我國城市公用事業民營化的負面效應及其對策

王俊豪，蔣曉青

(浙江財經學院 ，浙江 杭州 310018)

一、引 言

城市公用事業主要是指可通過市場交易而贏利的城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水和垃圾處理等行業的總和。由于城市公用事業具有基礎性、壟斷性、外部性和公益性等特點，長期以來，我國對城市公用事業實行國有企業壟斷經營的管理體制，但隨著社會經濟和城市公用事業的發展，國家經濟體制改革的深入，這種體制所產生的經營效率低、缺乏競爭活力和單一的投資渠道造成投資嚴重不足等弊端日益明顯。因此，我國對城市公用事業實行了民營化改革。城市公用事業民營化是一個在城市公用事業領域逐漸擴大民營企業的經營范圍和比重，相應縮小國有企業經營范圍和比重的過程。從理論上分析，“民營”是一個與“政府直接經營” (或稱“官營”)相對應的概念，“民營”的實質在于“非政府”、“非官方”直接經營［1］。在生產資料民有的情況下，當然實行“民有民營”，但即使在生產資料國有的條件下，也可以實行“國有民營”。也就是說，“民營”與生產資料所有制沒有必然聯系，“民營”不等于“私有”，民營化也就不等于“私有化”。

目前，國內外學者對如何評價城市公用事業民營化的成效還存在較大的爭議。Mitsuhiro和Masatsugu等國外學者的實證研究結論是民營化提高了城市公用事業的經濟效率，降低了產品或服務價格，增進了消費者福利［2］;而Ernst等在肯定民營化成效的同時也指出，民營化過程中存在民營企業壟斷侵占了消費者利益，對公用事業投資不足等問題，表現出民營化的局限性［3］。由于我國城市公用事業民營化的時間較短，對這一改革成效的評價更有爭議，如盧洪友與張昕竹通過案例研究認為，民營化在促進競爭，提高生產效率方面產生了積極作用［4－5］;而陳明與周林軍等則指出，民營化中存在腐敗現象，造成國有資產流失，新的失業等負面效應［6－7］。可見，如何客觀、公正地評價城市公用事業民營化成效是一件非常復雜而富有挑戰性的工作。這不僅與特定城市的特定公用事業民營化的考察期跨度相關，而且更與評價民營化成效的視角與標準密切相關。

本文在肯定民營化對促進城市公用事業經濟效率，減少政府財政負擔，提高產品和服務質量，緩解城市公用產品供求矛盾等方面積極作用的前提下，主要討論在城市公用事業民營化中存在的負面效應，并分析其深層次的原因，在此基礎上，探討如何減少這些負面效應。為更好地落實國家有關鼓勵與支持民營化政策，進一步推動城市公用事業民營化提供理論依據和實證資料。

二、城市公用事業民營化負面效應的主要表現

1.國有資產流失和腐敗問題

國有資產流失是指對國有資產負有管理或者經營責任的單位或者個人，以低于真實價值的價格出售國有資產，導致國有資產遭受損失。這可分為兩種情況:一是由于低估國有資產的真實價值而低價出售造成的國有資產流失。二是明知國有資產的真實價值，出于某種目的而低價出售造成的國有資產流失。在城市公用事業民營化過程中，這兩種情況都是存在的，有時兩者交織在一起。如一些城市政府偏重眼前利益，試圖通過國有資產的出讓、轉讓和資產變現，以期解決由于財政資金短缺造成的城市公用設施建設不足問題，在缺乏對國有資產科學評估的情況下，急于對特定城市公用企業或項目實行民營化，結果使一些民營企業低價收購國有資產。需要特別警惕的是，有的國有資產流失和腐敗有關。對此，斯蒂格利茨在研究世界上許多國家的民營化實踐后形象地指出:“當政府官員認識到民營化意味著他們不再需要局限于每年獲取利潤，他們就會通過低于市場價格出售國有企業，為自己攫取一大筆資產價值，而不是將資產留給下一任官員。”如果一些政府官員出于這種動機，就會設租招徠尋租企業，通過和企業合謀，有意低估國有資產，將國有資產低價轉讓給民營企業，然后雙方從中獲利，腐敗因此而產生。這種情況在我國反腐敗案件中并不少見。

2.固定投資回報與價格過快上漲

在城市公用事業民營化中，對政府和企業來說，投資回報率是一個十分敏感的話題。如果投資回報率較高，固然對民營企業會有較大的吸引力，并使民營企業獲得較多的利潤，但會增加價格上漲的壓力;而如果投資回報率較低，就難以吸引民營企業進入。這一矛盾在城市公用事業民營化中普遍存在。對此，不少城市政府為吸引民營企業投資，在城市公用事業特許經營合同中，明確規定較高的投資回報率，而政府又沒有實力給予財政補貼，其結果是根據“成本加成定價法”，城市公用事業產品價格不斷上漲。因此，固定回報與價格上漲有著緊密的關聯性。對此，沈陽市水務的民營化就是一個典型的案例:1995年沈陽自來水公司新建成第八水廠，全部投資采用世界銀行貸款，總投資為2.5億元人民幣。為進一步籌集城市基礎設施建設資金，1996年沈陽市政府與中法水務談判第八水廠股權轉讓，結果中法水務以1.25億元的轉讓價格取得了第八水廠50%的股權，注冊成為沈陽中法供水有限公司，同時取得了第八水廠30年的特許經營權。雙方協議還規定中法水務將獲得18%的平均回報率。為確保政府對中法水務固定回報承諾，沈陽市自來水公司當時的售水價格為0.88元，但合資公司賣給自來水公司的價格卻高達1.08元，造成沈陽市自來水公司的購銷倒掛價格為0.2元［8］。這成為后來沈陽市自來水售價上漲的一個重要推動因素。此外，除了明確規定的固定投資回報外，還存在不少隱性的固定投資回報現象。如規定無論市場需求如何變化，首先采購民營企業一定數量的產品，有的還承諾定期調整產品價格。

3.普遍服務難以保障

城市公用事業的普遍服務通常是指，為維持社會公眾的基本權利，縮小貧富差距，政府通過制定與實施相關法規政策，促使城市公用事業的經營者向所有存在現實或潛在需要的消費者，以可承受的、無歧視的價格提供的基本服務。其基本內容是: (1)可獲得性。只要消費者需要，城市公用事業的經營者都應該高效率地向消費者提供有關服務。(2)非歧視性。對所有消費者一視同仁，在服務價格和服務質量等方面不因地理位置、種族、宗教信仰等方面的差別而存在歧視。(3)可承受性。即服務價格應該合理，使大多數消費者都能承受。在政府壟斷經營城市公用事業的時期，通常是對各地區、各層次的消費者實行交叉補貼或財政補貼辦法實現普遍服務的。但在城市公用事業實行民營化后，特定城市公用行業 (如供水、供熱等)可能由兩家或多家民營企業經營，這些民營企業主要以利潤最大化為經營目標，為了降低成本，往往會減少向成本較高、用戶較少的地區投資，從而難以保證城市公用事業的普通服務。另一種更為普遍的現象是，不少低收入的用戶因水價、燃氣價格太高而不用或盡可能少用自來水、燃氣，更多地使用未經處理的井水、溪水等取代自來水，或以柴火、煤餅等取代管道燃氣，這實際上是普遍服務難以保障的隱性形式。

4.政府承諾缺失

民營企業進入城市公用事業投資建設基礎設施后，就會產生大量的沉淀成本，當企業投資而形成的資產轉為他用時，就會大大貶值甚至毫無價值。相比較而言，城市政府對民營企業的價格和產量等管制政策卻容易調整。這就存在政府和企業的調整成本的不對稱性。這反映在實踐中，一些城市政府為了吸引投資者，對價格和產量做出某些承諾。但隨著市場和技術等因素的變化，或者由于政府決策的調整，致使政府承諾難以實現，造成政府承諾缺失。有的學者認為，政府承諾缺失實際上就是由于無法對政府進行長期有效的制度性監管和約束，政府代理人可利用這一缺陷，為追求自身利益而盲目承諾或不承諾，所形成的制度性的有效承諾缺位［9］。主要表現在濫用承諾和承諾不連續性。一些城市政府把城市公用事業特定項目的民營化作為完成招商引資的重要途徑，看做是顯示改革開放意識的政績工程，為急于求成，缺乏對市場的前瞻性預測而盲目承諾，結果這種短期化的、缺乏法律依據的承諾往往難以長期實施。而在城市政府領導人換屆后，新的領導人經常會否認上屆領導人所做的承諾，從而對民營企業造成政府承諾缺失。

5.政府高價回購

隨著城市化進程的加快，國家對節能減排、污水和垃圾處理等強制性要求不斷提高，而政府財政將更多地用于社會公共福利領域，一些城市對供水和污水處理等投資較大的基礎設施無能為力。在這種財政壓力下，不少城市政府開始對城市公用事業進行民營化。但民營化并不是政府可以對城市公用事業撒手不管，而是仍然要負應有的責任。在實踐中，一些城市政府對民營化缺乏正確判斷，對部分公用事業實行民營化后，由于生產資料價格上漲等因素，民營企業要求政府提供較多的補貼;或是要求政府較大幅度提高城市公用產品價格，引起價格上漲幅度過大;或是由于政府需要對城市公用事業實行戰略性重組等，政府對已實行民營化的城市公用事業項目實行回購，由民營再變為國營。但由于特許經營合同尚未到期，民營企業往往會提出較高的補償要求，從而造成政府高價回購現象。

三、城市公用事業民營化負面效應產生的主要原因

1.民營化的目標認識模糊

我國城市公用事業實行民營化的基本目標是，堅持和完善社會主義市場經濟體制，發展混合所有制經濟，推動各種所有制經濟平等競爭、共同發展，建立公平競爭的市場環境，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。而更為直接的目標是，通過激發民營企業在城市公用事業中的創新精神，提高城市公用事業的效率;通過投資主體多元化，減輕政府對城市公用事業的財政負擔;增強城市公用事業的供給能力，以更好地滿足城市化的需要。最終讓社會公眾分享改革成果，確保并增加社會公眾利益。但在城市公用事業民營化實踐中，不少城市政府對民營化的目標認識模糊，例如，一些城市政府將增加財政收入，減少財政補貼以首要考慮，像“土地財政”一樣轉移城市公用事業產權或經營權，并將這種財政收入挪做他用;有的城市政府將具有公益性、需要政府不斷投入的城市公用事業視為“包袱”，一賣了之，推卸政府責任;有的城市政府盲目進行招商引資，搞“政績工程”，結果削弱了政府對城市公用事業的控制力。

2.缺乏有效的法規政策準則

從國內外城市公用事業民營化實踐中可以總結出的一個基本經驗教訓是，為保證城市公用事業民營化的有效性，必須要有相應的法規政策為依據。但從中國城市公用事業民營化有關的現行法規政策看，雖然在宏觀層面上，黨和國家相繼出臺了有關鼓勵民營經濟發展，擴大民營企業經營范圍，非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域的政策。國家建設部還先后頒發了《關于加快城市公用事業市場化進程的意見》等法規，對我國城市公用事業民營化具有一定的導向性，并發揮了指導作用。但由于中國國土面積大，地域遼闊，城市公用事業又具有地域性，各城市之間在城市基礎設施、經濟發展水平等方面存在較大差別，因此，國家有關促進城市公用事業民營化的法規政策的效果如何，關鍵在于各城市政府能否制定切實可行的“地方性法規政策”。同時，對特定城市而言，城市自來水、管道燃氣、污水和垃圾處理、公共交通等特定城市公用行業在技術經濟特征、發展階段等方面存在一定差距，在民營化法規政策制定與實踐中也應有所區別。但在政策實踐中，不少城市政府過于強調“上下對接”，缺乏政策創新，只是“改頭換面”，基本搬用上級的法規政策，更沒有考慮不同城市公用行業的特點，制定出適合當地城市、不同行業實際的民營化政策，從而在政策層面和政策實踐之間存在較大的自由決策空間，使民營化缺乏有效的法規政策準則，從而弱化了法規政策對城市公用事業民營化中產生負面效應的制約作用。

3.對特定的民營化項目缺乏科學論證

城市公用事業民營化的改革效果，需要通過具體的城市公用行業特定項目民營化體現出來，因此，特定項目民營化是城市公用事業民營化的基礎。而任何一個項目都是城市公用事業的物質基礎，關系到一個城市生產和居民生活的保障問題。這決定了任何一個特定城市公用事業民營化項目都是一項綜合性和系統性的工作，涉及規劃、決策、組織、實施、多方參與、監控和績效評估等方面。從時間跨度看，許多民營化項目的特許經營期為20—30年，同時還要考慮到特許經營期滿后項目回收后的有效使用問題。這些都要求對特定的民營化項目實行科學論證。

但從我國城市公用事業民營化實踐看，不少城市政府忽視對特定民營化項目的科學論證，注重眼前利益，缺乏長遠的、動態的考慮，這必然在民營化后為政府與企業發生爭端留下隱患，其損失最后還是由城市政府埋單，但最終真正受損者是納稅人和廣大消費者。大量的城市公用事業民營化負面效應案例都說明了這一點。

4.缺乏對民營企業的有效管制

城市公用事業實行民營化改革后，在一些城市公用行業或某一行業中的特定業務領域中，民營企業成為實際經營主體。但民營企業主要以利潤最大化為經營目標，怎樣既保護民營企業的正當經濟利益，又維護社會公共利益，如何有效實現兩者的動態均衡，這是城市政府必然面臨的新問題。而這一問題的核心內容是對具有一定壟斷性的民營企業的進入、價格、質量和環境等實行有效管制。但在城市公用事業政府管制實踐中存在的主要問題是: (1)缺乏現代管制理念。管制是城市公用事業民營化后必須加強的政府職能，但許多城市政府對管制這一新的政府職能缺乏認識，沿用過去管理國有企業的辦法管理具有獨立地位的民營企業。(2)缺乏高效率的、具有相對獨立性的管制機構。許多管制職能分散在城市公用事業局或類似機構、物價局、水利局、環保局、發改委、衛生局、建設局等政府部門，難以實現一體化的綜合管制。(3)缺乏實行有效管制的法規政策依據。在有關法規政策中，對管制權限的分配、管制責任的分工、管制方法和手段的運用無章可循。這些問題的綜合反映就是對民營企業缺乏有效管制。在城市公用事業民營化中，在價格、產量和質量等方面反映出來的負面效應，實質上都是政府缺乏有效管制的外在表現。

四、城市公用事業民營化負面效應基本對策

1.建立與完善有關民營化的法規政策體系

城市公用事業民營化的法規政策，在政策層級上涉及國家層次的法規政策、省級層次的法規政策和城市政府的具體法規政策;在法規政策內容上，涉及社會經濟、政治、法律和政府管理體制等方面，在經濟領域又涉及產權制度、財政、稅收、價格和投資等。因此，為促進城市公用事業民營化的有效性，應形成縱向一體化、橫向協調的法規政策體系。從長遠的角度看，這一法規政策體系，從縱向上由全國人大制定《城市公用事業法》或類似的法律，對適用全國城市公用事業的基本問題、改革導向等做出法律規定。它可做為城市公用事業的法規政策體系的核心。在此法律的基礎上，可由國務院出臺有關行政法規，對主要城市公用事業改革 (包括民營化)、管制制度等重要問題做出規定。必要時，由國務院城市公用事業相關部委 (主要是國家住建部)制定有關規章，對城市公用事業的一些技術標準問題 (如城市公用事業民營化的特許經營制度等)做出規定。在地方政府層級上，根據國家的法律法規政策和本地的實際情況，由省級政府制定相關的地方性法規。城市政府根據上級法規政策及本城市的具體特點制定促進城市公用事業民營化的相關地方性法規政策，作為實施細則。整個法規政策體系對城市公用事業民營化的實施程序、準入制度、定價制度和管制制度等做出詳細的規定，從而使城市公用事業民營化具有明確的法規政策準則，使政府對民營企業實行有效管制具有法規政策依據，這樣才能保證城市公用事業民營化的規范有序。

2.明確城市公用事業的管制機構及其職能

在城市公用事業實行民營化后，客觀上要求對原有城市公用事業管理體制進行重大改革，城市政府必須轉變政府職能，設立與城市公用事業民營化相適應的管制機構，政府通過管制機構對具有獨立市場主體地位的民營企業實行間接管理。這要求城市政府制定有關法規政策，以明確城市公用事業管制機構的地位，為管制機構實行有效管制提供法規依據，打破原來多個政府部門分割管制職能的格局，授予管制機構實行有效管制所需要的管制權力。而管制機構的各種權力是通過其具體職能反映與實施的。主要職能包括:制定具有普遍適用性的行為規則和管制標準;頒發和修改企業經營許可證;實行市場準入管制;制定和監督執行管制價格;監督并懲處企業的不正當行為;調查和公開信息，等等。同時，城市政府還需要建立由社會各方組成的社會監督機構，促使管制機構客觀、公正和高效地履行其管制職能。

3.加強對城市公用事業的政府責任

城市公用事業民營化只是改變了城市公用產品提供的方式，即由原來的政府 (國有企業)直接提供轉變為由市場 (民營企業)提供。從城市公用事業的基本特征看，它在城市經濟發展和社會生活中具有基礎性地位，其提供的產品和服務是城市生產部門進行生產和人民生活的基礎性條件。這些產品和服務，不僅是城市居民的生活必需品，需求彈性較小，而且是介于公共物品和私人物品之間的準公共產品，具有公益性的特點。同時，城市公用事業是由眾多行業集合而成的綜合系統，并作為一個整體系統提供其特殊的產品和服務，其建設和經營都要從整體上考慮。僅僅這些特征就決定了政府在城市公用事業建設和發展中具有不可推卸的重要責任。城市公用事業民營化后，并不能減少政府責任，恰恰相反，在許多方面需要加強政府責任。主要包括:整體規劃與實施的責任，重要城市基礎設施的投資責任，維護廣大消費者利益的責任，安全保障和應付突發事件的責任，對特殊群體和特殊事件的補貼責任，等等。城市政府加強對城市公用事業的責任意識，將有利于明確城市公用事業民營化的目標，從根本上減少民營化的負面效應。

五、結 語

實踐證明，我國城市公用事業民營化已取得初步成效，但在民營化中也出現了一些負面效應。這些負面效應的產生既有制度性原因，也有主觀性原因。有的負面效應具有一定的普遍性，有的則并不多見。如何看待這些負面效應?本文的基本觀點是，由于缺乏城市公用事業民營化所必需的法規政策體系、對民營企業實行有效管制的專門機構以及社會公眾監督機制等制度條件，在城市公用事業民營化中產生一些負面效應是不可避免的。我們不能因此而否定城市公用事業民營化的積極作用，而是要在總結前期城市公用事業民營化基本經驗教訓的基礎上，分析各種負面效應產生的原因，重要的是通過制度創新，為推進城市公用事業民營化的順利發展提供良好的制度環境。

［1］劉迎秋.中國經濟“民營化”的必要性和現實性分析［J］.經濟研究，1994，(6).

［2］Mitsuhiro，K.，Masatsugu，T.Privatization，Deregulation and Economic Efficiency:A Comparative Analysis of Asia，Europe and the Americas［M］.Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，2000.

［3］Ernst，U.W.，Oran，R.Y.，Matthias，F.Limits to Privatization:How to Avoid too Much of a Good Thing［M］.London:Earthscan，2006.

［4］盧洪友.中國城市公共事業經營管制機制研究［M］.北京:經濟管理出版社，2007.

［5］張昕竹.城市化背景下公用事業改革的中國經驗［M］.北京:知識產權出版社，2008.

［6］陳明.中國城市公用事業民營化研究［M］.北京:中國經濟出版社，2009.

［7］周林軍，曹遠征，張智.中國公用事業改革:從理論到實踐［M］.北京:知識產權出版社，2009.

［8］余暉，秦虹.公私合作制的中國試驗［M］.上海:上海人民出版社，2005.234.

［9］周耀東，余暉.政府承諾缺失下的城市水務特許經營——成都、沈陽、上海等城市水務市場化案例研究［J］. 管理世界，2005，(8).