“眼光向下”與轉型期基層政府治理能力建設：基于“生存性智慧”的視角

徐衛華

（中共江西省宜春市委黨校，江西宜春336000）

“眼光向下”與轉型期基層政府治理能力建設：基于“生存性智慧”的視角

徐衛華

（中共江西省宜春市委黨校，江西宜春336000）

從“生存性智慧”的視角審視轉型期基層政府治理能力建設，可以發現，在習慣性的“建構理性”主導下的建設路徑之外，一種哈耶克意義上的“演進理性”所生發出的“實踐智慧”恰是提升基層政府治理能力的源泉所在。這就要求基層政府治理實踐的參與者能夠本著以民為本的理念，將眼光向下延伸、走進田野，深入調查；重視“能人現象”；關注百姓的“做世界”實踐。通過政府與民眾之間的良性互動，提升基層政府治理能力，從而找到達致“善治”目標的最優化路徑。

基層政府；治理能力；生存性智慧；善治

一、引言

當前，我國已經進入改革發展的一個關鍵和敏感時期。誠如許多有識之士所言，在這個社會變革日新月異、社會轉型不斷推進的發展階段，伴隨著民眾思想觀念的不斷更新、經濟體制的深刻變革、利益格局的不斷調整、社會結構的持續變動，中國社會進入了所謂的“矛盾凸顯期”。基層政府往往不得不置身于矛盾爆發的風口浪尖，基層政府的治理能力往往在一次又一次面對矛盾和問題的時候經受考驗，而這些又一次提醒我們，政府治理能力建設刻不容緩。而何謂治理能力？政府治理能力與黨的執政能力之間存在何種關系？似乎成為我們探討政府治理能力建設的前提性問題。

理論界一般認為，“治理”這一概念最早出現在世界銀行的報告中，伴隨著西方國家追求善治的政府治理模式而逐步發展為一個內涵豐富、運用廣泛的概念。英文中的治理（governance）源出拉丁語，原意為控制、引導和操縱。后廣泛用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動中，其涵蓋的意義遠遠超出傳統的經典內涵。政治學者安德魯·海伍德就認為，治理“其最廣的含義是指協調社會生活的各種方法和途徑”。[1](p22)就政府治理能力與黨的執政能力之間的關系而言，有論者指出，“政府的治理能力或者說政府的管理能力主要指政府在管理公共事務方面的功能及其有效性。相對于黨的執政能力來說，政府治理能力更加具體，更加微觀”。[2]這實際上是說，相對于處于宏觀層面的執政能力而言，政府治理能力乃是一個下位概念，它往往成為執政能力的某種具體反映。也有論者認為，政府治理能力至少應包括系統思考能力、制度創新能力、公共服務能力、電子治理能力、溝通協調能力、危機應對能力等多個方面；[3]此外，還有論者從區別于“全能型政府”的角度指出，政府治理過程是一個政府與社會、政府與政黨、政府與市場、政府與公民之間形成良好互動的過程。[4]

應該說，這些研究均在一定程度上深化和拓展了有關政府治理能力建設的理論。但本文不擬延續這一進路，力避宏大敘事，而試圖以一種生存性智慧的視角探討基層政府治理能力建設中存在的若干問題及內涵構成，同時就基層政府治理能力建設在生存性智慧的意義上該如何作為做出審慎思考并提出相關建議。本文的討論將在一定程度上表明，基層政府治理能力及治理績效的提升亟須基層政府治理實踐的參與者自身“眼光向下”，親身感受和發現基層民眾的“生存性智慧”以及其中蘊含的理論和實踐邏輯，從中獲取第一手材料，積累“地方性知識”，并在與民眾的良性互動過程中找到達致“善治”目標的最優化路徑。

二、作為一種視角的“生存性智慧”

關于“生存性智慧”（living wisdom）這一概念，是最近由著名學者鄧正來先生為推進“中國經驗”領域的深度研究而建構出來的理論工具。事實上，在鄧先生看來，生存性智慧對中國社會發展的貢獻是顯而易見的，這種貢獻不僅體現在最近三十年中國經濟領域所取得的巨大成就上，也反映在政治、社會和文化等各個方面。

根據他的初步解釋，這一概念至少包含以下要點——即它是一種產生于知識框架以外并與知識緊密相依和互動的地方性智慧；它以“去價值判斷”和“去意識形態化”為前提、以“生存性”為根本要旨，以不確定性和個殊性為特征、并將人與自然融為一體予以關注的“默會知識”或“實踐性知識”。最為重要的是，它是一種區別于那種“知識導向”（knowledge-oriented）并轉而提醒人們重視“智慧導向”（wisdomoriented）的生存性實踐。[5]

正如鄧正來教授所言，這一理論工具目前還并不十分成熟，有待完善。但如果我們將之視為一種看待問題的視角，則不無啟發。更進一步說，當我們以這一視角來探討轉型期基層政府治理能力建設問題時，我們會發現，面對處于矛盾凸顯期的中國社會，無論是作為政治家、學者抑或普通基層干部，在思考有關基層政府治理能力建設問題時所慣常運用的頗具“唯理主義”色彩的思維方式是否存在視野上的“盲區”？易言之，基層政府治理能力的提升可以依憑的或許不單單是我們常常掛在嘴邊或縈繞于心的某種理論及關于這種理論的若干實踐，實際上，蘊含于不同層次“生存共同體”或社會個體之中的豐富的生存性智慧同樣可以為我們深入推進政府治理能力建設問題提供資源。

在筆者看來，以上之所以構成一個值得關注的問題，乃是基于以下認識：即理論界關于基層政府治理能力建設的眾多研究中，慣常的思考路徑大多是從高處著眼，要么將人力資源能力、制度建構以及財政能力方面作為突破口；要么從“軟實力”的角度提出應塑造文化品牌、提升地方服務效能、創建安定社會環境、構建良好治理網絡、擴大對外交流等；[6]總體來看，這些研究具有鮮明的宏觀建構特色，屬于典型的建構理性主義主導下的思維方式。必須承認，上述研究均對當下基層政府治理能力建設具有較強的理論指導意義，也提出了一些切實可行的措施。但政府治理能力建設并不純粹是一個理性設計的過程，換言之，這一過程更需要基層政府治理實踐的參與者真正將以民為本落實到治理過程之中，將眼光向下延伸，走向民間、走向田野，以不同層次的生存共同體或社會個體作為關注對象，從中汲取蘊涵于其中的實踐性智慧，為政府治理能力建設提供可資借鑒的資源。

三、“眼光向下”與基層政府治理能力建設

從生存性智慧的視角審視基層政府治理能力建設，筆者以為，關鍵在于基層政府治理實踐的參與者要從一種日常視角出發，本著執政為民的治理理念，著眼當下，身體力行，在如下幾個方面有所突破：

（一）走向田野。

將時間上溯到二十世紀初年，由日本天皇敕令設立的“南滿洲鐵道株式會社”（簡稱“滿鐵”）出于全面侵略中國稱霸亞洲的目的，在中國及其周邊地區大量調查并搜集政治、經濟、社會、文化、軍事等各方面情報，這一活動前后存續四十年之久，其所積存的調查報告、圖書文獻、檔案材料可謂包羅萬象。這些后來被學術界稱之為“滿鐵資料”的浩瀚文獻中，據說單單是有關沈陽一地的水井調查報告就長達300多頁，其中連每口水井的礦物質含量都有細致描述。顯然，日本侵略者并不滿足于一般性地掠奪資源，而是未雨綢繆地為日后“治理”大東亞地區做好前提性準備。僅此一點，已足以使我們清醒地認識到，在當今中國的農村研究領域，曾經流行的一種說法，即“中國農村在中國，中國農村調查在日本；中國農村在中國，中國農村研究在美國”。絕不僅僅是一種針對相關領域學術研究現狀的表述，一定程度上，我們可以將之視為當下我國各級政府在治理能力建設方面的一項重大缺失。

半個多世紀前，中國共產黨人為大規模地開展農民運動，實施鄉村社會政治權力的改造，以毛澤東為代表的一批共產黨人深入鄉間，廣泛調查，寫出了大量社會調查報告，其中以毛澤東的《湖南農民運動考察報告》和彭湃的《海豐農民運動報告》最為著名。如今，作為擁有世界上最為龐大的農民群體的中國，“三農”問題已然成為制約中國經濟社會發展的瓶頸，甚至可以說，農民民生問題解決的成效直接決定著執政黨的成敗。畢竟，沒有對中國農村（或城市社區）的深入調查和了解，何談真正有效的政府治理？此一方面，當下困擾幾乎所有中國基層政府的“上訪問題”似乎可以作為一個反例，其間屢見不鮮的所謂“重復上訪”、“越級上訪”、“盲目上訪”、“亂上訪”等現象在很大程度上乃是由于部分基層官員不了解或不想了解百姓的所思所欲，采取或“捂”或“堵”的治理行為所引發的，從而成為對這一存在“重大缺失”的現狀更為深刻的“反面備注”。

鑒此，從生存性智慧的視角而言，較為妥當的做法應該是，基層政府治理實踐的參與者務必身體力行，俯身傾聽并參與體驗基層民眾的日常生活，細心觀察萬千百姓的不同“活法”，為政府決策和政策落實準備豐富的一手材料和信息。而落實這一田野調查計劃具體需要注重如下幾個方面：

其一，基層政府要認識到所轄區域的各個村莊或城市社區的差異性和動態性。一方面，所轄各村莊和社區因地理位置、自然條件或經濟社會發展水平的差異，村與村之間、社區與社區之間往往各各不同，正所謂“十里不同風、百里不同俗”。另一方面，就時間維度而言，無論農村抑或城市社區，都處于不斷的發展和變遷過程中，這就需要調查者以動態的眼光和思維參與觀察，尤其要將調研工作常態化，在治理實踐中注重差異性和特殊性，把握動態性和趨向性。

其二，就調查內容而言，則可以涉及百姓生產或生活的方方面面。比如百姓的生育、養老、喪葬、宗教信仰、農田水政、日常借貸、民風民俗以及村莊或社區的生態風貌等等，這種細致的“田野工作”一方面可為政策研究和調整提供信息參考；另一方面，就調查者自身而言，豐富的“田野”體驗也為日后的基層治理實踐提供了一套難得的“地方性知識”。

其三，從社會治理結構而言，作為基層政府，與普通民眾距離最近，在進行農村或城市社區調查方面具有天然的便利和優勢，但與此同時，基層政府又往往不免置身于社會矛盾爆發的“風口浪尖”，此時往往需要基層政府治理實踐的參與者放低姿態，充分發揮自身的個體實踐性智慧，以“普通生存共同體中的一員”的身份去關注百姓的生存實踐，了解他們的所思所欲，發現問題、找準癥結，以求“同情理解”，最終達致合理合法的解決，從而化解矛盾。

（二）重視“能人現象”（Able Person Phenomena）。

在普通百姓的日常生活世界里，“能人”并不稀見，他們通常是分布在各個行業領域的一些懂經營、善管理、在經濟社會發展中具有超凡能力并卓有成效的“領頭羊”，如吳仁寶之于華西村、牛根生之于蒙牛、王宏斌之于南街村等。

理論界對能人現象的關注由來已久，帕累托所指的“精英”即屬于能人一類。法國社會學大師雷蒙·阿隆在解說帕累托有關“精英”的界定時曾經說道：“精英是在生存競爭中得到了好的分數、或在‘社會’存在的賭博中交了好運的人。”[7](p308)這是一個頗值得玩味的說法。要在殘酷的生存競爭中“得到好的分數”所需要的不僅僅是某種可以傳承的知識或以知識作為基礎的某些技能，而更需要那些存在于“能人”自身的、具有高度個人性的“實踐性智慧”。因為正如鄧正來先生所言:“在民族國家疆域內，基層單位除了要面臨來自其他同級基層單位的生存性競爭，甚至還要與中央單位展開各種輕重緩急的博弈。在‘左’的勢力異常強大的改革開放初期，基層領導者更是面臨著復雜的國內斗爭局面。在這種情勢下，基層領導者不僅需要有政治領導力，更需要具有相當程度的‘生存性智慧’，尤其是其間的政治智慧。”[5]因此，作為基層政府治理實踐的參與者，重視在生存性競爭中脫穎而出的“能人”實踐，從中去發現、提煉和反思滲透于能人實踐中的生存性智慧實有必要。必須指出的是，我們提出重視“能人現象”并不意味著對“能人”實踐的全面肯定，相反，有關鄉土社會“能人政治”的研究表明，“‘能人’作為人，其能力是有限的，同時也是會變化的”。相應地，“……能人政治所發揮的作用也會不一樣，有可能帶來村治的輝煌，也可能出現村治的衰敗”。[8]

因而，著眼于基層政府治理能力建設，“能人”實踐中能為我們提供的啟示至少有以下幾個方面：

首要的是人格魅力的養成。“能人現象”本身意味著一種韋伯意義上的卡里斯瑪（chrisma）權威，對許多普通人而言，“能人”是一些“天然領袖”，具有超凡的個人魅力。一手締造“天下第一村”的“能人”吳仁寶，就憑借其非凡的膽識、無私的胸懷以及驕人的業績被華西村人樹為“不敗的權威”。“村民都非常崇拜老書記，發生在任何外面的或村里、家里的事，大家首先都聽他的話，他的威信是絕對的。關于老書記村里還有許多說法，比如：老書記不在家，村里就出事。再比如：老書記召集開會，從來不下雨，好像有老天幫忙似的。……由此升華的是，某些村民對吳仁寶的崇拜及依附近乎摻有了神話的迷思。迷思的核心是吳仁寶的‘為父形象’”。[9](p313)同樣，蒙牛乳業創始人牛根生以“財聚人散、財散人聚”為座右銘，在伊利時曾經用公司給他買桑塔納的18萬元買了四部車讓員工上下班使用，曾經把自己的108萬元年薪分給眾人，這讓他深得員工擁戴，蒙牛的事業如火箭般騰飛。有人稱之為“宋江”式管理，但是非得失之間，其人格魅力可見一斑。[10]

誠然，作為法治社會中的基層治理者，神話般的迷思并非我們所欲，相反它應該是政府治理過程中極力要消除的。但是，諸如吳仁寶、牛根生一類“能人”自身所展現的非凡人格魅力卻是我們努力的方向，而這種人格魅力的逐步養成，很大程度上要依賴于政府整體形象的塑造，更要依賴于滲透在政府官員的日常治理實踐中的無私胸懷和民本情結。

其次是關系共同體的善用。一如我們所知，中國文化最為顯著的特征在于注重社會和諧與人際關系的合理安排。梁漱溟先生認為，“中國人之倫理只看見此一人與彼一人之相互關系，而忽視社會與個人相互間的關系……不把重點固定放在任何一方，而從乎其關系，彼此相交換；其重點放在關系上了。倫理本位者，關系本位也”。[11](p83-84)每個人都有一種與他人交往的能力，從而產生各種關系并在此基礎上逐步生成諸如血緣的、地緣的、意緣的、族緣的、業緣的等各種“關系共同體”，①有關“關系共同體”更為細致的研究，參看胡必亮．關系共同體[M]．北京：人民出版社，2005．民間俗諺“一起扛過槍、一起同過窗、一起下過鄉……”所指的正是各種熟人關系。而“能人”的生存性智慧主要表現在他們往往以促進本地經濟發展為責任倫理目標，構建各種“關系共同體”，并以此為基礎經由各種“策略性行動”在經濟交往中開展“熟人交易”，在政治交往中獲得相對可靠的政治庇護人、利用發展主義政績體系等獲得意識形態性支持，進而形成經濟政治利益共同體。[5]“能人”實踐的成功一定程度上表明，他們在各種層次的“關系共同體”的構建和利用方面通常具有一定的過人之處，體現為某種實踐性智慧。必須指出，這種成功卻并不表明他們構建和利用某種“關系共同體”的方式或做法具有當然的合法性。

作為基層政府治理實踐的參與者，固然要從“能人治理”實踐中吸取有益于政府治理能力建設的元素，但絕不是要去效仿“能人”實踐、甚至機械照搬“能人”實踐中的某些做法。相反，我們應正視存在于社會實踐中的各種“關系共同體”，必要時甚至要有意識地構建一些“關系共同體”或為構建“關系共同體”創造必要的條件。此一方面，筆者手頭的一份社會調研材料大致能對此給予說明。

B村共200多戶，約1100人。村莊主干道是1995年通過村民集資修建的柏油路，經過10余年的使用，柏油路已經到處坑坑洼洼，即便修修補補也無法滿足村民的日常生活和生產需要。后經村委會研究決定，將柏油路改建成水泥路，經費通過爭取當地政府村級公路專項撥款、農戶集資等方式籌集，結果因出現資金缺口，一度停工。有人提出，B村自恢復高考以來，出了許多大學生、研究生，很多人如今都頗有成就；加之后來村里又陸陸續續有一些人外出經商，有的當上了老板。如今，村子公路改造出現資金困難可以向他們“化緣”，于是由村黨支部書記帶領相關人員在年關前對這些人進行逐個拜訪，邀請他們回老家坐坐。最后募得資金15.8萬元，有效解決了資金缺口問題。

這是一個“善用”“關系共同體”的較為典型的案例。村支部書記的“邀請”實際是一種有意識的“構建”，經由年關前的“拜訪”、“敘舊”等策略性行動，“構建”了一個擴大化的“村莊共同體”，①“關系共同體”具有很強的可延展性和開放性，關系可以根據一定的秩序進行拓展，把一些本來不屬于關系共同體的人納入共同體。參看王曙光．村莊信任、關系共同體與農村民間金融演進[J]．中國農村觀察,2007,（4）．有效地解決了基層治理中的實際問題。而特別值得注意的是，在這個案例中，從時空方面來說，回鄉人員已然遠離村莊，但就血緣與情感而言，他們又無法割斷與村莊的關聯，畢竟，他們或有老人或有兄弟姐妹或其他親人還在村中生活。他們的善舉不僅一方面為自己及尚在村莊過活的親人“長了臉面”，同時在一定程度上也在村莊渲染了一種濃厚的鄉情，大大增強了村莊共同體自身的凝聚力，為村莊治理積聚了人氣和民心，使得該種“構建”行為本身的邊際效應得以最大化。

當然，一如前述，“能人”實踐的成功并不表明他們構建和利用某種“關系共同體”的方式或做法具有當然的合法性。這就要求基層政府治理實踐的參與者在治理實踐中對各種“關系共同體”予以足夠的關注和了解，熟悉他們的生成和運作邏輯，善于運用合法的“策略性行動”引導“關系共同體”的構建和健康發展，將各種民間基層組織納入規范管理軌道，規避“能人”實踐中那些短視的、帶有投機性的、甚至一定程度上不具合法性的做法，將各種“生存共同體”作為政府治理的平臺和資源予以利用。只有這樣，才能真正做到對“關系共同體”的善用。

再次是政治智慧的積淀。先哲亞里士多德早就說過，人依其本性是政治的動物。而最近出版的一部動物行為學著作則向人們傳達了這樣一個信息：“政治的根比人類更古老。”[12]事實上，有人生存的地方就有政治，而所謂的政治智慧無疑也是一種生存性智慧。“能人”實踐中對“關系共同體”的構建和利用本身就需要豐富的政治智慧。這是因為，在當下國家主導型的市場經濟活動中，經濟邏輯主要是由政治邏輯所決定和保障的。[5]“能人”對政治智慧的把握與運用水平相當程度上決定了其經濟活動成效的大小。而作為基層政府治理實踐的參與者，政治智慧更是不可缺少。

還以吳仁寶為例。創造了華西奇跡的吳仁寶具有相當靈敏的政治嗅覺，據說，他每天早晨6點30分準時收聽新聞，晚上7點定時收看《新聞聯播》，即便出差在外也雷打不動。[13]有關他“一個會議賺了一個億”的故事一度傳為美談，個中折射出的實際是他對中央政策的一種敏感和精準的把握能力。他從特殊年代的“摸爬滾打”中總結出來的“以形式主義對付官僚主義”的辦法其實是他獨特的個人實踐中習得的一種“生存性智慧”。有人認為吳仁寶的“形式主義”至少包括以下內涵：一是宗旨信念不動搖，即堅信共產黨員全心全意為人民服務；二是開拓創新求發展，即始終保持與時俱進、開拓創新、實事求是的可貴意識；以及認準目標后的堅韌、躲避矛盾的巧妙、默默無聞地實干、知人善任的智慧、精誠團結的傳統等諸多內容。[14]應當說，這種解讀是頗得要領的，它將“吳仁寶”式的政治智慧展露無遺。

就此而言，基層政府治理實踐的參與者應從“能人”實踐中領悟到政治智慧之于治理能力建設的重要意義，更要弄清一種政治智慧何以生成、如何運用，并在此基礎上逐步培養具有個人風格的政治實踐智慧。

（三）關注“做世界”

何謂“做世界”？②“做世界”是鄧正來先生在論述生存性智慧問題時使用過的一個樸實而富于生活氣息的概念，但他本人并未給予任何相關的界定和說明。根據筆者的理解，它很大程度上意指一種與某種表達（representation）③此處主要基于華人學者黃宗智先生對“表達”給出的界定，即：一是對事實的描述，它可能符合真相、也可能與之背離；二是指事實的理想化；三是描述與理想的深層構成邏輯。參見黃宗智．清代的法律、社會與文化：民法的表達與實踐[M].上海：上海書店出版社，2001：“中文版序”．背離或錯位的實踐、有時候甚或是一種無聲（表達）的實踐。美籍華人學者黃宗智先生曾通過對清代與民國的地方訴訟檔案以及滿鐵調查資料的研究后發現，就民事訴訟而言，清代官方表達所描繪的“圖景”通常是民事訴訟不多，即便有，也不過是“細事”；良民一般不涉訟，即便涉訟，也是受訟師訟棍唆使；縣官們處理訟案多是調處與教誨并用。但訴訟案件檔案顯示的實際情形卻是，民事訟案占據案件總數約三分之一，甚至一度達到半數；而當事人多為普通百姓且衙門縣官極少調解。[15]于是得出結論認為，清代法律制度的實際運作與清代政府的官方表述之間存在背離。

應該說，類似此種表達與實踐之間的背離現象較為普遍，就時間而言，不特清代；從空間來說，也不特中國。這乃是因為，特定時空背景下蕓蕓百姓的生產生活實踐（“做世界”）往往是迫于一時一地的生存之需而在“不得已”的情形下通過與官方規范、制度及主流意識形態進行反復博弈的過程中生成的。而正是在這種始于“不得不然”的“做世界”實踐中，蘊藏著大量有益于基層政府治理能力提升的資源。

首先，“做世界”實踐通常蘊藏政府治理所需的民間智慧。

以中國傳統的典權為例。典權為傳統中國土生土長的一項制度，始于鄉民習慣，其民間智慧在于它的“兩全性”，即一方面出典人可以通過出典不動產換得急需資金，以解燃眉之急；另一方面又可避免因出賣祖產而落下“敗家”的罵名。作為一種產生于民間“做世界”實踐的法律制度，典權承載了傳統中國百姓的道德情感和生存智慧，對于保護弱者、維護社會穩定具有重要意義。事實上，類似典權這樣能體現百姓生存智慧的民間習慣（實踐）在歷史上不勝枚舉。①學者梁治平教授在1990年代中期對清代習慣法中諸如婚姻、析產繼承、土地交易、地權形態、土地典當等制度進行了較為細致的研究。參見梁治平．清代習慣法：社會與國家[M]．北京：中國政法大學出版社，1996：67-126．

在當代，從安徽鳳陽縣小崗村的“大包干”到廣西宜州合寨村的“票選村官”；從悄然興起的“草根金融”到新近在廣東旅游市場出現的“借旅游回家”。這些普通百姓的“做世界”實踐無不充滿民間智慧，值得基層政府予以高度關注。不僅如此，一項有關“農人水政”的社會調研報告還向我們展示了這樣一種民間智慧：

在兩湖平原農村，一個水塘供應多戶人家田地時，因有近有遠而需“借地過水”，即通過別人田地將水引入自家田地。于是形成了一套協調“需水方”與“通行方”之間關系的“規矩”。比如，通行方不得拒絕需水方的過水要求，干旱時節不得使通行方田地的水少于過水之前，最好略多于之前以示酬謝；通行方施肥后三天內不得過水，以免肥料流失；過水之前，需水方需“言語”一聲。如給過水方帶來損失，需支付賠償費用等。[16]

可以說，在對《物權法》有關“相鄰關系”相關規定可能全然不知的農人世界里，這套“規矩”早已作為鄉間的“做世界”實踐延續了祖祖輩輩，對維護農人生產秩序發揮了重要的規范作用。如果說，政府治理過程在很大程度上就是政府與公民之間良性互動過程，那么要真正形成良性互動的局面，正是需要依賴百姓“做世界”實踐中蘊藏的這些民間智慧。

其次，“做世界”實踐往往隱含政府治理可資借鑒的制度雛形。

此一方面，前述中國傳統的典權從民間習慣演進到被納入官方法典的過程本身就能說明問題。不僅如此，從小崗村的“分田到戶”到家庭聯產承包責任制的誕生；從合寨村的“票選村官”到村民自治委員會的成立；從福建永安洪田村的“分山到戶”到集體林權制度的改革；從當年蘇南的“地下五金廠”到社隊企業再到如今遍地開花的鄉鎮企業。歷史一次次證明，蕓蕓百姓的“活法”本身往往在一定程度上于“不經意間”對國家政策或制度起到了彌補缺漏或矯正弊端之效，并為下一次制度創新做好了準備。

由此可見，基層百姓的“做世界”實踐往往成為一項制度萌生的前奏或雛形，它需要基層政府治理實踐的參與者以敏銳的眼光和嗅覺去發現百姓的“做世界”方式，去粗取精，變通利用，為基層政府治理能力建設挖掘制度創新的源泉。

再次，“做世界”實踐往往成為有關政府治理相關制度或政策措施得以修改或制定的某種“反向指標”。

以當下興起的農民“草根金融”試驗為例。有研究者調查發現，在河北某農民資金互助組織，因其所在地為“農村金融服務空白區”，短短一年間，該互助組織資金達百萬元，累計放貸數百萬元，且無任何不良貸款。但是，該機構卻未經任何政府的合法許可。于是被判定為“非法機構”。[17]顯然，該案例屬于典型的農民“做世界”實踐與國家政策規范（表達）相背離的情形，一方面，從政府治理的層面看，這種農民資金互助組織的“地下運作”存在的經營風險無法得到正常監管，金融風險隨時可能爆發，危及社會穩定；而另一方面，從農民生存理性的角度來說，尋求國家認可必定遭遇短期內難以承受的“準入門檻”，而且可以免于金融監管。面對這種“兩難”局面，政府決策者顯然不能以“取締非法組織機構”的方式草率行事，相反，應該將這類“非法資金互助組織”的出現作為思考政府治理能力建設的某種“反向指標”，著手進行制度改革，對金融機構的審批權與監管權設置進行重新調整，使新的制度框架既能鼓勵農民資金互助組織的運作與創新，保護農民的切身利益與積極性，同時又能有效控制金融風險，維護金融秩序穩定。[17]

而另一項有關兩湖平原“鄉村混混”的研究表明，[18]“鄉村混混”群體的“做世界”實踐深刻影響著鄉民社會生活與基層政府治理。伴隨著“鄉村混混”在村莊社會中的結構變遷，基層政府的治理方略也在不斷變化。1980年代的“鄉村混混”懷抱畸形的英雄主義，爭勇斗狠，國家相繼開展了“法制學習班”、“幫教”及稍后的“嚴打”運動；至1990年代，“鄉村混混”重組“鄉村江湖”之后，有了“前車之鑒”的新一代“混混”不再如往日那樣愛慕虛名，轉而追逐實利，鄉村江湖實現了聯盟格局，基層政府治理遭遇全新挑戰。面對農村社會的“灰色化”情勢，基層政府尤其要將當下“鄉村江湖”的發展動向視為實施鄉村治理的“反向晴雨表”，深入調查，認真研究，以創新的治理思維和方法抵制“鄉村混混”的泛濫和遏制農村社會的進一步“灰色化”。

四、簡短的結語

基層政府治理能力建設是一項系統工程，它需要多維視角和多元思維。本文的研究僅僅是從一種平民視野出發，提醒人們注意，在習慣性的“建構理性”主導下的建設路徑之外，人類社會的發展通常還仰賴于一種哈耶克意義上的“演進理性”，這種往往易被忽略的“理性”所生發出的“實踐智慧”恰是我們賴以提升政府治理能力的一種源泉所在。這乃是因為，任何“個體不能知道其他個體所知道的東西。因此，也不存在人們作為一個計劃官僚機構中的個體或者一個小團體如何能夠發現哪一知識對于解決某一問題十分重要而且該知識存在于何處的方法”。[19](p92)這是由于知識本身的分散配置格局所決定的，而且“知識的這種分散化甚至還由于社會的分工組織而得到程度急劇的強化：沒有一個人能夠支配比如需要用來生產一個面包的（全部）知識”。[19](p91)

故而，在這個意義上，基層政府能力建設幾乎可以視為一項需要仰賴全民參與的事業，它要求基層政府治理實踐的參與者能夠真正扎根群眾，直面群眾的生產生活實踐，努力去發現百姓生存實踐中那種“無聲”的智慧，尋求達致“善治”的可欲路徑。當然，這也同時意味著，從生存性智慧的視角探討基層政府治理能力建設，對于每一個基層政府治理實踐的參與者不單是看待問題的視角轉換，還是基層政府開展治理實踐的姿態轉換，更是一種執政理念的轉換。

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1003-8477（2011）06-0013-06

徐衛華（1976—），男，中共江西省宜春市委黨校講師，法學碩士。

責任編輯 申華