相對人行政法行為論綱

鐘芳

（安徽大學法學院，安徽合肥230039）

相對人行政法行為論綱

鐘芳

（安徽大學法學院，安徽合肥230039）

相對人行政法行為是行政法行為體系的重要組成部分，具有非常重要的研究意義和價值。研究相對人行政法行為，厘定相對人行政法行為的概念，明確相對人行政法行為的行政法地位，剖析相對人行政法行為的效力，探索相對人行政法行為的類型化，將相對人行政法行為視角作為行政行為視角的補充來觀察和解釋行政法理論和制度，將給行政法理論和行政法實踐帶來新的氣象。

相對人；行政法行為；行政行為

相對人行政法行為在行政法中占據著重要的地位，并發揮著重要的作用，然而，在理論上和立法上，相對人行政法行為都沒有得到應有的重視，是行政法學上最缺乏研究的課題之一。為了確立相對人的主體地位，并擴大行政法的疆域；明確相對人行政法行為在行政法中的地位，確立不同行為的運行規則，保障相對人行政法行為作用的發揮，并用相對人行政法行為理論對相關行政法理論和制度體系做出一個重新的審視，以期對行政法治建設有所貢獻，對相對人行政法行為進行研究實有必要。

一、相對人行政法行為的行政法地位——行政法行為體系的重要組成部分

法律關系的內容是權利義務，權利義務的實現離不開法行為，或者干脆說，權利義務就是法行為。“所謂權利，不過意味著主體可以主動地做出一定行為，或者要求權利相對人做或不做一定行為；義務則意味著應當、必須做出一定行為，或不得做出一定行為：從這種意義上說，權利義務即行為”。[1](p125)權利義務是需要被享有、行使和履行的，從法律關系、權利義務到法行為是實現法律目的的基本途徑，離開法行為，法律關系和權利義務只能是空洞的理論和“紙上畫餅”。法律規制的對象主要是行為。正如馬克思所指出的：“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領域，因為行為就是我為之要求生存權利，要求現實權利的唯一東西，而且因此我才受現行法的支配。”[2](p16-17)從某種意義上說，法律只能是“行為法”。法律的對象決定了法學研究和法學理論的研究方向，意味著法學理論也必須以法行為為研究重點。在行政法中，對行政法行為的研究以及圍繞行政法行為的制度設計自然也成為重點，而相對人行政法行為則應當是行政法行為體系的重要組成部分，這也是基于行政法目的的要求、真正確立行政相對人的主體地位和保護相對人合法權益的需要、行政程序雙方性和可接受性的要求以及民主行政與合法行政的要求。

行政法的目標在于促進公共利益與個人利益的和諧一致，實現兩者的平衡。要實現這一目標，必須“保權”和“控權”并用。[3](p102-104)無論是“保權”和“控權”都離不開相對人行政法行為的作用。在正常狀態下，行政權力的正常運行通常是通過相對人消極的配合與積極的參與來實現的。相對人一方面通過自己的配合行為來接受公共權力的作用，使其不受阻礙地運行，如行政相對人對稅收的自覺繳納，對財物征用的支持等；另一方面則通過自己的參與行為來促進公共權力的作用，使其運行得更為順暢，如行政相對人在行政過程中積極表達自己的意見，使得行政主體做出的決定更合理，更容易獲得接受和執行。由于其貫穿于整個行政過程的特點，相對人行政法行為在控制行政權力的濫用方面具有特別重要的作用，這一種著眼于權力行為的過程，確定程序標準控制權力或者說在行政程序中引入可抗衡力量的模式越來越受到人們的重視。

權利的美好之處恰恰體現在權利主體積極主動地主張、追求、享有權利的過程之中。[4]因此，要真正使行政相對人在行政法律關系中的主體地位得以確立，必須要確立相對人行政法行為的地位。任何人都知道，只有自己才最了解自己，只有自己的行為才能最為保障自己的權利，所以，在行政法中，如果將行政相對人的行政法行為——這樣一種最能維護相對人權利或者至少在相對人自己看來應該是最可靠地維護自己權利的行為忽略掉了，不能不說是行政法的一大缺陷。權利取得與權利保障都要通過行為來實現，在行政法中，要保護相對人合法權益，相對人行政法行為發揮著關鍵的作用。

程序在本質上是主體雙方相互表意、交流、互動的過程，單一主體的行為過程只能是規程、流程或者程式。行政程序是行政行為與相對人行政法行為相互交融和作用的系統，失卻了相對人行政法行為的行政程序只能是殘缺不全的畸形程序。可接受性是行政程序的基本價值，其基本含義是：“行政行為要汲取私法平等、自愿、協商、誠信原則的積極旨意，改變行政‘高壓’的態勢和單方面的恣意性，弱化行政主體和行政相對人權利義務不完全對等的傾斜度，營造依法行政的軟環境……”[5](p23)提高行政行為及行政決定的可接受性必須依靠相對人行政法行為發揮功能。

民主行政要求行政參與，而行政參與是指“受行政權力運行結果影響的人有權參與行政權力的運行過程，表達自己的意見，并對行政權力運行結果的形成發揮有效作用”。[3](p78)從某種意義上說，行政參與是相對人行政法行為的一種，它表現為聽證行為、陳述申辯行為甚至是合同行為，特別是相對人的合同行為能對最終的結果產生實質性影響，將參與的作用推向了極致，也是民主行政發展的趨勢所在。行政法傳統模式陷入了合法性解釋能力的貧困，不可避免地面臨合法化危機。[6](p11-12)相對人的參與行為則通過向行政過程注入直接民主的要素，可以在一定程度上化解這種危機。

二、相對人行政法行為的概念分析

“法律是用一般的方式而為全體人所規定的一種條款”。[7](p222)也就是說，對法律主體而言，法律規范的規定是外在的客觀法。要使客觀法上的規定成為特定法律主體現實的權利義務即主觀權利，還需要借助于一座橋梁即法律主體的意思表示或法律行為。“一切主觀法律地位的范圍和影響都是在個人的表示出現后確定的”，“是隨著單方行為或多方行為所產生的”。人們在作意思表示時只知道“這是使他達成自己所取得法律地位的手段，因為他知道客觀法是把這種地位的產生與這種表示聯系起來的”。[7](p226,252-253)同樣，“在行政法上要實現客觀法與主觀權利之間的溝通，也需要法律行為這座橋梁”。[8](p13)

毫無疑問，行政法保護相對人的權利，而這種法律保護如何實現，需要行為這座橋梁。行政法上的行為有行政行為和相對人的行政法行為兩類，但是，自行政法產生以來，行政法學界一直存在著這樣一種思維模式：即行政法學僅以行政行為為研究對象。“行政法是管理公共當局行使權力、履行義務的一系列普遍原則”。[9](p6)“行政法是關于行政機關權力和程序的法律，尤其是包括規定對行政行為司法審查的法律”。[10](p1)在這樣的行政法觀念下，相對人的行政法行為被作為是公民自由的范疇，是放任而開放的領域，它基本上不屬于行政法研究的問題。[11](p123)縱觀各國的行政法，僅日本有類似的概念——私人公法行為。

私人公法行為的概念甚為廣泛，盡管實際上私人公法行為基本上是被限制在相對人行政法行為的意義上使用的，但至少在形式上，該概念不僅包括私人在行政法上的行為，而且也包括私人在其他公法上的行為，似乎超越了行政法的研究范圍。因此，使用相對人的行政法行為這一概念意在將這種行為限于相對人在行政法上的行為的范疇。

行政相對人是作為行政法律關系中與行政主體相對應的一方主體而存在的，相對人行政法行為是行政行為實施過程當中的一個重要環節或法律事實，表現為對行政主體的合作，即參與和配合。[12](p151-166)相對人的行政法行為與行政行為之間有著千絲萬縷的聯系，其行為的特定之處就在于它只同行政行為互動，它由行政行為所引起，或者它要引起行政行為的發生，或者是與行政行為融合的雙方合意行為，或者它要對行政行為進行復議或訴訟。公民個體之間的、不與行政行為互動的行為，不屬于行政相對人的行政法行為。同時，相對人的行政法行為對行政法的實施、行政立法以及具體行政行為都具有重大意義。因此，相對人行政法行為最為本質的特征就在于與行政行為的互動，對相對人行政法行為的界定也應以行政行為為出發點。

法國通說認為，行政行為是行政機關做出的產生行政法律效果的行為，以及私人由于法律或行政機關授權執行公務時所采取的某些產生法律效果的行為；德國通說認為，行政行為是行政機關為規范公法領域的個別情況采取的具有直接對外效力的處分、決定或其他官方措施；日本通說認為，行政行為是指行政廳基于職權針對具體事項所做出的直接處分國民權利義務的單方的公法行為；我國臺灣地區通說認為，行政行為是指行政機關所做的發生公法上效果的行為，不包括私法行為，也不包括行政機關的事實行為。但是各國和地區不約而同地在行政行為的概念之外都還有另外一個非常重要的學術概念，以涵蓋除了所定義的行政行為之外的其他具有行政法意義的行政主體做出的行為。然而，在我國，并沒有在行政行為之外的其他更為寬泛的概念，狹義的行政行為實際上是無法包含所有的行政主體的行政法行為的，而漢語中的行政行為概念與德國的行政活動和日本的行政作用更為接近，[12]因此，對我國的行政行為概念應該做廣義的理解。無論法律行為還是事實行為都具有法律意義，對相對人的權利義務會產生影響的行為，都應該納入行政法的范圍來予以考察。

相對人的行政法行為是與行政行為相對而言的行政法主體的行政法行為。因而，相對人的行政法行為應該是指行政相對人做出的，由行政法調整，具有行政法意義，能產生行政法效果的各種行為之總稱，既包括法律行為，也包括事實行為。當然，這里的法律效果宜從廣義的角度來定義。

三、相對人行政法行為的效力研究

相對人行政法行為一個重要的作用就在于相對人行政法行為能對行政主體以及行政行為的過程和結果產生一定的影響，能在一定程度上拘束行政主體以及行政行為過程和結果，這也是相對人行政法行為的效力。在漢語中，效力一詞意為“效勞、出力”或“事物所產生的有利的作用”。[13](p1390)延伸到法學上，便形成了法律效力的概念。“法律效力首先是一種作用力，這種作用力本身就是法律效力的表現形式。”[14](p25)就相對人行政法行為的效力而言，其表現形式就是一種作用力。某種意義上，相對人行政法行為的效力是相對人行政法行為的生命，相對人行政法行為如果沒有效力，那么，研究相對人行政法行為也就喪失了意義。對相對人行政法行為效力的錯誤認識，是導致一些行政主體漠視相對人行政法行為的一個根源。[15]

從表面上看，相對人行政法行為的效力是來自法律的推定、認可或賦予，法律當然是相對人行政法行為效力的來源，但是考察相對人行政法行為效力的正當性基礎是對法律為什么賦予相對人行政法行為效力的追問，必須從構建行政法學理論體系和制度體系的起點入手，相對人行政法行為效力存在的正當性才有可能獲得令人信服的闡釋。相對人行政法行為效力的正當性基礎在于公共利益與個人利益的平衡和行政公共性在實踐中的缺失。

“行政法的基礎是一定層次的公共利益與個人利益的關系”。[16](p59)行政法調整公共利益與個人利益之間的關系。公共利益與個人利益之間的關系是一種對立統一的矛盾關系，或者說是一種對立統一的矛盾體。在行政法律關系中，行政法律關系的兩方主體——行政主體被認為是公共利益的代表，而行政相對人則被認為是個人利益的代表。因而行政主體做出的行政行為被認為是為了公共利益而行為，行政相對人的行政法行為則被認為是為了個人利益而行為。利益關系是通過主體的行為來形成的，同樣，公共利益和個人利益平衡關系的建立必須通過行政行為與相對人行政法行為來實現，如果行政行為的力量明顯要強于相對人行政法行為的力量，天平的兩端也不可能保持平衡，因此，在行政法上，相對人行政法行為作為個人利益的體現，應該具備能夠與行政行為抗衡的力量，才能達致公共利益與個人利益的平衡。

而且，實踐中，在執行立法命令以及維護行政管理體制在創設之初所欲服務的集體利益方面，行政機關的失敗已經是毋庸置疑的了。在對客觀的“公共利益”尚存信念的范圍內，行政機關被控為了受管制企業和受保護企業之私人利益而暗中破壞了公共利益。[17](p20)即便是認為行政法應該以公共利益為本位的學者，也不能認為行政行為就是為了公共利益而行為。相對人行政法行為具有的監督行政、防止行政權力濫用的功能則可以矯正行政公共性的異化，使行政公共性得到真正的實現，這有賴于相對人行政法行為效力的作用。同時，在很多情況下，相對人不僅僅是為了個人利益而行為，如義務性行為大多都是為了公共利益而行為。從客觀上來說，相對人行政法行為不僅服務于個人利益，而且服務于公共利益，行政法要實現公共利益與個人利益的協調，必須賦予相對人行政法行為以效力。

行政行為效力是有限的。法律調整的社會關系實質上是利益關系。行政法領域中的利益關系具有主體多元性、內容重疊性及沖突經常性等特點，因而其調整機制也顯得異常復雜。作為公共利益的代表者和維護者，行政主體盡管擁有一定的優益權，但個人利益也是不容漠視的。“公共利益的優先應當是在充分地尊重和保護個人利益的前提基礎上的優先”，相反地，那種完全否認個人利益基礎性的所謂的公共利益，往往只是“少數權力階層謀求個人利益借口和掩飾其濫用權力的擋箭牌”。[18](p63)例如，對于某些具有重大且明顯瑕疵的行政行為，在其做出之后就不能假借維護公共利益而推定其有效。相反地，從切實保護個人利益的角度出發，應當否定其效力，且允許行政相對人對其直接行使抵抗權。又如，在行政救濟過程中，當行政行為的執行會給行政相對人造成難以彌補的損失時，該行為就可能被停止執行，這也是行政行為效力有限性的表現形式之一。而且，作為對行政行為效力進行異體評判的司法審查制度的存在，也折射出行政行為的效力并不都是無限的、永恒的。行政行為效力具有階段性的特征，這源于行政行為的過程性。在行政行為做出之前的準備階段，效力尚無從談起；當行政行為成立之時，公定力、不可變更力產生；行政行為為相對人所知悉以后，執行力逐漸發生作用；而行政行為法定救濟期限超過時，不可爭力隨之產生。可見，在行政行為發展過程中的不同階段，效力的具體表現也各不相同。[19]正是因為行政行為效力不是無限的、永恒的，并且在不同階段表現不同，相對人行政法行為效力才得以存在。如相對人行政法行為的啟動力在行政行為做出之前產生，它啟動行政程序；相對人行政法行為的救濟力正是對公定力的限定等等。

公共利益與個人利益的平衡決定了必須賦予相對人行政法行為以效力，行政行為效力的有限性和階段性則是相對人行政法行為效力的存在空間，因此，相對人行政法行為效力體系應該建立在相對人行政法行為效力與行政行為效力平衡的基礎上，以相對人行政法行為效力抗衡行政行為效力作為相對人行政法行為效力體系建立的指導思想。

相對人行政法行為是相對人行使權利、履行義務的行為，與行政行為一樣具有過程性，一個行政過程中的相對人行政法行為往往多種多樣，它們構成一個完整的體系，而每個相對人行政法行為則具有不同的效力，但是從一個完整的行政過程來看，它們的效力應該是一致的。相對人行政法行為主要具有以下效力：啟動力、溝通力、救濟力和信賴力。其中，啟動力是相對人介入行政過程的前提，溝通力是相對人真正地介入行政過程，相對人行政法行為與行政行為相融合的表現，救濟力和信賴力是相對人介入行政過程的保障。

四、相對人行政法行為的類型化及其運行規則

類型化是建立在對事物本質的認識和把握的基礎上。從法理學層面看，所謂公民權利是指公民依據法律規范的規定，可以為或不為一定行為，也可以請求國家或者要求其他公民為或不為一定行為的可能性。它包含如下法律特征：其一，法定性。權利必須是法定的，即由法律規范加以規定，這樣才能受到國家的物質保障和法律保護。其二，行為性。權利的內容是一種行為，包括公民可以依法自己為一定行為或不為一定行為和請求國家或者要求其他公民為或不為一定行為。其三，不可侵犯性。“權利之所以為權利，其首要意義是它的不可侵犯性”。也就是說，公民在享受權利時不容他人干涉和侵犯，這是權利的起碼要求，否則就會導致法律秩序的破壞。當權利受到侵犯時，公民可以請求國家以強制力予以保護，故而又可延伸為權利的可救濟性特征。其四，可能性。法律上的權利只能是一種權能，屬于可能性范疇，若變為實有權利，還要通過主體的行為來實現。[20]

所謂公民義務是指國家通過法律規定，對公民某些行為的一種約束，它或者表現為要求公民必須做出一定的行為，或者表現為要求公民必須抑制一定的行為。它包括這樣幾個要素：其一，義務是一種由國家和社會向公民提出的關于行為的要求；其二，義務表面上是由法律規則規定的；其三，規定義務的法律規則實際上是社會和國家對公民做出的關于在一定條件下要對公民提出做或不做特定行為的要求的預先約定；其四，對義務的違反意味著國家將要給予制裁。[21](p330-345)

可見，權利和義務的內容都是一種行為，而且權利和義務都需要通過行為來實現，從某種意義上來說，相對人行政法行為就是圍繞相對人的行政法權利和行政法義務展開的，相對人行政法行為的本質就在于對行政法權利的行使和對行政法義務的履行。因此，相對人行政法行為包括權利性行為和義務性行為。

相對人的權利性行為是指相對人對行政主體行使行政法權利的行為。根據相對人的行政法權利的種類，相對人的權利性行為包括排除侵害行為、受益行為和參與行為。這三種權利性行為的效力并不完全相同，排除侵害行為具有啟動力和救濟力；受益行為具有啟動力和信賴力；參與行為具有啟動力和溝通力。

在實現行政法權利義務關系的雙方行為交互中，主體履行義務的作為或不作為是必要而不可缺少的，該行為是實現權利義務關系的關鍵。通常而言，只要義務主體履行了義務就落實了權利主體的權利。但不能反過來認為權利主體行使了權利就等于義務主體履行了義務。因為權利的行使有多種情況，有時權利的行使必須以義務為保證，如行政相對人的受益權在沒有行政主體賦益義務的保證下，是不可能實現的；而在有的情況下，權利并不因義務未履行而喪失，只會行使得不完全、不徹底。這表明權利主體行使權利并不意味著義務主體一定履行了義務。如行政相對人行使批評、建議權，并不等于行政主體就履行了接受批評、建議的義務。據此，主體履行義務的行為，是實現行政法權利義務關系最重要的行為，行政相對人的義務性行為往往可以直接實現權利義務關系。但是，相對人的權利性行為不能直接實現權利義務關系，對相對人的權利性行為而言，行政主體的回應義務就極為重要，否則，相對人的權利性行為會變得沒有實質性意義。如對相對人申請行為，行政主體無論是否允許，必須予以回復；對相對人的表達意見行為，行政主體必須聽取等等。因此，相對人的權利性行為往往要求行政主體實施義務性行為來回應，而行政主體必須實施義務性行為來予以回應，否則就會構成不作為。基于權利性行為的回應性規則，相對人的權利性行為是否存在成為了認定行政主體作為義務是否存在的方法之一。

權利性行為的實施多是基于個人利益的需要，而相對人行政法行為作為行政法上的行為，不得不考慮公共利益的需求。因此，權利性行為的實施必須衡量個人利益與公共利益之間的關系，對權利性行為的實施進行一定的限制，不能使相對人的權利性行為演變成特權行為。相對人實施權利性行為還可能會給他人的利益帶來損害，因此，相對人實施權利性行為還必須衡量自己利益與他人利益之關系，只有在不侵害他人利益的情況下或者法律主要是保護自己利益的情況下，相對人實施權利性行為才能得到法律的保護。

相對人的行政法義務是指相對人在行政法領域中對行政主體所承擔的義務。一般認為，相對人的行政法義務包括：遵守行政法律規范；服從行政管理；協助行政管理。相對人的行政法義務也經過了一個發展的過程。公民的憲法義務經過行政法的具體化之后就形成了行政法上的義務。然而，相對人的行政法義務并不僅僅限于行政法律規范明確規定的義務，還有約定義務。在現代行政之下，隨著多元化行政手段（如非法定權力手段的契約、指導、獎勵、計劃）的應用，行政主體與行政相對人的義務來源日趨多元，并非只有法律規定一途。行政主體與行政相對人的義務還可通過締結行政契約而產生，也還有基于承諾而產生的義務。[22]因此，相對人的行政法義務包括兩個方面：一為約定義務和承諾的義務。二為法定義務，主要為服從義務、協力義務。服從義務是指相對人負有服從行政主體的義務。服從義務主要包括消極的容忍義務和積極的作為義務。消極的容忍義務是指不得妨礙公務、不得抵抗的義務、不故意拖延行政程序的義務。積極的作為義務是指接受和自覺履行行政決定的義務。相對人的義務性行為既可以是作為行為，也可以是不作為行為，不作為行為通常是履行消極容忍義務的行為，作為行為則包括履行行政決定的行為、受領行為、協力行為、證明行為、履行約定義務和承諾義務的行為等。

義務性行為是履行義務的行為，從某種意義上，義務性行為大多都不是為了相對人自己的利益而實施，而是出于公共利益的需求來要求相對人實施，因此，相對人履行義務的行為或多或少是對自己權利和自由的一種限制。為了將這種對權利和自由的限制控制在合理的范圍內，義務性行為的實施需要遵循法律保留原則、比例原則和拒絕不利協力原則。而義務性行為實施的被動性與行政法所要實現目標的沖突使得法律需要采取特別的措施對其予以一定的主動性引導。

五、結語

行政相對人作為行政法律關系的主體之一從來沒有享受到與另一方主體——行政主體相同的待遇，與行政行為作為整個行政法的中心地位截然不同，相對人行政法行為往往被忽略。從相對人行政法行為的視角看待行政法問題，將會使對行政法問題的關注更為側重于保護相對人的權益，并對行政行為構成有效的制約。當然，相對人行政法行為的效力是相對人行政法行為的生命，失去了效力的保障，相對人行政法行為只能為行政行為所包含，而不能對行政行為產生強有力的影響和制約。對于不同的相對人行政法行為，規制和引導都必不可少，建立不同的規制和引導機制，是觀察不同的相對人行政法行為的意義所在。

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D922.1

A

1003-8477（2011）06-0141-05

鐘芳（1981—），法學博士，安徽大學法學院講師，安徽大學經濟法制研究中心研究人員。

本文得到安徽大學博士科研啟動經費項目的資助；作者主持的國家社科基金項目（批準號：10CFX022）的階段性成果。

責任編輯 申華