒有關系，Elangovan和Xie［6］等用美國1948—1994年間的時間序列數據研究發現，在美國聯邦制下的進一步財政分權不僅不能促進經濟增長，反而對經濟增長會產生阻礙。關于財政分權下的地方政府投資效率的研究，具有代表性的是張雷寶［7］，他分別從地方政府投資的結構效率、規模效率、產出效率以及尋租關聯等方面探討了效率問題。

2.地方政府公共投資

市場經濟條件下的政府投資是一種不可或缺的政府行為，主要是指政府支出中資本形成的部分，具體表現為政府支出中用于改善廣義的基礎設施和用于社會轉移支付的部分，其中基礎設施投資在公共投資中是最主要的，包括交通設施、能源和基礎生活設施等各個方面。當然，公共投資還包括一些非物質性的投資活動，如教育、醫療、社保、環保等方面投資也是地方政府的重要投資范圍。所謂地方政府公共投資主要指不屬于中央政府投資范疇的投資行為，其主體是地方政府，投資的目的是為本地區獲取現時或者未來的收益而投入生產要素，主要表現形式是在地方公共領域內形成資產的經濟活動和社會活動。結合我國分級政權體系，楊青［8］認為，地方政府公共投資是指中央政府以下的省、市、縣、鄉鎮等各級政府為了實現其政府職能，滿足社會公共需要，實現經濟和社會發展戰略，投入資金用以轉化為實物資產的行為和過程。無論其資金來源是出自國內還是國外，中央撥款還是地方自籌，預算內資金還是預算外資金，籌措方式是采取信貸供應還是無償調撥，只要是由各級地方政府安排的投資行為，都被視為地方政府公共投資。

在Etsuro［9］的研究中，將政府主導的投資按最終用途劃分為兩類: (1)教育類投資; (2)基礎設施類投資。這種分類方法，基本涵蓋了西方國家關于政府投資的范圍。對比國內外研究，對于政府投資范圍的界定，基本都是出于提供公共物品的角度，確定公共投資范圍的標準即是否有利于提高宏觀經濟效率，促進社會公平。概括的講，地方政府公共投資行為具有公共性、雙重性 (包括物質資產和非物質資產)、系統性、地域性等特征，是對社會私人投資的必要補充而非替代［7］。

3.投資決策

投資決策①政府決策理論是公共選擇理論中的一個研究領域，公共選擇理論的主要代表人物是當代美國著名經濟學家、1986年諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·布坎南。他的理論有助于解釋政府預算赤字為何難以消除、政府決策為何效率低下。(也可以稱為投資項目決策)是指根據預期的投資目標，擬定若干個有價值的投資方案，并用科學的方法或工具對這些方案進行分析、比較和遴選，以確定最佳實施方案的過程。投資決策的理論意義在于資源稀缺性、信息不對稱性和未來的不確定性。政府投資決策是當代中國最重要的一種公共管理決策。漸進決策理論創立者林布隆認為，“政府決策是一種合作的集體努力”，它如同“一架梯子”，“行政首腦在上，普通公民在下，其他參與者居中。公民自上而下地反映他們的意見和偏愛。”

從西方主流文獻來看，國外有關政府公共投資問題主要集中在對投資的經濟效益進行研究，偏重地方性公共投資決策研究的文獻較少。如Tiebout的“以腳投票 (voting by foot)”理論②用腳投票 (voting by foot)一詞來源于股市，最早由美國經濟學家蒂布特 (Tiebout)提出:在人口流動不受限制、存在大量轄區政府、各轄區政府稅收體制相同、轄區間無利益外溢、信息完備等假設條件下，由于各轄區政府提供的公共產品和稅負組合不盡相同，所以各地居民可以根據各地方政府提供的公共產品和稅負的組合，來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。指出，同一層級促進資源配置優化和增進社會福利的地方政府之間的水平競爭可以使地方政府以帕累托效率提供地方公共品。蒂布特假定:(l)每一個居民都擁有充分的信息; (2)社區的數量足夠大以致每個居民可以有足夠的公共品和稅收組合加以選擇; (3)區域間移民是完全自由無成本的;(4)個人的收入將與他將要選擇的居住區域無關。在這些假設基礎上:一方面，邊際成本為零推動了各地方政府在地方公共品供給上的相互競爭，從而形成地方政府之間在供給地方公共品方面的競爭。另一方面，以邊際成本等于邊際收益為驅動力的遷移，結果必然使具有相同偏好或相近偏好的人選擇同一社區 (地區)。最終使地方政府所提供的公共品數量與對其征收的稅收達到平衡，形成各個社區 (地區)地方公共品的最佳供給水平。

從國內的理論研究來看，公共投資是在改革開放以后才逐步被重視起來的，更多的關于地方政府公共投資制度和投資決策的研究是在1994年財政分權體制實施以后才出現的。蒲曉崗［10］描述了我國地方政府公共投資項目的決策程序、方法與內容，指出行政手段和措施對政府投資項目決策的影響，從而提出防范和減少決策失誤的措施。黃錫遠［11］認為，政府投資決策方法的選擇可能會直接導致項目的投資風險。他從行為學角度指出當前我國政府投資決策存在決策隨意、過度自信、證實偏好、傳統習慣、無意識以及自利等行為，導致政府投資存在較大風險。

二、研究內容

1.地方政府公共投資制度

公共投資按投資主體不同，可以分為中央政府的公共投資和地方政府的公共投資。中央政府的公共投資是中央政府提供全國性和部分地方性公共品的投資活動。其中，中央政府為了協調區域經濟發展、從全局意義上提供地方公共品的投資活動及地方公共投資就是通常意義上的區域公共投資活動。地方政府的公共投資簡稱地方公共投資，則是地方政府提供地方公共品的投資活動。

新中國成立以來，我國公共投資的制度變遷過程，其實是以政府為主體的投資體制逐漸轉向公共投資管理體制的過程，其制度變遷經歷了高度集中的投資體制、投資體制改革和政府公共投資管理等幾個階段。我國公共投資的制度變遷過程，其實是我國政府為主體的投資體制，逐漸轉向公共投資管理體制的過程。

從經濟學理論角度來看，政府投資對于經濟增長的意義，主要體現在三個方面:第一，作為總需求的一個重要組成部分，其擴張本身就意味著總需求的增加，在總需求大于總供給的宏觀經濟態勢下，按照凱恩斯的理論，其對經濟增長具有積極的帶動意義。第二，政府主導的公共領域投資往往具有典型的外部正效應，其發展直接帶動私人投資的發展，因此許多研究文獻強調政府主導的公共投資擴張對私人投資的乘數效應，如郭慶旺和賈俊雪［12］、張勇［13］、馬拴友［14］等考察了公共投資對中國經濟增長的長期作用機制，肯定了公共投資對私人投資的拉動作用。第三，政府主導投資的一些特殊領域，比如教育與科技投資，是實現科學技術向生產力轉化的橋梁，對提升和優化產業結構起著重要的作用。當前研究偏向于中央政府投資為主的宏觀公共投資，但許多研究成果對于地方政府公共投資也具有一定的借鑒意義。

作為市場經濟發展過程中不可或缺的一種政府行為，以政府為主導的公共投資制度的建立和運行對經濟發展起著重要的作用，無論在理論上還是在實證上都得到了積極的驗證。Etsuro［9］的研究表明，無論在美國還是在日本，公共投資中基礎設施投資對不同地區人均產出的增長均有積極意義。Ratner［15］在總量生產函數框架下，利用美國1949—1973年的年度數據，估計了公共設施對總產出的影響，發現公共資本 (不包括軍用設備和設施)的產出彈性為0.06，說明公共投資對經濟增長具有顯著的刺激效應。

在國內，王璽和張勇［16］通過選擇經濟高漲和經濟低潮等不同階段的橫截面數據進行分析，或者對時間序列數據去除了經濟周期性波動的影響后發現，無論是對中國還是其他發展中國家，公共投資對私人投資并沒有顯著的影響，私人投資主要受經濟周期的波動影響。于長革［17］從公共財政支出最優規模的角度通過實證檢驗得出公共投資與產出正相關，但公共投資的規模存在一個最優的臨界值，認為當前公共投資的規模偏高，超過了最優規模，并且投資范圍不明確，內部結構不合理，急需改革與調整。近年來，在關于公共投資的研究方法中，越來越多的傾向于考察地方政府公共投資效率，以評價投資決策效果。

2.地方政府投資決策行為

在經濟發達國家，投資主要是企業自主行為，全社會總投資的數量、結構和方式都是各個企業追求自身利潤最大化的綜合結果，政府更多扮演的是協調與引導的角色。因此很少有政府投資決策的研究出現在權威的研究文獻中，有關地方政府的投資決策行為的研究更加少見。因此，相關研究文獻多集中于公共選擇理論、新制度經濟學、委托代理理論、信息不對稱理論等領域探討政府投資行為。

關于政府投資決策方面的研究主要是在20世紀60年代，美國學者沃爾在《公共行政學評論》中提出政府決策對公眾需要負有的責任和義務進行了闡述。盧斯、林德布洛姆等許多學者從各種角度對決策進行研究，政治學、經濟學、人才學等各個學科的理論陸續運用到決策中來，許多政府和企業也運用各種決策理論于管理實踐，開展決策體制、程序和方法的改革探索。

關于我國的政府投資決策，呂虹［18］認為，我國的政府投資決策歷程可分為以下三個階段:(1)高度集權制度下的經驗決策與個人決策:1949—1978年;(2)改革、發展催生決策科學化和民主化:1978—1992年; (3)自上而下加速推進決策科學化和民主化:1992—2006年。郭小聰［19］在《政府職能與宏觀管理》一書中，專門探討了地方政府的經濟職能與調控問題，提出了宏觀經濟分層調控的思想。胡鞍鋼和王紹光［20］研究了中國經濟轉型期間政府投資與市場的關系，界定了政府對區域經濟發展作用和干預效果。秦朵和宋海巖［21］把投資效率定義為實際投資與意愿投資的偏離。通過模擬這種偏離，發現中國的投資強烈地受到中央和地方政府的財政政策的影響。尹潔和黃寧［22］在《提高政府決策效率的對策》中提出在構建和諧社會的背景下，政府提高決策效率的一些途徑。張軍［23］從中國的現實出發，探討中國經濟增長的一些成功經驗，還利用DEA非參數技術和受限Tobit模型，核算財政分權改革后中國省級地方政府財政支出的相對效率。王立國［24］則對政府投資項目決策科學化以及隱形投資效率損失等問題進行了深入的探討，從宏觀層面上得出中國的經濟增長是靠大規模的投資推動的結論。

三、研究視角

1.決策體制視角

新制度經濟學理論認為，交易成本存在于各種市場性和非市場性流動過程中，而合理的制度設計是減少交易成本，提高投資效率，改觀投資決策的重要途徑。國內外經驗表明，好的決策來自于好的決策機制。秦輝［25］認為，公共投資是政府根據公共事業和經濟發展的需要而進行的投資活動，資金主要來源于政府財政性收入，投資行為體現政府的意圖。許多國家的政府之所以能有效地促進社會經濟發展，與這些國家的政府形成了運轉良好的決策機制有著直接正相關關系。

改革開放以來，我國經歷了多次政府投資體制改革，但投資項目決策體制一直沒有實質性的突破。2004年以前，我國實行的是不分投資主體、投資來源、項目性質，一律按照投資規模大小由各級政府安排審批的制度。2004年，根據《國務院關于投資體制改革的決定》，對投資項目決策機制進行改革，重點在于轉變政府管理職能，確立企業的投資主體地位，完善政府投資體制，規范政府投資行為，并在改革政府投資項目審批的情況下，對企業投資項目實施核準制和備案制，加強企業的投資決策權，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。羅云毅［26］認為，此次改革的精髓不僅在于把應由投資者考慮的問題交給投資者，還在于突出了外部性問題，強化了政府對企業投資項目的公共利益等方面的審核。決定投資項目決策體制效用的核心是市場準入和審批制度，法制化、規范化以及合理化的市場準入和審批制度能夠有效的控制投資規模、方向，減少政府對企業投資和生產經營活動的直接干預，降低交易成本，有利于更好地發揮市場配置資源的基礎性作用，提高投資效率和經濟增長的質量。

在我國，由于長期不重視政府投資決策問題，沒有很好地實現從傳統決策到現代決策的轉型，造成了決策的嚴重失誤。存在著決策權過分集中，決策受地方或部門利益影響嚴重，欠缺專家客觀公正咨詢和論證等問題。郭韶升和張煒［27］從設計數據倉庫體系結構方面出發，提出了以數據倉庫為基礎建設政府投資決策支持系統，并對其總體架構和技術結構進行了合理化設計。

2.財政分權視角

從財政分權視角出發研究地方政府公共投資決策的文獻一般側重于對我國分權實施的前后對比。在對投資量的時間序列分析，定量化分析財政分權實施以來，地方政府和中央政府的投資博弈，所采用的決策策略和投資方式來判斷決策效果的優劣性，通常以投資效率作為評價指標，這是一種典型的縱向視角。以分權為核心的財政體制往往可以設計更多的激勵機制，集中的經濟體制為處理解決外部性提供了一個更好的框架。Barro［28］認為，分權體制的性能不如只有由主要決策者做決定的組織那么敏感，在分權經濟中自然選擇的機制更有效，分權的機制更能刺激創新。

當前我國的財政分權主要分為縱向分權和橫向分權，政府縱向分權導致行政決策權的下移，政府橫向分權導致行政決策權的不同分配。在決策分散化的情況下，中央 (或聯邦)和地方政府必然依據各自的分工行使權力，它們追求的目標也就不可能完全一致。例如，與中央政府(或聯邦)優先追求宏觀經濟穩定和可持續增長的目標略有不同，地方政府更關注改善本地社會經濟環境、增加就業機會、增加地方財政收入、穩定當地物價等目標。肖蕓和龔六堂［29］將政府支出與經濟增長的關系研究擴展到多級政府，在分權情況下討論中央政府和地方政府的公共投資、中央政府的轉移支付等與經濟增長的關系。

財政分權在帶來經濟增長的同時，也產生了一些負面作用，并且隨著時間的推移逐漸開始對經濟增長和社會穩定產生影響。即在追求短期政績的預期下，地方政府的投資項目可能不是公眾所急需的，而同時公眾需要的又沒有得到有效投資保證，公眾利益沒有得到很好的保障，從而導致了投資決策的分散化和低效率化。由于地方政府和中央政府目標存在偏差，其投資驅使的動力目標即是追求GDP存量和增量的最大化。為了擴大任期內政績，地方政府往往不斷擴大投資規模，造成重復建設、惡性競爭與效率低下，阻礙了投資結構的優化。所以，地方政府在公共投資方面必須講求效益，追求公共支出的最大效益是加強財政支出管理的最大出發點。

傅勇［30］通過研究分權背景下的財政體制和政府治理對非經濟性公共物品供給的影響，發現財政分權顯著地降低了基礎教育的質量，也減少了城市公用設施的供給，地方政府未能發揮規模靈活調整的優勢，公共部門存在顯著的尋租空間。

3.區域均衡視角

自從財政分權體制實施以來，隨著地方與中央財權和事權的分開，地方政府在地區經濟乃至全國經濟的發展中一直扮演著重要角色，而地方政府投資作為地方政府的重要經濟行為，是推動地區經濟發展的最重要手段之一。地區經濟發展均衡的問題，也就是公共投資資本配置的問題，資本配置效率的高低決定各地區發展是否均衡，因此可以用資本配置效率來研究區域經濟發展的均衡程度。如杜兩省［31］用公式 dY/Y= (i/v)Χ (q+f+j+m+e)①f表示有形資本與無形資本投資形態的效率;q表示重置投資過程中資本技術含量提高所體現的效率;j代表投資的行業結構改善的效率;m代表投資的地區結構改善的效率;e表示其他因素 (如制度變革)所帶來的投資效率的改善。說明了投資效率、投資結構與經濟增長之間的關系。一方面，從資本配置結構的角度，看資本的流向是否正確、資源配置是否有效。另一方面，從宏觀經濟角度分析，看投資是否促進了全要素生產率 (TFP)方面的提高。

財政分權體制下產生的市場分割和地方保護主義不利于經濟的發展，但卻是地方政府的一個理性選擇。如龔六堂和謝丹陽［32］通過區域對比分析我國各省份之間生產要素配置的有效性問題。首先，在估計各省份的生產函數的基礎上，給出了各省份資本存量和勞動的邊際回報率的大小，得到了資本存量和勞動的邊際生產率的差異程度的變化趨勢。其次，引入刻畫邊際回報差異程度的指標——離差指標。通過分析發現，從1970—1989年，資本存量的邊際生產率的差異水平在縮小，從1989年起，邊際生產率的差異水平保持在一個穩定水平，勞動的邊際生產率的差異從1970—1993年也在縮小，但是從1994年開始，勞動的邊際生產率的差異水平反而開始上升。

劉渝琳和賈天美［33］認為，在當前進行的西部大開發條件下，進行大規模的公共投資是不會產生擠出私人投資效應的。因此，建議政府公共開支部分應多用于公共投資。而劉渝琳［34］通過中、東、西部之間比較以及對西部地區與經濟增長的回歸分析，得出公共資本與西部經濟增長之間有顯著的相關性。因此，為了配合西部大開發，應該加大公共投資力度，不但要擴大融資渠道，而且要提高公共投資的效率，加快西部經濟發展步伐。于長革［17］將財政支出分成公共投資支出、公共消費支出、公共事業支出和公共服務支出，建立回歸方程，用最小二乘法估計，得出各自對經濟增長的效應。

四、熱點與趨勢

在我國現行財政體制約束條件下，許多地方財政已經形成了“預算內管吃飯、預算外保建設”的格局，由此產生的地方政府財政壓力導致了公共投資對債務融資手段的高度依賴，從而引發了一定的地方債務風險。1995—2008年，地方財政收入占國家財政總收入的比重平均為47%，但卻承擔了國家財政總支出的74%，地方政府面臨著巨大的資金缺口。基于以上資金缺口的主要壓力，以及追求GDP政績、面子工程和尋租動機等方面的原因，地方政府往往存在過度的投資沖動。而在這種盲目性的投資意識下，投資效率低下、浪費嚴重、決策不合理、決策風險增加等問題也可能會伴隨而至。

1.地方債務與潛在風險

銀監會的數據顯示，截至2010年6月，地方政府融資平臺貸款合計7.66萬億元，其中，第一類是現金流覆蓋貸款本息的貸款項目，約有2萬億元，占全部政府融資平臺貸款的27%，可認作完全正常的融資平臺貸款;第二類是第一還款來源不足，必須依靠第二還款來源才能覆蓋貸款本息的貸款，約有4萬億元左右，占比50%;第三類為項目借款主體和財政擔保不合規，或本期償還有嚴重風險的貸款，占比23%。隨著地方政府融資平臺融資規模的急劇膨脹，為地方財政積聚起了巨大的風險隱患。據估算，2009年末地方政府債務規模將接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍。王克群［35］認為，大量的地方性債務的發生，一方面加重了財政困難程度，影響了地方政府公共產品的供給，另一方面容易引發社會矛盾，影響地方經濟安全。

有觀點認為，地方政府融投資具有促進城市建設和經濟發展、平衡地方財政收支、配合實施地方經濟調控、更好滿足社會投資需求等作用。地方政府債務風險是在我國地方社會經濟持續發展、財稅管理體制不斷改革的大背景下出現的一種現象。多數學者則認為，在當前中央和地方財政分權體系下，由于近年來我國地方政府過度投資，許多地方政府或地方財政已經大量存在地方債務風險，直接償還、間接償還或者負有擔保責任的債務不斷膨脹。客觀上講，舉債是特定歷史時期的產物，它在一定時期內對促進地方經濟和公益事業發展起到了積極的作用，但并不是所有的舉債都是合理、合法和必需的。由于缺乏嚴格的監管，舉債的隨意性加大，一旦超過了地方財政的可承受范圍，地方財政的可持續發展、國家金融及經濟安全、地方社會政治穩定均將遭受較大沖擊。

2.效率低下與過度投資

通常我們用增量資本產出率 (ICOR)作為衡量投資效率的標志，它是資本形成額和支出法增量的比值，反映為維持一定的產出增長率所需要的投資率的增長。一般情況下，如果投資是有效率的，將保持相對穩定。根據ICOR的比較，黃燕芬［36］認為，1994年以前ICOR衡量的投資效率比較穩定，并略微下降，但1994年以后，ICOR基本呈上升趨勢，表明以其衡量的投資效率顯著惡化了。

關于當前體制下政府公共投資效率低下問題，可以從體制性、產權性的角度闡述當前投資機制的缺陷。易綱［37］從產權邏輯來解釋轉軌經濟中的投資膨脹機制，認為過度投資和投資效率低下是產權約束和地方政府政績觀導向的問題，理論新意主要將轉軌經濟中產權不健全和政府職能定位不清作為解釋投資膨脹和投資效率低下的因素，對于轉軌經濟投資制度的未來改革方向具有指導意義。如張軍［38］在對20年來中國經濟增長的道路進行細致的分析以后確切地證明，中國的工業化是按照資本驅動的經濟增長模式進行的，這種模式下的過度投資造成了投資效率的下降。

隨著20世紀90年代中期許多地方興起投資驅動之風，正像發展經濟學在分析早期增長模式時揭示的那樣，這種靠過度投資拉動的增長造成了投資率的上升。我國投資在GDP所占的份額由改革開放初期的25%左右，提高到2004年的超過44%，大大超過了世界各國經濟發展史上的最高水平和我們自己經濟發展史上的最高水平。據測算，增量資本產出率 (ICOR)由1997年以前的2—3倍，提高到1997年以后的5—7倍。體制性障礙對投資的影響，一是可能導致投資饑渴癥，進而導致“經濟過熱”，造成經濟波動;二是轉軌時期體制對經濟發展政策的執行障礙，形成體系性緊縮。從地區來看，秦朵和宋海巖［21］等關于中國的投資效率與過度投資問題的研究發現，北京、上海、廣東、海南和西藏是過度投資程度最嚴重的省份，而貴州、云南和廣西則是投資不足程度較嚴重的省份。

但也有一些與上述相反的論點，典型代表有:龐明川［39］運用統計檢驗方法得出結論認為，從宏觀上看，中國的投資效率雖然從20世紀80年代開始經歷了一個由低到高、再從90年代中期開始由高到低的過程，但是總體上投資效率較高。從整體上看，中國經濟不存在過度投資現象。當然，這一結論并不否認在我國局部地區和行業存在投資過熱或者過度投資問題。

3.科學決策與風險控制

金融危機以來，我國中央與地方政府的巨大投資對履行政府職能，引導和帶動全社會投資，全面復興經濟發展的作用顯著。然而，如何防止政府投資資金濫用于形形色色的“形象工程”、“釣魚工程”、 “半拉子工程”與“政績工程”，則是投資決策中必須面對的問題。張茜［40］認為，決策是地方政府投資行為的起始，投資失敗往往追溯到決策失誤。而任何投資決策都是由決策者根據各種因素決定的，決策者是決策的主體，因此其思想認識的深度、業務素質的高低是保證科學決策的重要因素。

歐陽逸飛［41］認為“問題官員”的決策失職等是政府投資失敗及政績工程發生的重要原因。張漢亞和張欣寧［42］對政府的職能定位進行了研究后提出我們的政府究竟該管些什么和如何進行管理的問題，并認為，政府投資決策失誤的根源在于權力，是不受監督和制約的權利導致了地方政府投資決策的失誤。牛炳昆和于香梅［43］認為，在公共投資項目規劃、決策中，英、美、日、德等國都有著比較集中的政府管理機關，這些政府投資項目的管理機關權利義務關系高度明確統一，在項目的決策過程充當影響參與者，負責項目等諸方面的監控管理工作，在項目驗收試用后才結束投資決策的動態監管。如此動態有效的分階段管理方式可以比較有效地防范投資決策風險，提高投資決策效率。

我國各級政府為加強對政府投資重點建設項目的管理，在加強項目的前期工作、規范決策審批程序，提高政府公共投資項目決策科學化、民主化水平等方面進行了實踐和探索。2004年國務院出臺了關于投資體制改革的決定，《國務院關于投資體制改革的決定》規定，進一步提高政府投資項目決策的科學化、民主化水平，完善和堅持政府投資項目科學決策的規則和程序。另外也相繼制定了《國家重點項目管理辦法》、《關于基本建設大中型項目開工條件的規定》、《關于加強國債項目建設管理的通知》、《重大建設項目稽查辦法》等規定，以及推行政府投資準入范圍、公眾聽證制度和完善風險評估機制等具體措施，從制度層面上保證了政府公共投資決策理性化，規避風險。

［1］Charles，M.T.A Pure Theory of Local Expenditures［J］.The Journal of Political Economy，1956，64(5).

［2］Wallaee，E.O.Domestic Monetary and Fiscal Theory and Institutions［J］.Journal of Economic Literature，1972，10(1).

［3］Peacock，W.Report of Representative to the National Bureau of Economic Research［J］.The American Economic Review，1961，(2):650－652.

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