降低政府行政成本的對策研究

趙炎 李琦

(哈爾濱商業大學，黑龍江哈爾濱150028)

政府行政成本是指在政府行政過程中由政府及其工作人員的行為所產生的各種相關費用，以及由政府行政行為所引發的現今和未來一段時間內可能產生的間接性的資源消耗。自20世紀80年代以來，政府行政成本居高不下的狀況日益引起世界各國的普遍重視，建立高效、低成本運行的政府是當今時代的訴求，也是我國節約型社會建設和新時期政府行政管理體制改革的主要目標之一。有效降低和控制政府行政成本不僅是提升政府績效的關鍵環節，而且對于廉價政府的建設具有重要作用。

一、我國政府行政成本居高不下

(一)預算內行政成本增長迅速

近年來，我國政府行政成本無論是絕對數量還是相對比例，均呈現出基數大、增長快的發展勢頭。從縱向看，我國的行政管理費用占財政支出的比重由“一五”期間的12.75％上升到“十五”期間的17.7％;政府財政收入從1980年的1159.93億元上升到2009年的64877.34億元，而同期的政府行政管理支出則從75.53億元飆升至8514.24億元，增幅高達112倍，遠遠超過財政收入的增長速度。從橫向看，我國政府的行政管理費用也高于世界上其他國家的同期水平，以行政管理費用占本國政府財政支出比例為參照標準，發達國家的比例平均約為9.5％，其中德國為6.9％;欠發達國家的比例平均為14.9％。而我國在2006年的比重為18.73％，這個比例高出世界平均水平也高出同類國家的平均水平。

(二)巨大預算外行政成本的存在

我國政府的行政成本支出由預算內成本、預算外成本和制度外成本三部分構成，對于預算內行政成本的統計和控制相對容易，由于預算外行政成本是事業單位可以自行安排和使用的，并且這部分資金不屬于政府預算的組成部分，因此很難接受社會監督而且這部分資金的規模也相當龐大。有關專家指出我國政府預算內資金和預算外資金的數額相當，而大量制度外資金的存在也為有效控制行政成本增加了難度，相關統計數據顯示我國政府制度外資金占預算內行政成本的比例為20％～200％，目前政府對這部分資金使用的約束力相對薄弱。因此相對于我國目前經濟增長水平與財政承受力而言，近年來我國政府的行政成本呈現出規模過大和增長過快的態勢，給我國政府造成了沉重的財政負擔。

二、我國政府行政成本高居不下的原因

(一)觀念性原因

一方面表現為政府部門中的工作人員缺乏行政成本觀念。由于政府在提供和獲得資源的過程中具有非排他性和非競爭性的得天獨厚的優勢，這使得一些政府部門內的工作人員缺乏行政成本觀念，在對政府公共資源的使用過程中沒有形成勤儉節約的習慣。近年來公眾十分關注的“三公”消費問題就是很好的例證，“三公”消費資金數額的逐年攀升不僅擠占了正常行政管理業務支出的比例，也對政府公信力造成了不利影響。另一方面表現為行政價值觀錯位。體現在個別部門領導在做出行政決策的時候首先考慮的是本地區和本部門的利益，而不是全局長遠的利益，以最大化本部門利益為追求目標，對于上級部門下達的命令僅從利己方面曲解領會執行，這樣不僅增加了平行部門的協作辦公成本，也加劇上下級部門之間溝通協調成本的增長，使得政府部門間的行政業務流程運行不暢，最終增加了中央政府的行政成本支出。

(二)制度性原因

一是預算制度不夠健全。各級政府對“三公”消費等活動的行政成本預算在政府預算中沒有明確體現出來，致使這部分行政行為的預算透明度不高;有關預算的法律和法規不夠完善，目前僅有預算法和預算法實施條例等有限的法律來規范政府預算編制和執行行為，而這些法律法規的原則比較籠統，沒有明確規定預算制定、執行與公示的細則。此外，各級人大對公共預算監督缺乏力度。一方面表現在監督實效不強，在較短的會期里，面對“內行看不清，外行看不懂”的粗略預算，人大代表們很難提出建設性意見。另一方面表現為監督約束力弱化，由于受政府、經濟社會事業決策與預算決策不協調、中心工作和重點任務多等不確定因素影響，預算執行往往缺乏有效的監督制約辦法。二是有關行政成本的責任制度不完善。對由政府部門及其內部人員不當行政行為造成部門行政成本浪費或損失的問責力度不夠，事實證明僅僅依靠健全的法治來約束政府及其工作人員的行為是遠遠不夠的，只有將造成行政成本浪費的責任明確落實到部門和人員身上，通過獎懲相結合的形式才能有助于落實行政成本責任制度。

(三)機制性原因

機制性原因一方面表現為政府內部控制機制不健全。政府內控機制是政府部門實現高效有序管理和低成本運行的重要保障。國家審計署的調查問卷表明，雖然目前中央部委內部的財務控制和會計控制機制設置比較健全，但對政府部門的行政決策的控制、內部審計機構和內部控制監督等設置仍存在提升的空間，并且內部審計機構的獨立性也不強，這些因素的存在嚴重影響了政府內控機制的效果;另一方面表現為政府職能轉變不到位，迄今為止我國已經進行了六次大規模的行政管理體制改革，大部制改革已初見成效，但個別地方政府仍存在“越位”或“缺位”的現象，由此造成政府職能范圍過寬或過窄，地方政府的短視效應不僅帶來行政成本的無效浪費，也降低了政府部門的工作效率。

三、降低政府行政成本的對策建議

(一)強化行政成本意識

公職人員作為政府行政決策的直接執行者，加強行政成本意識對降低行政成本起到至關重要的作用。一方面要加強對公職人員的成本意識教育，通過參加培訓、研討會等形式逐步增強形成行政成本觀念。加強對溫家寶總理在廉政會議上關于建設節約型機關講話精神的理解，在部門內部定期組織領導和工作人員學習，對新出現的問題及時糾正。另一方面要用成本效益觀念改造政府的工作流程，對政府管理流程進行再造，精簡冗繁的工作流程，加強相關行政流程之間的銜接，形成無縫隙的行政管理流程，切實提高政府部門的工作效率。

(二)完善預算制度

首先，要設法將政府部門預算外和制度外資金統一歸到政府的公共預算中，形成相對統一的公共預算，使行政成本支出全部來自公共預算內資金，這樣做可以對政府行政資源的使用形成預算硬約束，進而有效降低制度外和預算外的行政成本。其次，在編制財政預算時要做到公共預算的完整、細致與公開，以便民眾能夠對政府預算做到及時準確的了解和掌握。第三，要完善公共預算的法律體系。雖然我國已經制定了一系列關于政府預算編制的法規，但是這些法規在當今日益追求政府行政成本預算細化的社會訴求面前仍顯籠統，因此要出臺針對政府預算專門的法律法規，改變預算編制中具體的不規范行為。

(三)加強對行政成本的監督

建設高效廉價政府的關鍵在于要加大對政府行政成本支出的監督力度，落實行政成本過失的責任追究等制度，務求以最低的行政成本獲得最大化的行政效率。強化人大權力機關的監督，特別是要加強對財政預算的監督，發揮其規范和監督政府收支活動的作用。行政成本運行不透明是造成我國政府高行政成本的根源之一，提高政府行政成本透明度，建立社會公眾監督機制，可以有效限制職權濫用，減少或遏制腐敗，從而降低行政成本。加強執法機關和審計機關對政府日常行政支出費用的管理，提高監督部門工作的獨立性與有效性，并通過制定政府行政成本信息公開方面的法規促使政府部門公開其行政成本預算，讓政府的行政成本預算置于公眾的視野中。

(四)建立政府行政成本的責任制度

建立并健全行政成本的責任制，落實行政成本責任制度有助于促進政府部門對其行為負責，進而實現降低行政成本最終目標。完善行政成本責任制度要具體到行政責任的確定、履行和監督等環節，務必做到細致與全面。一方面要完善行政首長負責制，部門領導要對本部門重大問題的行政決策負責，對錯誤決策造成行政成本嚴重損失的要追究其責任;另一方面要健全崗位責任制，通過健全崗位責任制劃分部門內部的職權范圍，明確工作人員的職責和任務，將行政成本納入對其日常工作的績效考核之中，促進公職人員形成行政成本責任觀念，督促其有序負責地履行其工作職責。

(五)加強政府內控制度建設

首先，要完善政府部門內控框架。健全政府部門內審機構和風險評估機制是完善政府內控框架的前提，通過加強部門內部的行政倫理和內部審計建設并開展業務風險評估等措施可以優化政府內控的實施環境。其次，要通過法律制度硬化政府內控的責任約束。堅持以人大常委會通過的法律作為政府內控基礎，以國務院制定的法規作為政府內控主體，以政府部門規章作為內控制度的補充。要實行政府部門內部控制測評報告和公示制度。加強內部審計機構對本單位內部控制的測評，實行內部審計機構向單位主要負責人定期報告的制度;加強審計機關對被審計單位內部控制測評，實行審計機關對被審計單位內部控制及內部控制測評結果、審計機關內部控制測評結果進行公示制度，以加強人大、政府、公眾對政府部門內部控制的監督。第三，要實行政府內部控制的責任追究制度。以政府預算執行為主線，落實財政財務收支主要環節的內部控制責任，制定并執行內部控制責任追究制度，以加強法律對政府部門內部控制的監督。

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