公共產品理論視角下的義務教育福利制度研究

祝志芬

（華中科技大學社會學系，湖北武漢，430074）

公共產品理論視角下的義務教育福利制度研究

祝志芬

（華中科技大學社會學系，湖北武漢，430074）

社會保障制度是一種社會價值的選擇，經濟學為社會保障理論與政策實踐的發展提供了具體的指導方法。公共產品屬于經濟學范疇，其理論與供給方式在一定程度上決定了社會福利的責任主體和供給形式，義務教育作為一種全民性的福利是社會保障體系的一個重要組成部分，二者之間的交集是必然的，同時義務教育具有巨大的經濟外部收益性，因此，研究它的公共產品屬性意義深遠。

公共產品；義務教育；社會福利

21世紀是以高新技術為核心的知識經濟為主導地位的時代，人力資源的重要性將遠遠高于已往任何時代。國家的綜合實力和國際競爭能力將越來越取決于教育發展、科技進步和知識創新的水平，而對于任何一個國家來說，這毫無例外地要依賴于義務教育普及程度的提高。在現代社會，義務教育是一種社會福利，這種福利不再是一種慈善行為，把某種東西遞交給窮人，或是為了緩解有錢人的良心，而是被視為一種資格權形式，覆蓋所有家庭，是每個適齡兒童少年應該平等享有的權利。因此，認識和區分義務教育服務的性質非常重要，以準確的方式來供給才能保障其效率和公正。

一、公共產品理論

（一）公共產品的概念。最早的公共產品經典定義是由1954年薩謬爾森在著名的《公共支出的純粹理論》中提出，公共產品一般指的是具有兩個特征的產品：（1）消費的非競爭性。一個人對于某一產品的消費并不排斥別人同時對它的消費，并且增加一名消費者的消費并不減少可供別人消費的數量。（2）消費的非排它性。指不能根據某人是否支付了費用來決定其消費資格。一旦公共產品被生產出來了，任何人可自由地消費。如公安、國防和公共教育系統等。凡同時具有以上兩種特征的產品稱為純公共產品；凡只具備一個特征，或者雖然兩個特征都不完全具備，但又具有外部性的產品，則屬于準公共產品。[1]（p481）

（二）公共產品的供給。按出資者和消費者是否一致，產品的提供方式可分為公共提供、市場提供和混合提供。公共提供是指由政府出資購買產品，無償提供給人們消費的方式。市場提供是指完全由消費者自己出錢購買并消費產品的方式。混合提供包含公共提供與市場提供。[2](p364)公共產品的提供一般無利可圖，需要奉獻精神與投入更多的個性化服務。而市場只有在具備競爭性和排他性特點的私人物品的場合才能真正起作用、有效率，其營利性決定了它不可能提供公共產品，公共產品只能由國家來供給。“成本分擔論”認為，準公共產品適合于混合提供，即以居民個人購買、政府補貼的成本分擔方式提供。政府分擔的比例應視不同產品的外部性而定，從理論上說，政府分擔的比例從0－99%都是合適的。[3]（p17）

二、義務教育的產品屬性分析

世界銀行（1993）對教育投資收益率的調查：各階段教育的世界平均社會收益率分別為初等教育18.4%，中等教育13.1%，高等教育10.9%，義務教育的社會效益是最大的，且發展中國家要高于發達國家。可見，義務教育的產品屬性是十分重要的，關系到資金供給方式。關于它的定性，國內外學術界存在不少爭議：安東尼·B·阿特金森認為在現代社會采取了公共機構（政府）提供義務教育的方式，因此，它是“公共供應的私人產品”。[4]（p619）王善邁（1996）認為義務教育由非營利的公共部門提供，屬于公共產品或準公共產品，但它具有競爭性又可以進一步轉化為私人產品。厲以寧（2000）從供給主體與經費的來源渠道，認為義務教育的服務是純公共產品或準公共產品。張學敏（2005）認為義務教育就制度而言是公共產品，就階段而言是私人產品。周佳（2007）認為義務教育服務產品的效用因消費者的增加會導致擁擠，是一種具有“擁擠性”的公共產品。

從世界各國的義務教育實踐來看，它具有強制性，帶有強烈的國家意志，義務教育作為一種福利制度安排，各國政府大都實行了免費或者給予了財政支持，而且通過法律保障了公民平等接受義務教育的權利等。從這個角度來講，義務教育具有鮮明的純公共產品屬性。但從義務教育的經濟屬性來看，它具有消費非競爭性的特點。例如，某學生聽課并不排斥其他學生同時聽課。但它也具有競爭性，當義務教育的供給不足時，會產生需求競爭（如奧數、中考），不過采用的是非市場方式，故義務教育不應屬于純公共產品的范疇，而是屬于準公共產品。因此，我們可以認為義務教育是帶有明顯的純公共產品屬性的準公共產品。

三、公共產品理論對中國義務教育保障制度的啟示

凱恩斯說：對政府來說重要的，不是去做那些私人已經正在做的事情，或是把它做得更好一些還是更壞一些；而是去做那些根本沒有人做的事情。這里根本沒有人做的事情是指社會福利保障的項目內容和相應的社會公共服務。[5]（p121）義務教育屬于基礎性福利事業,經典理論——公共產品，給中國義務教育福利制度具體實踐過程帶來哪些啟示呢？

（一）義務教育福利制度必須以國家政府為主，各級地方政府必須參與分擔和管理。

義務教育的公共特征為保證政府投入責任、促進其有效發展提供了重要的理論依據。其公共產品屬性決定了它的責任主體必須是國家政府：義務教育帶有明顯的純公共產品屬性，不能產業化。即它不能由市場提供，必須是由政府免費或者少許收費提供，這也是保證政府的主體責任、公立學校制度的理論由來。從義務教育到高等教育，內部效益不斷增加，而外部效益不斷減少，故從消費方式上來看，義務教育更適于公共提供。由于義務教育具有明顯的純公共產品屬性，由家庭或者個人完全承擔經費會導致市場失靈，而且義務教育除了個人獲益（內部收益）外，還有一部分屬于社會獲益（外部收益）。因此，政府在教育成本分擔上尤其是發展中國家（包括中國），義務教育階段公共教育經費所占成本的比重應當最高。經濟學家認為，建立義務教育上的合理關系必須遵循教育成本分擔原則，“教育成本分擔論”是由美國經濟學家布魯斯?約翰斯通提出的。教育成本是指社會為培養一定熟練程度的后備力量和專門人才，以及提高勞動者素質而耗費的教育費用。義務教育成本則是指在義務教育階段，社會培養每一名合格學生所耗費資源的價值。[3]（p95）在如何分擔教育成本上作出杰出貢獻的是希臘經濟學家喬治·薩哈羅普羅斯，他研究發達國家和發展中國家的教育投資回報率得出結論：教育投資回報率隨教育階段上升而下降，在發展中國家，初等教育的投資回報率最高，原因是初等教育的成本最低。因而，他認為初等教育應以國家政府撥款為主。[6]（p99）另外，義務教育不僅可以縮小稟賦的差距，有利于實行收入分配均等的目標。可見，義務教育是社會公平的基礎，它是所有學齡兒童的一項基本權利，而這種福利權利的實現只有依靠國家政府通過法律、法規和財政的支持才能確保。

（二）義務教育福利供給中各級政府間的分工。

從資源配置效率角度出發，地方性的公共產品應由地方政府提供，全國性的公共產品應由中央政府提供。而地方性公共品由中央政府統一提供、全國性公共品由地方政府分別提供，都會造成效率損失。如下圖：橫軸為公共產品的供給量，縱軸為公共產品的價格，陰影為福利損失。圖1為地方性公共產品，如果只有兩個地區，一區對公共產品的邊際總效益為MB1，另一區為MB2，假設公共產品的平均成本P’不變，則一區的產量為Q1，另一區為Q2，是有效率的。如果中央政府集中提供的產量為Q’，那么一區居民就會多付成本其福利損失為上三角形，另一區的福利損失為下三角形，顯然，改由地區分散提供可避免福利損失。圖2為全國性公共品，因為效益的外溢性，使某一特定地區的邊際效益(MDB)總是要小于全國的邊際效益(MNB)，如果該公共產品由某一特定地區政府提供，那么實際提供量必定大大小于最優提供量，導致福利損失（陰影部分），但改由中央政府統一提供可避免效率損失。[7]（p30）義務教育是地方性公共產品也是全國性公共產品，從效率角度出發，它應由中央、地方政府共同承擔，并由中央政府利用財政轉移支付為溢出地區做出補償更為合理，以協調地區間利益。

圖1 中央集中供給地方性公共品的效率

圖2 地方分散供給全國性公共品的效率

中央政府與地方政府的投入比例，關系到各級政府間轉移支付和財權、事權的劃分。我國的行政、財政體制比較特殊，在財政經費的使用上地方各級政府具有較大的自主權，但在行政管理上卻又具有中央集權的特征。據國務院發展研究中心的一項調查顯示，2001年義務教育投入中的政府投入，中央財政占2%、省級占11%、縣財政占9%、鄉鎮一級占78%。這說明稅費改革前，政府對義務教育總投入僅1/2左右，其中還包括了從基層征收的教育事業費附加，而且分擔的比例也不均衡，鄉鎮一級的投入部分占3/4以上，且主要是從基層家庭收取上來的，與義務教育的福利性、免費性相悖，顯然，這種投資主體的下移會制約義務教育福利的發展。2006年6月，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》明確規定，義務教育經費投入實行“國務院和地方各級人民政府共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。從此，中央、省級政府由原則性投入轉變為明確的投入，成為了義務教育投資體制的明確主體。如在西部地區，中央財政承擔了免除學雜費這部分資金的80%，承擔校舍維修、改造所需資金的50%，其余的所需資金的絕大部分由省級政府承擔，義務教育經費也全額列入縣級政府財政預算，體現了政府責任的全面到位和財政資金的落實，保證了“義務教育政府辦”的全面落實。這種以中央政府為主，各級地方政府共同分擔的投資體制符合中國國情，必會促進義務教育福利制度的健康發展。

（三）義務教育福利制度的供給主體可以多元化。

由于福利的發展是隨著教育、衛生和與人有關的服務事業的擴充而興起的，故只要人們不愿容忍服務質量明顯下降，這些部門就必然會出現擴張的趨勢。義務教育屬公共福利事業，覆蓋人群極其普遍，隨著需求的多樣化，學校在一定的時空下又不能容納大量的學生，這時義務教育具有競爭性即有了私人產品的性質，也就決定了它在供給不足時可適當地由市場來調節。2005年，全國共有民辦普通小學、普通初中6242所和4608所，在校生為388.94萬人和372.42萬人。實踐證明了市場可以彌補義務教育的供給不足。再從公共選擇理論角度出發，由于義務教育供給可以排他，而且存在政府供給失靈現象，這些也為市場成為義務教育的供給主體創造了條件。私立學校就是應市場的需求而誕生的，這也是值得我們借鑒的西方國家興辦義務教育的基本經驗，即“公立學校為主，私立學校為輔”的政策。但若沒有國家的資助和調控，有些家庭和個人還是會因費用、社會等原因而無法享受這些服務。有研究認為，第三部門與政府之間的關系是一種合作關系，但不排除在運行過程中兩者存在利益沖突。[8]（p32）由于市場的營利性，政府在鼓勵和支持它進入義務教育供給的同時，應該依法加強引導和管理。

現在，越來越多的第三部門組織在慈善、社會救助、教育、醫療、環保等傳統的由政府負責的公共事業領域發揮著越來越積極的作用。格里·斯托克認為，國家與社會、公共部門與私人部門之間的界限和責任日益變得模糊不清。在現代社會，國家逐漸把它的主體責任轉移給了私人部門、第三部門，使它們承擔了越來越多國家原先的責任。[9]（p65）義務教育不屬于國家壟斷的公共產品，由于存在政府失靈和市場失靈，社會成員對公共物品需求多樣化，具有拾遺補缺功能的第三部門在公共產品的供給中發揮著越來越重要的作用。在轉型期的中國，政府在某些公共事業領域采取“策略性后退”和“有條件的收縮”的戰略，培育第三部門不僅可以優化公共物品的供給模式，而且有助于實現社會的多中心治理，符合和諧社會所需的社會管理體制的改革發展方向。在我國義務教育的供給中，第三部門能彌補義務教育政府供給的資金不足，特別是在農村它可以擴展義務教育福利覆蓋的空間，因此，也可以成為義務教育供給的主體之一。但是，由于第三部門也存在一定的局限性，如無穩定的資金來源和“志愿失靈”現象，所以，義務教育的供給不能過分依賴于第三部門。

（四）盡量避免公共產品陷阱。

“今天無子女的人將從今天父母們的教育投入中獲利，而且與那些承擔做父母責任的人相比，無子女的人的職業機會越大，獲利也就越多”。[10]（p67-68）公共產品一般是由政府提供，由于每個人都想不付出任何代價（或費用）就可以享受公共產品提供的服務，這在經濟學上稱為“免費搭車”（Free Ride）問題。一般來說，公共產品覆蓋的人數越多，免費搭車問題越嚴重。福利部門的成效對國民經濟的益處，并不排斥社會福利開支造成的負擔。從經濟上看，大部分社會政策干預可以借助“公共產品”的概念而取得合法性。這些符合“制度理性的”公共產品，表面上是為了所有人的利益，但由于其特性，成本和效益之間的關聯不清晰，與真正意義上的公共產品相悖。而且這種公共利益陷阱會妨礙捐贈：某人的捐贈對于福利供給（義務教育的服務）的貢獻微不足道，而且如果在利他信仰下所從事的活動也由他人的捐助所取代，以至于人們很少有動力進行捐獻。[11]（p14）

[1]宋承先.現代西方經濟學(微觀經濟學)[M].上海：復旦大學出版社，1999.

[2]高培勇.公共經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[3]財政部教科文司,教育部財務司.中國農村義務教育轉移支付制度研究[M].上海：上海財經大學出版社，2005.

[4][美]安東尼·B·阿特金森.公共經濟學[M].張馨,譯.上海：上海人民出版社，1994.

[5]George·V and Wilding·P.Idelolgy and Social Welfare[M].London:Routledge＆Kegan Paul.

[6]張民選.理想與抉擇——大學生資助政策的國際比較[M].北京：人民教育出版社，1997.

[7]肖暉.農村義務教育的公共供給問題研究[D].2005

[8]Gidron Benjamin,KramerRalph.Lester Salamon.Govern-ment and TheThird Sector[M].San Francisco:Jossey-BassPublishers,1992.

[9]格里·斯托克.作為理論的治理:五個論點[J].國際社會科學:中文版，1999，（2）.

[10][德]考夫曼.社會福利國家面臨的挑戰[M].王學東,譯.北京：商務印書館，2004.

[11][英]諾曼·巴里.福利[M].儲建國,譯.長春：吉林人民出版社，2005.

C913.7

A

1003-8477（2011）06-0027-03

祝志芬（1976—），女，講師，華中科技大學社會學系博士研究生。

責任編輯 申華