我國地方政府執行力問題研究

劉曉峰 陳建萍

政府執行力是政府不可忽視的核心能力要素，也是政府履行職責、提高自身存在合法性的重要前提。政府執行能力的強弱，直接影響到國家改革、發展、穩定大局，關系到小康社會目標實現和和諧社會的構建。加強政府執行力建設、提升政府執行力已經刻不容緩。

一 我國地方政府執行力存在的問題

1.選擇執行。

選擇性執行是指有的地方政府為了自身的利益和前途，對上級政府的指令、命令進行選擇和過濾，積極尋找漏洞，只選擇對自己有利的政策去執行。公共政策的執行，應該是從大局利益出發，但是有些地方政府和領導處處從小集團利益出發，“斷章取義，為我所用”，把單位和部門利益放在第一位，符合自已部門利益就執行，不符合就不執行，妨礙了上級部門政策和制度的實施。例如關于教育收費的政策，有的地方政府對國家允許收取的費用大力宣傳，而對于制止亂收費的政策卻刻意隱瞞或亂收費。

2.附加執行。

附加執行主要是一些單位、部門和行業表面上執行中央和上級政策，實際上為了本部門、單位的利益，在政策中加進一些原政策沒有的內容，以擴大決策所控制的范圍。這種做法違背了上級的精神，制定不切實際的規定，其結果是損害大局，使上級政策得不到貫徹落實，從而影響了整體計劃的推進和發展。比如，河南省教育部門規定嚴格執行公辦普通高中招收擇校生“三限”政策，每個學校招收擇校生的比例最高不得超過本校當年招收高中學生計劃數(不包括擇校生數)的30%。從2003年開始，黑龍江省允許部分高中招收一定的擇校生。實際操作中，一些不具資質的學校“湊熱鬧”，違規招收擇校生。個別學校變相抬高擇校費，超標收取。

3.執行成本趨高。

個別地方政府執行人員在執行政策時沒有充分考慮到成本，嚴重浪費了資金，造成政府行政效益低下。有關數據表明，“2006年，我國預算內行政管理費用高達11437.15億元，占預算內財政總支出的比例為18.73%，占GDP的3.59%。這兩個比例不僅遠遠高于以往，而且高于世界和發展中國家的同期平均水平。”有的地方政府擁有豪華裝修的辦公樓，假借開會名義變相旅游度假;有些地方政府大吃大喝，公車私用，用公款送禮和療養等。2011年2月25日，溫家寶在第四次廉政工作會議上強調堅決遏制奢侈浪費和形式主義，并提出今年內將出臺中央機關公車改革方案。我國發展面臨的形勢極為復雜，經濟社會一些長期問題和短期問題相互交織，一些社會矛盾比較突出，如果處理不好，產生疊加效應，就可能影響改革發展和社會穩定。

4.執行政策過程溝通與協調不暢通。

地方政府為了能夠更好地落實上級政府所制定的政策，就必然要設立具體的執行部門。但是如果執行部門設立不合理，就可能存在多頭管理、權責脫節、扯皮、效率低下的狀況，造成政府事務綜合管理水平低。例如，在流通領域中，管理機構設置采取分割管理的方式，發改委、工商局、藥監局等，都具有管理市場、管理行業的職能，它們之間缺乏協調，經常發生摩擦，給政策的執行造成了較大的阻力。

二 政府執行力存在問題的原因分析

1.行政體制缺乏規范。

保證政府執行力高效的前提條件是需要有科學合理的行政管理體制，但是現階段我國的行政管理體制不合理，從而削弱了政府的執行力。從縱向上看，由于組織層次多，信息傳遞的速度比較慢，也會使信息失真，導致執行成本增加。執行權力在不同層級之間的配置也不合理。有的政策執行權力過于集中，容易形成“教條、呆板、機械、表面執行的問題，它很難調動地方、下級政府的積極性，也不利于政策的有效、科學落實。一些政策執行權力很分散，容易形成有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策的地方保護主義、小團體主義局面，它將嚴重削弱政府的執行力。從橫向上看，機構設置不合理，使政策執行的一些環節出現有令不行，選擇性執行，敷衍執行等一些現象，使政策執行受阻，政府執行效力降低。這樣地方政府就難以有效地管理本地經濟、社會、文化等社會公共事務。

2.監督機制短缺。

我國的監督主體主要包括人大、新聞媒體、民眾等。這些主體不夠強大，缺乏有力的監督力量。首先是行政監督力度弱。在我國監督體系中上級機關往往存在獲取監督信息不及時的情況，再加上缺乏同級之間的監督，監督環節有許多漏洞，致使監督不到位。這樣行政機關不能有效地防范下級行政人員不作為。其次是司法監督不完善。有些地方政府出于地方保護主義考慮，維護本部門的利益，縱容某些政策執行者謀取個人利益，往往要等到政策執行出現問題以后才予以監督處理，進而造成政策執行成本高，難以保證政策有效執行。

3.利益協調失衡因素。

人都是有著自身利益的需求的，要使政策制定者在執行政策的過程中始終保持絕對的中立是難以做到的。如果一項公共政策威脅到政策執行者個人利益時，執行者就有可能抵制這一決策，使政策難以得到有效執行。在多元利益格局中，當政策執行者過分強調部門利益和局部利益，而導致出現對政策執行的抵制、敷衍、拖延執行等情況時，就會對政府執行力產生極大的影響。一些地方政府執行人員為了追求個人利益和集團利益，對政策只是斷章取義，故意偏離政策，進而阻礙了政策的目標和任務的實現，影響了政策執行的效果。比如，在治理環境污染政策中，一些地方政府不認真執行環保政策，但是收取排污費卻十分積極，收取的費用除了上繳上級外，其余并沒有用于治理企業排污，而是挪作其他用途。

4.政府執行人員能力缺失因素。

執行人員的素質高低直接決定著政府執行力的效果。由于政府執行人員對政策認知不足，曲解政策，在執行中不能與實際情況相適應，使政策執行缺乏靈活性和創造性，影響其執行力水平。其主要原因在于他們并沒有接受較系統的政策科學知識的訓練，缺乏戰略遠見，缺乏有效執行決策的能力，沒有創新能力，不會協調溝通各方面的關系，更無法取得決策所需要各種資源，導致決策在宣傳和執行中出現種種失誤。

三 提高我國政府執行力的對策

1.塑造有執行力的政府行政組織。

一個組織機構要想擁有較強的執行力，需要一個優化、合理的組織架構。組織架構不合理，會損害政府的整體組織效應，進而影響地方政府的執行力。我國長期以來沒有明確規定中央以及地方各級政府的職權劃分，導致了各級政府之間權限模糊不清，職責定位不明確。此外，我國從中央到地方縱向層級繁多，導致信息傳導與溝通成本增加，影響了政策傳達的速度，大大增加了政策的執行成本。因此，必須在充分考慮我國政治穩定和地方利益的均衡的前提下，縮減政府的層級數。地方政府要想獲得更多自主權，形成層次明確、職責明確的機構，必須改革政府的層級制度，縮減政府層級，減少執行中的中間環節，簡化辦事程序，逐步形成層次簡明、職責明確的扁平化的政府架構。

2.培育政府執行力文化。

政府執行力文化最主要的就是把廣大人民的利益放在第一位，即“以民為本”。通過培育積極行政執行力文化，可以促進政府的執行力，形成一種良好的氛圍，加強政府的執行人員的執行意識，加強政府政策執行方式，增強政策執行力度，保證政策執行的實際效果。塑造高尚的執行文化，這要求每個人都要具有一定的行政道德意識。政府領導要培養和樹立一些典范和榜樣。典型的力量是無窮的，它可以提供一個可供學習和借鑒的形象。這要求政府應有意識在工作中培養一些素質較高的、態度認真負責的先進典型，這些典范要具有較高的精神面貌，較強的執行能力，并充分發揮這榜樣的先鋒模范作用，用他們的良好形象鼓勵人、教育人，號召政府工作人員向其學習，并給予這些模范物質和精神的獎勵，帶動政府機關內形成勇于競爭、廉潔奉公、高效實干的文化氛圍。

3.強化監督機制。

建立健全一個相對獨立的監控體系可以使政策執行更加有力。如果缺乏具有權威的監督主體將會導致政策執行監督不力和政策執行的偏差。首先是完善人民代表大會制度的監督能力，以切實提高人大代表的監督能力。其次是保障監督機構的獨立性和權威性。如改革行政監察部的隸屬部門，可以將他直接歸上級部門監管，上級部門負責其人事調動、工資福利等，減少他對同級部門的依賴能力，使監察部門能更好的行使監督同級部門的職責。最后是強化社會公眾的監督作用。主要是積極開拓社會監督的渠道和方式，使社會監督具有法治性、權威性。這就要求政府實行政務公開，還同時及時向公眾發布公務信息，使政府的活動處于公眾的監督之下，以便于社會大眾及時糾正政府在執行政策中出現的各種偏差。

4.提升政府執行人員的素質。

提高政府執行人員的素質，是提高政府執行力的關鍵要素。我國政府應注重實踐的作用，領導干部應該在實踐中鍛煉成長，這樣才能更好的磨練他們意志，在工作中不斷地學習，不斷地創新，進而提高解決問題的能力，在需要改進的地方進行自我完善。只有這樣地方政領導干部才能在工作中不斷提高。最后，對干部應加強教育培訓。只有全面加強對地方干部的培訓工作，才能不斷提高干部的整體素質，更好的為人民服務，建立一支政治堅定、人民滿意的隊伍，才能更好的構建社會主義和諧社會。

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［4］吳江.提高政府執行力之路徑選擇［J］.開放潮，2006(3).

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