我國地方政府債務治理：近期目標與長效機制

崔 軍

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

一、引 言

在我國，盡管法律明令禁止地方政府舉債，但自20世紀90年代中期以來，地方政府債務的存在已經成為不可否認的既成事實，并一直受到關注，尤其是2008年全球經濟危機爆發后，宏觀調控政策強調政府投資的“反危機”作用，在中央政府1.8萬億元新增投資的帶動下，地方政府被要求配套投資，使得地方政府債務問題凸顯，債務風險劇增。按照銀監會的統計數據，截至2010年6月，我國地方政府公開的可計算的總債務已超8.42萬億元。審計署2010年6月的審計報告則指出：在對18個省、16個市和36個縣本級的審計中，有7個省、10個市和14個縣本級債務率超過100%，最高的達到364.77%。

綜觀我國的地方政府債務，大體可分為兩類：一類是直接債務 (如某些鄉鎮政府向農村商業銀行或農村信用社的借款，或者某些采購事務的欠款)，這是極難獲得準確數據的，因為地方政府都將其視為最高機密;另一類是間接債務(以地方融資平臺債務為主體，下文中有具體數據)，①之所以稱其為地方政府的“間接債務”而不是“或有債務”，是因為這部分債務是實實在在地存在的，只不過地方政府成立了城投公司或城建公司來加以掩飾，換一句話，如果沒有法律、制度等因素的制約，地方政府會直接“披掛上陣”的;從另一個角度說，這些債務從表面上看是公司的債務，但實際上所籌資金的用途基本均指向了本應政府履行職能的所在，償債資金的來源亦是來自于政府職能部門權力的部分讓渡，絕大部分城投公司或城建公司均可以視為政府職能部門的延伸，這種做法也許可以算做地方政府繞開相關制約因素的一種“靈活的變通”。這一間接債務的風險倒是可以稱為“或有風險”，從目前的情況來看，如不及時采取果斷措施，轉變成真實風險的概率極大。此一形式已融入市場化操作的因素，相關的債務數據基本是公開的。

從目前的情況來看，我國地方債務的最大風險存在于地方融資平臺債務。更進一步講，風險來自于此類債務沒有可靠、穩定的償債資金來源。因此，溫家寶總理在2010年9月夏季達沃斯論壇上指出地方融資平臺債務風險有所加大的勢頭，而銀監會更是將其列為2010年銀行業三大風險之首。

我國地方融資平臺債務問題的出現，“反危機”積極財政政策的運用只是一個導火索，催生了這一債務形式的出現，加速了其規模的膨脹，地方政府債務更深層次的緣由則應該從地方政府財政資金的供給和需求兩個方面去探討。從資金供給方面來看，1994年分稅制改革后“財權上移”局面的出現造成了地方財力的緊張，而《預算法》第28條關于地方政府不具備發債主體資格的相關規定則使其無法選擇發行地方政府債券以緩解財政壓力之路;從資金需求方面來看，無論是發展區域經濟的任務，還是基本公共服務均等化供給的要求，乃至目前行政管理體制包括官員任免機制與政績考核機制的現狀，均迫使地方政府及其官員不得不在財力不足的現實條件下另辟蹊徑，尋求新的資金來源渠道。這一點可以從20世紀90年代中期以來地方政府亂收費— “土地財政”—融資平臺的遞次出現軌跡得以證實。所以，地方融資平臺債務的出現只是表面上的債務形式問題，如果從根源上進一步挖掘，即使地方融資平臺不出現，也會出現其他形式的“變通性”的債務問題。也就是說，如果目前不著手從根本上解決問題，即便是地方融資平臺及其債務得以清理，也會出現其他形式的地方政府債務，所以我們必須清醒地認識到地方政府債務中的“合理成分”，①這里所說的“合理成分”，是指目前我國地方債務的形成原因中，既有地方政府投資沖動、盲目投資所導致的，也有體制因素所引發的。本文將后者界定為所謂的“合理成分”。對其宜“疏”而非一味地“堵”。

沿著這樣的思路，針對我國地方政府債務的現狀，清理融資平臺公司及其債務是當務之急，且只能作為近期目標絕非根本目的，從長遠打算則應該構建增強地方政府財力、規范地方債務管理的長效機制。顯然，先“治”后“理”是其中的基本邏輯主線，這也是本文標題中采用“治理”一詞的真正含義。

二、地方融資平臺債務風險分析

對于地方融資平臺債務，一方面規模龐大存在著債務風險，另一方面由此引發的延伸性風險亦不容低估。

1.地方融資平臺債務的規模風險劇增

在前文提及的銀監會公布的截至2010年6月地方政府公開的可計算總債務8.42萬億元中，地方融資平臺貸款達7.66萬億元 (存在嚴重償還風險的貸款約占23%);同時根據對債券市場的統計，城投債 (含中期票據和短期融資券)余額為4 882.5億元，二者合計8.15萬億元，占到地方政府債務總規模的96.77%。②另外，還有財政部代發的地方政府債券2 670億元。而2010年我國地方政府財政收入僅為4.06萬億元，其中蘊含的債務風險是不言而喻的。而且，2011—2013年期間，大量地方債將進入還款期，風險會在未來兩三年集中體現。

2.銀行信貸與債券違約風險加大

許多地方政府融資平臺公司的資產負債率都在70%以上，其融資渠道：一是通過資本市場的直接融資;二是通過銀行貸款的間接融資(主要渠道)。如此債務規模和負債結構，一方面使這些企業不得不面對很大的還本壓力，另一方面也承擔了較高的財務費用。而這些債務的償債資金來源大多依賴“土地財政”的賣地所得，土地資源的有限性則決定了資金來源的非持續性和不穩定性;也有的企業借新償舊，拆東墻補西墻。不穩定的償債資金來源，實際上也將商業銀行等金融企業拉進了這一危險的鏈條。

3.由地方政府違規或變相擔保導致的地方乃至中央財政風險凸顯

融資平臺債務構成了地方政府的間接負債，因為地方財政負有承擔全部或部分風險的連帶責任。而一旦出現地方政府難以清償債務的情況，中央財政就不可避免地成為“最后的支付人”，承擔最后的清償義務。無形中，中央財政亦被動地承擔了地方融資平臺債務的或有風險。

4.對經濟發展方式的轉變產生不利影響的風險隱現

地方政府通過融資自行建設的規劃范圍之外的項目，在地區利益的庇護下，常常是導致“兩高一資”產業持續維持或死灰復燃的原因。顯然，這是我國調整產業結構、轉變發展方式的主要障礙之一。

三、地方政府債務治理的近期目標：清理融資平臺公司及其債務

顯然，應對地方政府債務的近期目標就是要采取有力措施，清理地方融資平臺公司及其債務。

2010年6月以來，國務院以及相關部委已經就此連續出臺了清理地方融資平臺的一系列政策措施，其中包括：(1)2010年6月10日，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》 (國發 ［2010］19號);(2)2010年7月30日，國家財政部、發改委、人民銀行、銀監會聯合發布《關于貫徹國務院〈關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》 (財預 ［2010］412號)。2011年3月1日，審計署18個特派辦和37家地方審計機關，開始了對31個省 (區、市)和5個計劃單列市政府性債務的全面審查。

地方融資平臺公司數量眾多，債務規模龐大，對其予以清理顯然非一日之功，基本思路應該是“控增量，化存量”。

對于融資平臺公司，具體的清理舉措包括：(1)對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務;(2)對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能;(3)對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，按照《公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作;通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。

對于融資平臺公司的現有債務，還債資金原則上應當依靠平臺公司自身運營項目的盈利。對于因公益性項目舉借的債務，可以由財政性資金彌補。

也就是說，今后凡是沒有經營性收入的公益性項目，不再采取成立融資平臺公司的“變通性”融資方式，財政直接介入;凡是擁有穩定經營收入的公益性項目或非公益性項目，采用市場化方式融資并運作。

在對地方融資平臺公司及其債務進行清理的同時，要在更深一步的層面上強化對地方政府和商業銀行的約束，即積極引導地方政府降低投資沖動，減少盲目投資，保持經濟刺激政策進入與退出的適時和有度;對商業銀行強化內控機制，避免跟風放貸，正確甄別和選擇地方政府的融資項目要求。畢竟地方政府是地方融資平臺公司及其債務出現的始作俑者和所籌資金的真正需求者和使用者，而商業銀行則是資金的主要供給者。只有采取全方位的治理措施，才能保證取得預期的治理效果。

四、地方政府債務治理的長效機制：增強地方財力與規范債務管理

我們采取一系列政策措施對地方融資平臺公司及其債務進行清理，主要是出于對此種“變通性”融資手段的隱蔽性、安全性以及由此引發的債務規模和債務風險的不可控制性的擔心和防范。正如本文“引言”中所述，我們必須承認目前我國地方政府債務中是具有一定的“合理成分”的，它是具有“剛性”的，對其應采取“疏”的辦法加以解決，“堵”是治標不治本的，是無法根本解決問題的。

何為“疏”的辦法?主要是加強地方政府財力建設，具體有二：一是從財政管理體制改革中尋求突破，即通過實現各級政府財力與事權的匹配這一體制手段來解決地方政府履行基本職能的收支缺口問題;二是從政府債務管理機制的創新中開辟路徑，即通過探索建立地方政府發行債券制度這一市場手段來解決地方政府建設資金缺口問題。①之所以將建立地方政府債券發行制度稱為“市場化手段”，主要是出于這樣的考慮：該方式所獲資金的來源并不是在財政體制內加以解決，而是通過債券市場吸納社會閑散資金來籌集。同時要規范地方政府債務管理，使債務風險處于“可防”、“可控”、“可救”的范圍之內。②在這樣的思路之下，實際上地方政府債務只有地方政府債券一種表現形式了，縮小了地方政府債務的延伸空間，同時也降低了對其予以監督管理的難度和復雜程度。

1.地方政府債務治理的體制性手段——完善分稅制，實現各級政府財力與事權的匹配

《“十二五”規劃綱要》中明確提出，“十二五”期間，我國要“按照財力與事權相匹配的要求，在合理界定事權基礎上，進一步理順各級政府間財政分配關系，完善分稅制”。當然，理順各級政府間財政關系，實現各級政府財力與事權的匹配，其基本前提是根據我國分稅制財政管理體制的現實狀況和存在的問題，對我國政府財政層級予以簡化，即構建中央、省、縣 (市)三級財政體系［1］。

對于政府間事權的劃分，應該堅持效率優先的原則，即某項事權由哪一級政府行使效率更高則劃歸哪一級政府的原則;對于各級政府間財力的分配，稅種劃分應視為政府間財力的初次分配，轉移支付則可以視為財力的二次分配 (或再分配)。同國民收入分配一樣，政府財力的分配同樣要堅持初次分配公平與效率原則兼顧，二次分配更注重公平的原則。

具體地說，對于政府間事權和支出范圍的劃分，中央政府的職責應定位于維護國家形象和安全統一、保證全國范圍內法制、政令和市場的統一;省級政府的職責在于保證地區社會經濟的穩定發展以及中央與縣 (市)體制的有效銜接;縣 (市)政府則要全力保證地方社會經濟穩定發展以及基本公共服務的有效供給。在此基礎上，根據事務數量和履行難度可以基本確定中央、省、縣 (市)三級財政的支出占比分別為4.5∶2∶3.5，呈現出一個近似于“啞鈴型”的支出分配比例格局。

對于政府財力的配置，初次分配 (分稅)配置比例大約為6∶2∶2，形似“錘型”。對比4.5∶2∶3.5“啞鈴型”的支出分配比例格局，省級政府財力配置與事權是匹配的，而中央政府財力配置比事權比例高15個百分點，地方政府財力配置則比事權比例低15個百分點。之所以這樣設計，主要是為財力的二次分配 (轉移支付)預留空間：中央財政是凈轉出層級，要向省級財政和縣 (市)轉移，所以預留15個百分點的凈收入;省級財政既有轉入又有轉出，轉移性收支基本相抵，所以在財力初次分配階段收支不留缺口;縣 (市)財政是凈轉入層級，從中央財政和省級財政均可以獲得轉移性收入，所以預留15個百分點的支出缺口。

在這樣一個框架設計下，是基本可以實現三級政府財力與事權的匹配的，解決地方政府履行基本職能的收支缺口問題，從而使地方政府債務問題得到極大的緩解。

2.地方政府債務治理的市場化手段——健全債務管理體系，探索地方政府債券發行制度

《“十二五”規劃綱要》首次在國家五年發展戰略中提出，我國應“探索建立地方政府發行債券制度”，當然溫家寶總理在2011年《政府工作報告》中對此議題亦有涉及，“對地方政府性債務進行全面審計，實施全口徑監管，研究建立規范的地方政府舉債融資機制”。同時，國家財政部預算司已經于2008年成立了地方政府性債務管理處。種種跡象表明，“地方政府不得發行地方政府債券”的法律規定已在松動，禁區即將打開。此一政策出臺，顯然會對地方政府財力形成有力的補充。

但是，允許地方政府發行政府債券絕不應當沒有任何附加條件。基于我國的現實國情，本文認為，至少應關注以下兩點：(1)地方政府發行政府債券所籌資金不應用于彌補一般預算的收支缺口，①即《預算法》第二十八條中“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”的規定仍須堅持，而目前現實存在的一般預算收支缺口主要靠完善分稅制，實現地方政府財力與事權匹配來解決。但該條款中“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”的規定則應借《預算法》修訂之機加以改動。而只能用于公益性建設項目。也就是說，應該附加地方政府只能為公益性建設項目發行債券籌集資金的規定。(2)地方政府債券的發債權不宜放得過泛，財政層級不宜過低。本文認為放到省級政府即可，同時財政部預算司的地方政府性債務管理處要加強對地方政府債券發行的監督與管理。

3.地方政府債務治理的常規性手段——建立“可防”、“可控”、“可救”的債務風險管理機制

針對我國地方政府債務治理，除了體制性手段和市場化手段的設計之外，常規性的風險管理手段也是必不可少的，即建立起對債務風險事前防范、事中處置和事后補救的“可防”、 “可控”、“可救”的管理機制。

對于地方政府債務風險事前防范的“可防”機制構建，一是要修訂現行《預算法》第二十八條，解除地方政府債券發行的法律制約“瓶頸”。二是應該考慮制定專門的“地方政府債務管理辦法”。三是在加強法律制度建設的基礎上，建立起地方政府債務風險預警機制［2］。①對于我國地方債務風險預警機制的構建，巴西、美國的俄亥俄州均有比較好的經驗可供借鑒。

對于地方政府債務風險事中處置的“可控”機制構建，一是建立債務歸口管理制度，明晰債務責任。發行地方政府債券，發行主體一定是財政部門，債務管理主體亦是財政部門，這本身就是一項債務歸口管理的舉措。二是推行債務信息披露制度，提高債務透明度，如實施將地方政府債務納入地方預決算報告，設立地方政府債務國家信息系統等舉措。三是對地方政府債券發行及債務管理中的違法、違規行為采取必要的懲戒措施，直至予以司法追究。

對于地方政府債務風險事后補救的“可救”機制構建，主要是考慮設立地方政府債務償債基金，一旦出現債務風險后，及時予以補救。②對于我國地方債務償債基金的設立，美國、加拿大、印度的做法可以參考。一是依據債務償還的具體情況 (債務余額、償還期限及還本付息方式)，按照本級政府年初政府性債務余額的一定比例 (如5%)設立償債基金。二是償債基金的來源可以包括舉債項目自身收益回報還本付息后的余額、地方專項基金收入、國有土地有償使用費收入、國有資產收益以及其他一般預算收入。三是償債基金應該在一定限額內實行年度滾存管理［3－4］。

五、結 語

我國的地方政府債務及其治理是一個在特定背景下，帶有鮮明中國特色的復雜問題。單純地以管理的視角，就地方政府債務論地方政府債務問題及其解決是治標不治本的;即使以“大財政觀”去面對該問題，仍有一定的局限性。須將我國地方政府債務問題的解決置于改革的整體層面，包括行政體制改革和政治體制改革的層面上來探討。否則，在目前的官員政績觀和任免考核機制下，即使采取了文中所述的種種近期和長期的治理措施，地方政府及其官員還是會另辟蹊徑，去探尋新的債務形式和資金來源途徑，以滿足投資沖動以及追求政績的需要。所以，中國的地方政府債務治理之路任重而道遠。

［1］崔軍.地方財政管理體制改革：基于簡化財政層級的框架設計［J］. 財政研究，2011，(5).

［2］財政部預算司.國外地方政府債務規模控制與風險預警情況介紹［J］.經濟研究參考，2008，(22).

［3］財政部預算司.國外地方政府債務管理經驗比較與借鑒［J］. 經濟研究參考，2008，(22).

［4］張志華，周婭.巴西整治地方政府債務危機的經驗教訓及啟示［J］.經濟研究參考，2008，(22).

［5］孫健夫，楊文杰，張維.從平衡財政到擴張性財政——評我國宏觀財政政策的轉變［J］.河北經貿大學學報，2010，(6).