《國有土地上房屋征收與補償條例》中的“公共利益”解讀

劉忠群 齊 雪

（重慶大學 貿易及行政學院，重慶400030）

《國有土地上房屋征收與補償條例》中的“公共利益”解讀

劉忠群 齊 雪

（重慶大學 貿易及行政學院，重慶400030）

有別于“舊拆遷條例”中公共利益的缺失，2011年1月份出臺實施的“新拆遷條例”首次明確規定公共利益的需要是征收的前提，并以列舉的形式規定了六條具體的公共利益，但是條例并沒有進一步劃清公共利益的邊界，其中涉及危舊房改造、機關用房等條款仍然值得商榷。解讀《征收與補償條例》中的“公共利益”，通過設立兜底性、排除性條款等方法尋求公共利益的界定標準，以保證土地征收的科學合法。

公共利益；土地征收；界定標準

一、公共利益概述

“公共利益”是城市建設中的高頻詞匯，歷來為公眾所關注。究竟什么是公共利益，公共利益的內涵、界定方法是怎樣的，目前還沒有形成一個統一、明確的概念。由于其受益對象的不確定性以及利益內容的不確定性①，公共利益也具有不確定性。盡管如此，公共利益也并非不可捉摸，它仍然是一種客觀存在，可以為我們所認識和研究。

對于公共利益的界定，我們可以將其分解成“公共”和“利益”兩個方面進行分析。直至目前，在一般情況下，不確定多數人作為公共的概念仍然是為人們廣泛承認的標準。而對于不確定多數人的判斷，又先后出現了兩種標準。第一種是德國學者洛厚德（C.E.Leuthold）提出的以地域基礎為標準，即在一定地域范圍內的大多數人的利益就是公共利益②。第二種是由德國的立法界、司法界以及學術界提出的，以“某圈子之人”作為公眾的相對概念并間接勾勒出判斷公共的標準。“某圈子之人”具有兩個特征：第一，該圈子非對任何人皆開放，具有隔離性；第二，該圈內成員在數量上是少許者。從其反面推論，對于公共的判斷標準就至少具備了兩個標準：第一，非隔離性；第二，數量上須達到一定程度的多數。再后來，德國學者紐曼又提出將對國家社會有重大意義的國家任務作為界定公共概念的要素。這個判斷要素，將判斷公共利益的標準由主觀的純粹數量（受益者）標準轉為偏向質方面的價值標準。而現代《牛津高級英漢雙解詞典》對“公共”的解釋演化為：Public意味著“公眾的、與公眾有關的或者是為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。“利益”在《辭源》中的釋義為“好處”或“功用”，即指能滿足人們物質或精神需要的事物。美國學者羅·龐德將“利益”界定為“人們個別地或通過集團、聯合或親屬關系，謀求滿足的一種需求或愿望；因而在安排各種人們關系和人們行為時必須將其估計進去③。”羅·龐德的社會法學理論以“利益理論”為核心，他把利益分為個人利益、公共利益與社會利益，其中公共利益是指“涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望”。

盡管目前還沒有形成統一、明確的概念，但是通過分析可以勾勒出公共利益的基本框架。梁彗星主張以列舉式的方法對公共利益進行定義，其參與起草的《物權法》第48條把公共利益界定為“公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益。”孫麗巖認為，公共利益泛指對象不確定的為社會全體或多數人享有的利益，個人利益本源上符合公共利益要求，個人在追求個人利益的同時也滿足了公共利益④。李湘剛認為，公共利益是社會公眾的、大多數人共享的利益，而不能簡單歸結為或等價為政府利益或國家利益⑤。

二、公共利益在城市拆遷中的缺失及危害

我國的城市房屋拆遷制度始于上個世紀九十年代。自1991年國務院頒布我國第一部系統規范城市房屋拆遷行為的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》，到2001年6月修改后的拆遷條例公布并沿用至2011年的1月，與之伴隨的是層出不窮的拆遷糾紛和公眾非議。實行了近二十年的《拆遷條例》之所以備受詬病，“公共利益”的缺失是其重要原因。在涉及城市拆遷的我國現行的法律、法規中，沒有任何一部法律、法規對公共利益做出明確界定或者相關解釋，公共利益的概念在我國法律法規中不正常的缺失了。

首先，作為直接影響城市拆遷進程的法規，《城市房屋拆遷管理條例》中并沒有出現“公共利益”的字眼。其中第3條規定：“城市房屋拆遷必須符合城市規劃，有利于城市舊區改造和生態環境改善，保護文物古跡。”這可以被看作是城市房屋拆遷的目的，似乎是將公共利益具體化了，但是也沒有明確提出“公共利益”的概念。縱觀整部《拆遷條例》，城市拆遷并沒有和公共利益聯系在一起。

其次，由于我國實行土地與房屋分離的制度，土地是獲取房屋的基礎，《土地管理法》跟城市拆遷密切相關。《土地管理法》在第58條規定了國有土地使用權收回制度：“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。”這里反映了兩個問題。第一，國有土地使用權收回制度中提到了“公共利益”，但是并沒有對此給予明確的定義和解釋；第二，還應注意到該法條是把“公共利益”與“舊城區改造”分開列舉的，那么據此可以推斷《土地管理法》并不認為舊城改造屬于公共利益的范圍。如果是這樣的話，《拆遷條例》中第3條規定的“舊城改造”的合法性何在呢？

另外，研究與城市拆遷的相關的一系列的法律法規：2004年，《憲法》第四次修正案增加了“國家為了公共利益的需要，可以按照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”的內容；2007年3月《物權法》出臺，其中第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征集集體所有的土地和單位、個人的房屋及其不動產。……”2007年8月《城市房地產管理法修正案》通過，其中規定：“為了公共利益需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。”上述法律法規中均提及了公共利益，但是對于什么是公共利益卻同樣采取了回避的態度，沒有給出公共利益的明確定義和適當解釋。

公共利益在城市拆遷中的缺失，引發了一系列的問題和糾紛。公益拆遷和商業拆遷混淆不清，為數不少的商業拆遷都搭了便車，以公共利益之名，行謀求經濟利益之實。這在一定程度上也為政府的權力濫用留下了空間，縱容了政府了尋租行為，嚴重影響了政府的權威力和公信力。同時，拆遷范圍不正常的延伸更是對被被拆遷人合法權益的踐踏，利益相關者之間的平衡局勢被打破，激發了社會各個階層的矛盾和沖突，不僅延緩了城市建設的進程，更是對經濟發展和社會穩定的巨大破壞。“公共利益”如何界定成了是一個亟待解決的法律議題和公共管理議題⑥。

三、公共利益在新條例中的引入及存在問題

對于公共利益的缺失問題，頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》做出了積極回應。條例的第二條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償。”對比之前的《拆遷條例》，它以法律條文的形式明確規定房屋征收的必要前提是為了公共利益的需要，公共利益征收和商業開發征收徹底分開⑦。更為重要的是，《征收條例》第二章第八條對公共利益的需要進行了分析界定，列舉了六條具體的公共公益。由此，公共利益的概念和范圍得以清晰，明確，房屋征收中涉及的公共利益實現了有法可依、有章可循，彌補了當前公共利益概念的缺失。公共利益的界定是《征收與補償條例》中最大的閃光點，它從源頭上保障了房屋征收的公益性和正當性。

在研究了公共利益的相關資料文獻后，我們認為其中的某些條款還值得商榷。

1.關于危舊房改造的問題

根據第八條中的第五小條規定：“由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要”，由此得出危房改造也劃歸了公共利益的范疇。這就產生了疑問：所謂的“危舊房”到底是怎么界定的？由誰來界定？界定的標準是什么？現實中由危舊房改造引發的糾紛屢現不鮮，雙方爭議的焦點就在“危舊房”的概念界定上。需要明確的是，舊房不是危房，如果它的存在并沒有妨礙特定的第三人的權益，那么改造與否是房屋所有人自己的事。同樣的，危房也只有在拒絕修繕就會危及他人的安全時，才與公共利益有關。

其實關于危舊房問題，我國早有相關的法律規定。2009年1月施行的《循環經濟促進法》規定：“對符合城市規劃和工程建設標準，在合理壽命內的建筑物，除為了公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除。”《循環經濟促進法》第25條第二款是專門針對城市房屋拆遷工作所作的法律規定，且是目前為止最高最新的法律規范。但是，我們在實際中常常看到的卻是有關部門打著“危舊房改造”的借口，不顧利益相關者的反對，大肆拆除尚在使用范圍內的房屋，以謀求經濟利益。這里還有必要涉及到建筑物使用壽命的問題。房地產的發展也要符合循環經濟和減量化的需要，進行能源資源的有效再利用。而房地產的減量化首先就是延長建筑的生命周期。按照有關規定，我國居民普通住宅結構的安全使用期是五十年，但實際上很多被拆除的建筑在被拆時還不到五十年，甚至有很多只用了一二十年的建筑被大量拆除。而在英國，住宅使用年限要達到一百年左右，很多發達國家的住宅使用壽命也是在七八十年。同樣日本也提出建設百年住宅，又稱為三代人的住宅，使用壽命為75到90年。反觀中國，由于管理不當，建筑物的平均使用壽命只有30年。這其中有很大一部分的建筑物就是被標上“危舊房”的標簽而強制拆除的。2010年1月，福州市一所投資1500多萬的現代化小學，剛剛全部完工即面臨拆遷，政府給出的理由就是拆掉學校后要把該地區建設成為一個中央商務區。現實中此類情況屢屢皆是。往往是政府的某個計劃就引發了尚在使用壽命內的大片建筑物的強制拆遷，建筑物的拆遷和新建都需要大量的資源能源進行投入，由此產生了大量的資源浪費。同時，建筑物的拆遷還侵犯了利益相關者的權益，導致了居民的財產損失和居住條件下降，由此引發的拆遷矛盾和糾紛難以避免。因此，大拆大建必須得到抑制。就《征收條例》而言，我們認為其中“危舊房”的界定還是不夠明確和科學，對于危舊房改造是否屬于公共利益，危舊房的具體標準怎樣界定這些問題并沒有給出合適的解釋，尚有待商榷。

2.關于國家機關辦公用房的問題

再來看下第三小條 “由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；”都屬于公共利益。我們對于其中的“市政公用”一詞存有疑問。市政公用包括哪些范圍，政府機關的辦公用房是否屬于市政公用的公共事業呢？再由此推測，只要是政府辦公用房建設就屬于公共利益了嗎？條例并沒有給出具體的實施細則和解釋，難道政府機關辦公用房建設就完全等同于公共利益了嗎？事實上，我國各地政府機關違規建設的案例頻頻發生。蘭州市財政局在繁華的商業中心，耗資一千多萬修建了豪華的綜合辦公大樓；僅有10名工作人員的山西省忻州煤礦安全監察局，卻修建了人均公辦面積達到200平方米的辦公樓；還有舉國震驚的“白宮”事件，年財政收入不過剛剛過億的安徽省阜陽市潁泉區，投入3000萬蓋起了奢侈的辦公樓。如此等等，不勝枚舉。這其中反映出的政府機關違規修建辦公用房的問題，必須要引起我們的深思和警惕。

早在2001年，國務院就已經通過了《關于改進和加強中央國家機關辦公用房管理的意見》以及《關于改進和加強中央國家機關辦公用房管理意見的實施細則》。《意見》的第二部分就是“嚴格辦公用房的建設管理”。其中明確規定：“中央國家機關辦公用房的建設要繼續按照中共中央、國務院《關于黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》（中發〔1997〕13號）的要求，從嚴控制。因增設機構、調整職能或業務發展需要增加辦公用房的，應首先從現有辦公用房中調劑解決；確需新建、擴建、翻建、改建的，應納入辦公用房建設整體規劃，統籌安排，分步實施。”由此我們可以推論，因實際需求需要增加辦公用房的，第一步是“調劑”，而不是“建設”；確實需要“建設”的，則要納入整體規劃，科學建設。具體到《征收與補償條例》中，不能籠統地說政府機關建房就是公共利益，需要明確“國家機關辦公用房建設”的審批權限，滿足什么條件下政府可以建設辦公用房，建設需要的土地、資金通過何種途徑得以實現，建設過程中必須參照何種標準，具體由哪個部門進行評估、監督？這些都是《征收與補償條例》的真空地帶，值得商榷和討論。

四、公共利益的界定標準

“公共利益”的界定是有關拆遷問題的法律的基石。經過分析和研究，我們認為土地征收中確定公共利益的標準應包括以下幾點：

受益范圍是廣泛的。區別與私人利益，公共利益首先是一種公眾利益，受益主體具有普遍性或者不特定性的顯著特點，它的受益范圍是廣泛的。同時這種利益的實現主要依賴以政府為代表的公共選擇機制，一般難以通過市場等私人選擇機制來實現。

使用土地的目的是非贏利的。這是區分公共利益征收和商業開發征收的首要標準。商業開發的目的是攫取最大限度的經濟利益，這種情況下為了獲得土地的征收行為就由利益相關者協商解決，不屬于我們討論的范圍；就公共利益的征收而言，它使用土地的目的就是非贏利性的。但是實際運作中的土地征收行為很難保證完全與經濟利益無關，為了更好的規范公共利益，可以分為以下兩種情況：第一種，要區分贏利是征收行為的主要目的還是次要目的。如果贏利是次要目的，那么仍然可以劃歸為公共利益的范疇；相反，例如興建民辦學校、工業園區等這類把贏利作為主要目的的土地征收行為就不能劃為公共利益的范疇了。第二種，要區分贏利是投資者的直接目的還是間接目的。像經濟適用房、廉租房這類間接獲利的征收行為仍然可以認作是以公共利益為前提的。

受益者享有的利益是直接的、有實質性內容的。公共利益是一種公眾利益，如果以減損少數人的私人利益卻又不給予必要補償的方式來增進公共利益，就會有違正義和公平。這種補償應當是一種得失相當的公平補償和合理補償，而不能只是象征性的“適當補償”或者彈性很大的“相應補償”。

公共利益實現過程中的程序是透明的。公共利益的界定事關廣泛的公眾利益，立法機關，尤其是地方立法機關和行政機關應當廣泛聽取、充分尊重公眾意見，保證公共利益界定基于廣泛的民意之上。在土地征收的過程中，切實采取措施保證被征收人的知情權、聽證權、申辯權、參與權等等，保障征收行為的程序公正和參與民主。

滿足以上四項標準的才可以稱之為公共利益。有鑒于此，個人認為，征收條例中對于公共利益的界定最好還是采用列舉式，主要包括以下幾個要點：

（1）對“公共利益”做出廣義上的簡要定義。例如，涉及到國家安全和廣大社會公共福祉的利益都可以稱為公共利益，等等。

（2）對公共利益的范圍做出詳細的列舉。如國防設施建設的需要；國家重點扶持并納入規劃的能源、交通、水利、科技、教育、文物保護等公共事業的需要。在立法時，可以把確定無疑的公共利益一一列舉，務求盡可能的多、全、細，列舉應以沒有疑義為限⑧。

（3）設立一個概括性的兜底條款，以應對立法時無法列舉或者難以列舉的其他應屬于“公共利益”范疇的事項。公共利益的具體列舉難免會出現真空地帶，所以需要一個兜底的條款來補充。兜底條款的設立要求措辭明確，適用范圍盡可能的詳細，適用標準科學、規范，避免因范疇的擴大或模糊不清給違規的房屋征收留下可趁之機。

（4）設立一個排除性的條款.界定公共利益范圍僅從正面列舉還存在一定片面性，為此，可利用排除法將過去存在過的或者將來可能出現的不屬于公共利益范圍的事業排除在外，以達到對公共利益范圍的全面把握⑨。例如以盈利為主要目的修建的民辦學校、工業園區；政府為招商引資而建設的高爾夫球場等等，這些都不屬于公共利益。《征收與補償條例》中對于公共利益的界定忽略了這點，沒有明確列舉出不屬于公共利益的具體事項。排除性的條款可以更好地規范公共利益的界定范疇。

注釋

① 唐忠民：《新征收與拆遷補償條例應細化“公共利益”》，《法學》2010年第3期。

②洛厚德（C.E.Leuthold）：《公共利益與行政法的公共訴訟》，1884年。

③羅·龐德：《通過法律的社會控制：法律的任務》，北京：商務印書館，1984年，第22頁。

④孫麗巖：《公共利益服從的博弈分析》，《法學》2004年第10期。

⑤李湘剛：《當前“公共利益”問題研究述要》，《中共云南省委黨校學報》2007年第1期。

⑥彭小兵，譚亞：《城市拆遷中的利益沖突與公共利益界定——方法與路徑》，《公共管理學報》2009年第2期。

⑦韓芳，柴軍，柴梅：《關于＜國有土地上房屋征收與拆遷補償條例（草案）＞的新舊釋異和實施影響分析》，《南方論刊》2010年第6期。

⑧鐘華：《城市拆遷中公共利益界定的思考》，《經濟研究導刊》2010年第13期。

⑨劉國臻：《論我國土地征收公共利益目的之邊界》，《中國行政管理》2010年第9期。

責任編輯 平樂