行政契約理論視角下的城市合作模式
——以武漢“1+8”城市圈建設為例

張吉軍，易玲

（中國地質大學政法學院，湖北武漢430074）

行政契約理論視角下的城市合作模式
——以武漢“1+8”城市圈建設為例

張吉軍，易玲

（中國地質大學政法學院，湖北武漢430074）

在全球經濟一體化的趨勢和背景下，我國區域經濟發展迅速。區域經濟合作以及區域間城市合作不斷涌現。面對區域經濟一體化的現實要求，以本區域、域內城市間政府協議為基礎構架起來產生的合作及其合作模式引起人們關注。從行政契約理論的視角對城市合作中的模式進行探索，對湖北省武漢“1+8”城市圈的建設，具有一定的借鑒意義。

行政契約；城市合作模式；武漢“1+8”城市圈

隨著國內區域經濟、社會一體化的規模不斷擴大，區域合作模式以及治理問題日漸引起人們的關注。城市合作在全球化時代作為一種全新的區域管治形式，近年來在我國長三角、珠三角等經濟發達地區涌現并呈現出蓬勃發展的狀態，也為我國其他經濟區域一體化的發展提供了實踐經驗。就我國目前各經濟區域的合作模式來看，各經濟區域的行政都是以各地方政府簽署的相關經濟合作章程或協議為標志的。因此，從行政契約理論的視角對城市合作中的模式進行探索，對湖北省武漢“1+8”城市圈的建設具有一定的借鑒意義。

一、行政契約理論概述

1.行政契約的概念界定。

行政契約，又稱行政合同，我國法律界在理論上對其進行了認可并開展了相關的研究，其概念定義在表述中也各有所側重。楊解君（2002）提出，“行政契約是行政主體為了實現行政目的（或為了公共利益目的），而與另一方當事人就行政上的權利義務互為意思表達并達成合意的法律行為。”[1](p346)強調行政契約是一種法律行為；周佑勇（2005）認為行政契約是“行政主體為了實現行政管理目的，與其他行政機關或公民、法人和其他組織之間，經雙方意思表達一致所達成的設立、變更或者終止某種權利義務關系的協議。”[2](p324)說明它是一個雙方協議；林明鏘（2005）認為“以行政法上之法律關系為契約標的（內容），而發生、變更或消滅行政法上之權利或義務之合意。”[3](p748)強調一種法律關系；李牧（2005）提出“行政合同也稱行政契約，是指行政主體為了實現特定的行政目標，與行政相對人之間經過協商，雙方意思表達一致所達成的協議。”[4](p289)由此可見，學者們在語言表述上有各自特點，基于以上定義，我對行政契約的特征進行了簡要分析。

2.行政契約的功能分析。

（1）擴大行政參與溝通，實現行政民主。在行政契約中，行政相對人可以和行政主體協商行政目標的實現方式，溝通契約的內容和契約履行的程度，同時將行政相對人是否同意契約的條款作為行政契約能否生效的條件。這樣就能最大限度地融入行政相對人的意見，并將行政相對人的意見具體的、有條理的規范起來，從而使行政民主的程度得到提升。

（2）化解糾紛，使糾紛處理和法律救濟更簡單、更便利。行政契約中對行政主體和行政相對人彼此權利和義務的規定，既明確了行政主體的職責與權限，又明確了行政相對人的權利與義務。這樣可以在一定程度上有效地防止行政契約在執行中的糾紛，即使發生糾紛也能通過契約締結的條款來判斷是非曲直，這些條款都使契約雙方應該享有的權利（權力）更清晰，在行政契約糾紛的處理過程中更簡單、更便利。

（3）彌補立法不足之處，激活立法機制。行政主體通過締結行政契約的方式，與行政相對人形成預期的權利和義務關系。這種權利義務關系對雙方主體都具有約束力，并可根據具體情況和條件的不同適時進行調整，這樣就可以依據時局發展的狀況來調整行政決策的重點，選擇發展方向。其彈性和機動性都是行政契約的突出功能，在減少了正規立法程序的同時還有助于決策的嘗試和執行。

二、區域合作中的契約模式

在現在經濟全球化的大背景下，區域間的合作已經成為一種趨勢，從歐盟一體化，到美國州際合作，再回到國內的長三角、珠三角，這樣的合作模式將整個合作區域內的經濟密切聯系起來。區域合作通過政府間談判和簽訂契約的形式，相互采取比區域外更加開放和自由的貿易政策，結合成一定的經濟合作組織，以獲取各自的經濟目的，達到利益最大化。

1.歐盟一體化模式。

歐盟是一種國家間合作的區域合作模式，它代表了一種獨特的區域共同治理與發展的社會模式。它是各成員國政府起主導作用，凌駕于國家機構之上的一種超國家機構實行法規協調和多層治理同時推進的立體、交織的網絡式治理模式。歐盟成立于1993年11月1日，歐盟誕生的標志《馬斯特里赫特條約》對歐盟內部的經濟政策、貨幣政策、對外與防務政策等都進行了具體的羅列與規定。《馬斯特里赫特條約》的目的是在密切協調歐盟內部各成員國經濟政策和實現歐洲內部統一市場的基礎上，形成共同的經濟政策。歷經六次擴大，歐盟成為當今世界一個涵蓋27個國家、總人口超過4.8億的國家聯合體，其在遵循共同法規和共同機制的原則指導下，不論經濟實力還是一體化程度在整個世界范圍來說都是最高的，也實現了國家和區域兩個層面的相互協調和雙向互動區域共同治理。

2.美國的州際契約模式。

在美國區域協調發展中主要采取“州際契約”（Interstate Compact）治理模式，是由兩個或者兩個以上州之間協商達成，并經國會同意的法律協議，締約州受協議條款和聯邦憲法“契約”條款拘束，就像交易中雙方或者多方當事人受契約約束一樣。這是一種最有法律約束力的州際合作機制。[5](p50)在美國有很多這樣的契約條款，如《加利福尼亞與內華達州際水資源管轄協議》、《州際固體垃圾處理協議》、《州際采礦協議》、《州際護士許可證協議》、《州際應急管理互助協議》等。

制定這些“州際契約”，主要是構建了跨州的相關統一法律制度，實現跨州區域法制一體化，推動國內各州的協作性，以促使公共管理行動的制度化與規范化。而且這種區域性的州際合作，給政府間交易互動提供一個平臺，加強政府間跨州區域的重大事務的協調與合作。它還在一定程度上擺脫了科層的控制，增強了州際區域治理的自主化程度，在各州經濟與社會發展等方面都產生了積極和顯著的影響。

3.國內長三角區域和泛珠三角地區的“省際協議”模式。

長三角地區是我國經濟發達地區，一般指的是以上海為龍頭的長江三角洲地區的無錫、寧波、舟山、蘇州、揚州、杭州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、鎮江、泰州和臺州16市。根據我國法律制度的規定，經濟區域內行政區劃和利益主體不能任意改變，長三角地區要實現經濟一體化，其制度的保障在于法制的協調。通過近幾年的實踐和探索，目前長三角的法制協調機制主要有行政契約制度和磋商溝通制度。在此主要介紹一下行政契約制度對長三角地區合作的作用與效果。

在長三角的經濟一體化和法制協調中行政契約制度具有重要地位。它的締結主體，是長三角地區的行政機關，即省、市人民政府或職能部門，是一種對等性行政契約；締結形式是行政首長聯席會議，包括長三角16市的市長聯席會議、經協委（辦）主任聯系會議和職能部門行政首長聯席會議。[6](p9)長三角的行政契約有多種形式，是以長三角16市人民政府之間和江浙滬兩省一市及16市有關職能部門之間為基礎建立的行政契約，具體表現為“宣言”、意見（向）書或者“協議”，如2003年7月5日在杭州發表的《長江三角洲旅游城市合作宣言》；2003年8月15日在上海簽署的《關于以籌辦“世博會”為契機，加快長江三角洲城市聯動發展的意見》和2008年6月20日江蘇、浙江、上海三地簽署的《關于開展人事爭議仲裁業務協助和工作交流的協議》等。不難看出，長三角簽訂的行政契約就近期所能實現的某一具體事項達成共識，尊重各行政相對人的意愿，追求的是未來將要努力的方向和要采取的具體措施，以此對長江三角洲的經濟一體化形成積極的影響，通過行政契約的方式來起到協調作用。

“泛珠三角”是我國最早成形的經濟圈，核心城市是香港、澳門特別行政區，然后以廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、肇慶、江門、惠州、順德、臺山、番禺、南海、高要、鶴山、三水、新會、開平、花都、高明、增城、惠陽這跨九省（區）的政府合作共同發展，稱為“9+2”泛珠三角區域合作。2004年6月3日，11省區領導在廣州共同簽署《泛珠三角區域合作框架協議》；2005年6月27日，泛珠三角內陸九省區在廣州簽署了《泛珠三角九省區司法行政合作框架協議》；[7](p56)2007年7月6日，泛珠三角區域的成都、深圳、廣州、南昌又和區域外的8個城市簽署了12個城市《城際間法律服務法律援助框架協議》；2009年6月11日，泛珠三角區域“9+2”各方在南寧共同簽署《“9+2”交通合作框架協議》。據不完全統計，“泛珠三角”區域合作達成的區際協議近70個。

長三角和泛珠三角區域合作出現的行政契約是相同的契約形式，稱為“省際協議”，“省際協議”適應了中國地方社會協調發展和法制互動的需要，是自發形成的一種制度創新模式，它徹底貫徹了契約方法論，以平等協商和妥協的方式形成決策和解決現實問題。

三、武漢市“1+8”城市圈建設的城市合作模式探討

武漢城市圈發展，是湖北省內9個城市的協作式合作，其實質是一種內生型的發展，即不同于國家與國家間的合作，也不同于跨省際聯合合作。它可由省政府進行內部宏觀調控，同時也需要9個城市的地方政府共同協商，不論是從經濟上還是法制上存在一定的差異性。但從上述對國家間合作與省際聯合合作模式的分析中，我們可以借鑒其對武漢“1+8”城市圈合作的有益部分，取其精華，同時加以創新，以適應我們的城市協作模式。

1.武漢“1+8”城市圈的發展沿革。

武漢“1+8”城市圈建設是當今湖北省“兩圈一帶”發展戰略的重要內容之一，它的提出與湖北省發展戰略的歷史發展密不可分。下面以湖北省戰略發展的歷史沿革為主線，對武漢城市圈的戰略選擇進行認識，這也對如何探討城市圈內城市合作模式的構建具有重要的參考價值。

湖北省“兩圈一帶”的發展主要經歷了四個時期，分別為：（1987年—1995年）“中部崛起”戰略：重點建設“大三角”的思路。“大三角”分別以武漢和黃石、宜昌和荊州（沙市）、襄樊和十堰為一角，予以優先發展，梯度推進，帶動全省。此戰略思路以中部崛起為戰略的核心和實質，以老工業和農業為基礎，發揚自力更生、奮發圖強的精神，來提高湖北省的經濟實力。（1995年—2001年）“振興崛起”戰略：加快“金三角”（即“大三角”）地區建設思路。1998年省第七次黨代會提出：“全面實施科教興鄂、外向帶動、區域經濟協調發展、可持續發展四大戰略，著力抓好體制改革、結構調整、扶貧開發三大攻堅戰”。[8](p57)此戰略以武漢為龍頭，要求大規模開發和引進高新技術，加快推進產業整合，形成以高技術產業為支柱的華中最大經濟增長中心，舉全省之力做大做強武漢這個龍頭。（2002年—2007年）“支點崛起”戰略。2002年省第八次黨代會上對湖北的發展戰略進行了重新定位，提出“走在中西部前列”的戰略目標；2004年省委、省政府對武漢、黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門九市的發展提出明確定位，作出建設武漢城市圈的重大決策；2007年6月省第九次黨代會上正式提出“走在中西部前列”的戰略目標。（2007年—）湖北“兩圈一帶”戰略：武漢城市圈“兩型”社會綜合配套改革試驗區，鄂西生態文化旅游圈，湖北長江經濟帶新一輪開放開發。2006年《武漢城市圈總體規劃》編制完成，并于2007年2月正式啟動實施；2007年12月國家批準武漢城市圈為“兩型”社會綜合配套改革試驗區。武漢城市圈“兩型”社會試驗區建設的總體思路是：根據國家關于資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革的要求，大膽改革，大膽試驗，敢闖善創，以率先走出一條中部特色新型工業化、新型城市化道路和在全國率先建設生態城市群為目標，從構建“兩型產業”、“兩型技術”、“兩型生態區”等四個重點領域率先突破，探索并形成完善配套的，有利于能源、水和土地資源節約和生態環境保護，促進科學發展、和諧發展的體制機制，力爭到2020年，把武漢城市圈建成我國內陸地區最具實力、最具活力的增長極之一，真正成為中部崛起的重要戰略支點和全國“兩型社會”建設的典型示范區。[9](p19)

表1 湖北省戰略發展與武漢城市圈發展路線圖

2.武漢“1+8”城市圈建設的現狀分析及行政契約在城市圈建設中的運用。

武漢城市圈又稱“1+8”城市圈，是以武漢為圓心，以周邊100公里范圍內的黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門共9個城市構成的區域經濟聯合體。武漢城市圈分別占全省土地面積31.1%，人口51.6%，國民生產總值60.7%，是湖北省產業和生產要素最密集、最具活力的區域，同時也是湖北省經濟發展的核心區域。

（1）充分協調圈內各城市資源，集中力量發展經濟。自2007年12月14日武漢“1+8”城市圈正式獲批兩型社會綜合配套改革試驗區以來，武漢市將產業發展定位在現代服務業和先進制造業。根據《武漢城市圈總體規劃》，將武漢“1+8”城市圈的發展重點定位為五個一體化，即基礎設施建設一體化、產業發展和布局一體化、城鄉建設一體化、區域市場一體化、環境保護與生態建設一體化。充分利用8個城市的地區和資源優勢、降低勞動成本、整合經濟資源，有效推動區域經濟的協調發展。2008年9月16日，湖北省政府與中國銀行簽署全面戰略合作備忘錄，推動農村投資和信貸，全面支持武漢城市圈建設。2008年10月，武漢城市圈商會通過了《武漢城市圈商會工作合作框架協議》和《武漢城市圈商會2008年—2009年共同行動計劃》，各城市定期交換各自城市的經濟社會發展狀況和重大政策信息。2009年3月8日，湖北省政府與商務部在北京就共同推動武漢城市圈兩型社會綜合配套改革試驗區開放性經濟發展簽署合作協議。

（2）以“兩型社會”為基準點，與城市圈建設相結合。“兩型社會”是指資源節約型社會和環境友好型社會，根據城鄉統籌、土地集約利用、發展循環經濟來實現人與自然和諧共生的社會形態，以此達到人類生產、消費活動與自然生態系統的協調可持續發展。[10](p176)2008年7月27日，武漢城市圈9城的環保局長簽署合作框架協議，統一推進環保深度協作，從各個方面進行治理和約束，提升城市的綜合承載能力和服務功能。2009年3月27日，環境保護部與湖北省人民政府簽署共同推進武漢城市圈“兩型社會”建設合作協議，通過開展環境經濟政策改革試點，共同推進武漢城市圈生態環境保護與經濟協調發展，使武漢城市圈率先在中部地區走出一條低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的城市群發展道路。立足“兩型社會”的城市圈建設，有利于加快武漢及周邊地區的經濟發展，改善投資環境，提高資源使用效率，減輕環境負擔，使經濟發展與資源環境承載能力相適應，保持城市健康、快速、穩定、和諧發展。

（3）積極完善配套設施，推進城市圈人口與經濟社會協調發展。2008年12月6日，武漢市與咸寧市簽署教育、衛生、體育等系列合作協議，就職業教育招生辦學、農村基礎教育、課程改革、師資培訓、農村新型合作醫療、醫療人才培訓、共建衛生疾控網絡、共同培訓教練員、運動員等體育人才。2009年省建設廳編制《武漢1+8城市圈鄂通卡（即城市一卡通）工程實施方案》，實行武漢城市圈公共交通、輕軌、天然氣、自來水、電力、熱力、公園等城市公用事業單位一卡通用，這一舉措將城市圈電子化程度大幅提成，方便圈內各城市市民跨地區、跨行業消費。2009年開始，武漢城市圈還打造“1小時城際鐵路網”，既方便市民出行，縮短出行時間，又以“低碳經濟”的生活方式積極創建和實現區域可持續發展。隨著圈內各城市相應配套設施的完善，也將更大幅度地促進區域內經濟和社會的發展。

（4）部省合作，國家意志與區域發展戰略相結合。部省合作共建是武漢城市圈試驗區建設的一大特色。湖北省積極與國家部委銜接，采取多種形式推動建立部省合作共建機制，爭取國家部委和單位在武漢城市圈開展各項改革試點，協調重大改革事項、重大項目和政策。經過一年多的努力，已有教育部、衛生部、鐵道部、交通運輸部、人民銀行等40家部委和單位與湖北省簽署合作協議或備忘錄。湖北省目前正在起草《關于進一步完善部省合作共建機制，推進武漢城市圈“兩型”社會建設綜合配套改革試驗的意見》，以進一步推進部省合作共建，爭取國家相關部委更多的改革支持。部省合作，實現國家意志與地方戰略的全面對接，無論對環境保護工作的歷史性轉變，還是對地方經濟又好又快發展，都具有重要的促進意義。

3.武漢城市圈中城市合作模式探索。

武漢市城市圈的建設具有一定的前瞻性并得到國家的大力支持，同時省內及9大城市的實施力度很大，也從當前的反映中看到積極的成效，但從行政契約的角度來看，武漢城市圈的城市合作模式依然存在不足并有必要進行完善。

（1）地方立法一體化。雖然武漢“1+8”城市圈屬于相同的法律體系，但卻隸屬于不同的行政區劃。由于地方立法在其使用范圍上存在一定的地域限制，終究會給城市圈的法律體系帶來不便，即使城市圈內各地方的法規都與國家制定的“兩型社會”要求相契合，但也難以保證適用于整個城市圈的發展。因此應該盡快出臺《武漢城市圈改革試驗相關法律條例》，對城市圈的整體建設方向、目標、路徑加以確定，并根據《條例》制定適用于城市圈的法律法規，同時積極吸收法學專家及各地方政府領導的意見，滿足社會的客觀需求，實現地方立法一體化，起到對城市圈建設的法律保障作用。

（2）行政執法一體化。行政執法作為政府行使職權的重要行政行為，其目的在于保障公民權利和維護社會和經濟秩序。在前面介紹的“長三角”、“泛珠三角”的“省際契約”模式中，有些契約因為缺乏合法的立法主體和有效的執行組織及制度機制，很容易流產，變成一個空洞的宣言和象征性指示。因此，為了避免這些現象的發生，政府應該積極探索并建立綜合行政執法制度，加大行政執法力度，提高行政執法的效率。行政執法一體化對城市圈內經濟一體化的實施將起到保障作用，同時還將促進經濟的發展和社會的穩定。

（3）信息一體化。在如今這個信息高度發達的社會，通信業已經成為民眾掌握資源信息不可或缺的手段。2009年初國家發改委發布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008~2020年）》，稱經濟要發展，通信需先行，將珠三角通信業加速發展以及區域信息一體化提上了議事日程。信息一體化越來越受到政府及各級領導的重視，武漢城市圈建設也應要求各市政府及其職能部門之間建立并完善內部信息流通制度，實施高效的電子政務，同時要求對外加強信息的公開，從而實現圈域內信息的共享。讓民眾充分了解整個城市圈的發展狀況并真正投入到城市圈建設中來，充分發揮他們的主人翁意識，在政府的正確引導下共同促進城市圈發展。

四、結語

區域協調發展是未來中國的一個至關重要的問題。以行政契約的方式開展城市合作，實現行政目的是符合當前民主行政、服務行政的觀念的。無論是超國家制度的歐盟一體化合作模式，美國的“州際契約”模式，還是國內長三角和泛珠三角地區發展起來的“省際協議”模式，到武漢城市圈發展初階段開展的“省內合作”及“部省合作”模式，對于研究與實踐區域合作或者城市合作，進一步實施武漢城市圈或我國其他城市圈的建設，具有十分重要的現實意義與借鑒價值。

[1]楊解君.行政法學[M].北京：中國方正出版社，2002.

[2]周佑勇.行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2005.

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[7]鄧路遙.泛珠三角區域法律服務協作問題探究[J].廣西社會科學，2009，(12).

[8]呂東升.推動湖北科學發展的大戰略——關于“兩圈一帶”戰略的總體解讀[J].湖北社會科學，2009，（9）.

[9]陳文科.試論武漢城市圈“兩型社會”試驗區建設的總體思路[J].學習與實踐，2008，（8）.

[10]吳亞平.構建武漢城市圈“兩型社會”的戰略分析[J].特區經濟，2009，（4）.

F127（263）

A

1003-8477(2011)06-0053-04

張吉軍（1962—），男，中國地質大學政法學院教授。易玲（1984—），女，中國地質大學政法學院碩士研究生。

武漢市科技局委托項目。編號：200940833378—02

責任編輯 周剛