城鄉一體化進程中特大型鄉鎮問題研究——以山東省為例

■陳 仲

改革開放以來，隨著我國經濟的發展，城鄉之間的關系不斷發生變化。我國即將進入 “十二五”發展的新階段，社會正處于由城鄉分離、城鄉對立向城鄉融合、城鄉一體化發展的過渡時期。在這一時代背景下，我國沿海經濟發達地區涌現出一批特大型鄉鎮。這些特大型鄉鎮既是我國改革不斷深化過程中社會經濟發展的產物，同時也是加快城鄉一體化發展進程的重要載體。山東是我國東部沿海地區的人口和經濟大省，處在城鄉關系變革最顯著的前緣地區，特大型鄉鎮問題在山東城鄉一體化進程中也越來越突出。但是，山東是農業大省，特大型鄉鎮呈現出一定的特殊性：與珠三角、長三角特大型鄉鎮不同，山東特大型鄉鎮表現出 “農業比重大，人口規模10萬人左右，綜合實力相對較弱”的特點。

綜上，山東特大型鄉鎮限定為全鎮戶籍人口在9萬人以上的鄉鎮。特大型鄉鎮是基層行政區劃改革的成果，對促進山東城鄉一體化發展具有重要作用。目前，關于特大型鄉鎮，尤其是山東特大型鄉鎮的研究不僅數量極少，且很不全面。在鄉鎮規模問題上，中國歷史上的鄉鎮規模變化是 “兩頭大、中間小”，但不能說明 “趨大化”則是今后的鄉鎮發展方向 （張新光，2005），雖然宏觀上看目前我國鄉鎮規模過大， 出現 “一大二空” 和 “離農化”現象，超出了鄉村有效治理的合理限度，但由于鄉鎮規模的非均衡性，部分省市鄉鎮規模擴大還有一部分空間 （項繼權，2005）。同時，鄉鎮體制的改革要與鄉鎮規模的擴大化所帶來的進一步需求相協調，否則必將引發一系列問題，限制地區發展，如 “鄉鎮撤并”實施后，沒有及時對鄉鎮以下的村、組進行相應的合并，自然就拉長了鄉鎮行政管理的距離，增加了鄉鎮行政管理的難度 （柳成焱，2006）。農村基層管理規模擴大的動力來自農村城鎮化的發展，農業產業化、鄉鎮企業的崛起和農村產業結構調整是農村經濟發展的重要推動力 （黃丙志，1998；王志憲，2003）。特大型鄉鎮的出現不僅是鄉村社會經濟變化的作用，更重要的是政府主導和推動的結果 （項繼權，2005）。本文將圍繞山東省特大型鄉鎮的分布與發展、形成機制、面臨的問題及其變革出路等重大問題作初步探討。

特大型鄉鎮的形成與發展

（一）特大型鄉鎮的發展與分布

2009年山東鄉鎮行政區共計1872個，建制鎮1096個，占58.5%，街道507個，占鄉鎮級政區27.1%；鄉建制向鎮轉型，鎮建制向街道辦事處轉型的趨勢明顯。據統計，2000年山東特大型鄉鎮共有46個，占全省鄉鎮總數的2.3%，2007年，特大型鄉鎮總數為44個，占全省鄉鎮總數的比例上升為3.1%。總體來看，山東全省特大型鄉鎮總數略微下降，且較為穩定。從分布來看，特大型鄉鎮在山東省各市的分布有較大變化，主要表現在青島、煙臺、威海、日照、濟南、淄博、德州和濟寧等中心城市特大型鄉鎮轉型為街道，特大型鄉鎮數量有所下降；濰坊、泰安等市特大型鄉鎮數量有大幅度增長，主要是撤鄉并鎮而形成的；而臨沂、棗莊等市特大型鄉鎮數量變化不大。

特大型鄉鎮數量和分布的變化主要來自兩方面：行政政策作用和城市化對傳統的行政區劃格局產生的影響。一方面，濰坊、泰安等地區經濟發展起步較晚，在區域經濟迅速發展的同時，與工業化聯動發展的城市化進程也開始啟動，城市化進程中人口遷移的主要流向是從經濟欠發達地區遷往經濟發達地區。因此，在城市化作用下，非農產業和非農人口不斷向經濟發達鎮聚集，條件較好的經濟發達鎮規模擴大達到特大型鄉鎮的標準，加之這些地區撤鄉并鎮力度最大，雙重因素致使特大型鄉鎮數量不斷增加。另一方面，青島、煙臺、威海、日照和濟南等市，區域經濟發展相對較快，這些地區已經出現經濟發達的都市區和城鎮密集區等新的城市地域空間結構，必然使市區所轄特大型鄉鎮的城鎮建成區融入中心城市，鄰接縣市的部分鄉鎮被劃入中心城市的行政區范圍，出現建制鎮的行政歸屬變更以及撤鎮建街等，從而導致特大型鄉鎮數量下降。

山東省特大型鄉鎮，從類型上看，縣級政府駐地鎮17個，占全省特大型鄉鎮總數的38.6%。非縣級政府駐地特大型鄉鎮比例達到61.4%，構成了多個縣域經濟 “雙中心”發展模式。這種模式中，一般在縣域范圍內存在兩個中心城鎮，一為政治中心，另一個為經濟中心。在目前的縣級體制中，政治中心城鎮希望強化政治功能的同時，大力發展經濟功能，成為集政治和經濟中心于一體的城鎮；經濟中心城鎮則只能全力發展經濟，力保它的經濟中心地位，而幾乎無法成為集政治和經濟中心于一體的城鎮。相對而言， “雙中心”模式對行政體制改革的訴求更加迫切。

（二）特大型鄉鎮形成機制

山東特大型鄉鎮的形成主要有兩種典型模式：一是規模整合型，是在我國 “九五”、 “十五” 期間， 隨著縣市基層行政體制改革中的鄉鎮合并、撤鄉設鎮而整合形成的；二是自我發展型，這些特大型鄉鎮主要是依托山東良好的社會經濟條件，依靠自身區域優勢和特色產業逐步積累與發展起來的。山東特大型鄉鎮的出現是我國行政區改革和市場經濟條件下地區發展共同作用的結果，表現出政策主導下的 “自上而下”與經濟主導下的“自下而上”兩種機制模式。

1.“自上而下”：縣市基層體制改革

20世紀90年代末，我國部分省市和地區就已經開始了撤鄉并鎮的探索。2001年 《中共中央、國務院關于做好2001年農業和農村工作的意見》指出： “有條件的地方，可以在不影響社會穩定的前提下適當撤并鄉(鎮)，以利于精簡機構和人員，減輕農民負擔。”根據這一文件的精神，全國撤鄉并鎮工作陸續展開，并取得了一定成果。2004年1月，中共中央、國務院下發的 《關于促進農民增加收入若干政策意見》 （中發 [2004]1號）指出，要 “進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員，積極穩妥地調整鄉鎮建制，有條件的可實行并村”。為貫徹落實當年中央1號文件精神，民政部下發了 《關于貫徹中發 [2004]1號文件精神繼續做好鄉鎮行政區劃調整工作的通知》，要求地方從實際出發進一步調整鄉鎮村的規模，特別是有的地方鄉鎮規模調整是上世紀90年代初期完成的，有條件、有必要的還可以繼續調整。

根據國家統計局和民政部數據，山東省撤鄉并鎮的調整力度和規模最大，2001-2009年間合計撤并鄉鎮數量達到842個，居全國之首。截止2007年，山東63.6%的特大型鄉鎮都進行過撤鄉并鎮或鄉鎮整合等形式的區劃調整?？梢?，撤鄉并鎮對特大型鄉鎮的形成產生了深遠影響。

2.“自下而上”：市場經濟催生——大王現象

市場經濟的逐漸完善是農村城鎮化的重要手段，農村城鎮化的過程促使一大批小城鎮迅速發展，規模不斷增大，經濟實力不斷增強。 “十一五”期間，山東通過實施特色產業提升計劃，積極培植壯大特色產業，在全省重點培植了140個特色產業鎮，帶動發展起來一批產業特色鮮明、經濟優勢突出、綜合實力較強的經濟強鎮。這些鄉鎮的城鎮建設與專業市場、鄉鎮工業園區建設有機結合起來，形成專業化分工、社會化協作的企業群和特色產業集聚區，有效地促進縣域產業發展的同時，推動鄉鎮綜合實力逐步增強。這些鄉鎮經濟總量大，在社會管理等方面的功能已經相當于一座中等城市。東營市大王鎮最為典型，被許多專家學者稱為 “大王現象”。

大王鎮鄉鎮企業發展于20世紀80年代，開創了一條以工業為主導，實行企業國際化、農業現代化和農村城鎮化的發展道路。進入20世紀90年代，尤其是被確定為山東省小城鎮經濟開發區后，大王鎮鄉鎮企業進入迅猛發展時期，隨著企業的不斷發展與壯大，先后組建了華泰集團、信義集團、金宇集團、科達集團和金嶺集團等大型企業。根據產業特點，在已形成的華泰、金嶺兩大工業區基礎上，新辟了橡膠工業園區、農產品加工區和畜產品加工區，并建成與其配套的其他功能分區，同時通過優化資源配置和深化企業改革，為企業創造了良好的外部環境，提高了企業競爭力。各企業集中連片，較易形成規模效應，同時也擴大了城鎮規模，帶動了小城鎮發展。農村經濟的發展對相關配套設施的要求也在加強，加速了農村產業結構的變革，尤其是第三產業的蓬勃興起，更加推進了鄉村城鎮化的建設。農村經濟的發展帶來了農村工農業的結構調整，隨著工業化進程的加快，對高素質人才、專業化人才的需求增加，也促使本地廣大農民進入到企業中，推進了農民的非農職業轉變，同時繁榮的商貿環境也吸引了大批外來人才，在經濟發展中加速了城鎮化的進程。2009年，全鎮戶籍人口9.3萬人，流動人口4萬人，全鎮實現生產總值113億元，規模以上工業企業產值480億元，鎮級財政收入2.5億元，農民人均純收入8840元，連續30多年來保持著山東省東營市 “納稅第一鎮”和 “地方財政收入第一鎮”的稱號。

大王鎮這樣的特大型鄉鎮是區域經濟發展的必然產物。區域經濟是商品經濟發展的必然產物。區域經濟的發展，必然會產生不同層次的區域經濟中心。鎮級行政區就是處在一定層次的區域經濟中心位置，發揮著商品性、開放性、聚集性和高效性等一般城市的特征，對周圍區域具有在市場、信息、技術、資金等方面綜合服務的功能。綜合服務功能的增強反過來又促進鄉鎮經濟的發展。

（三）面臨的挑戰

培育特大型鄉鎮的成功發展模式，在未來相當長的時期內，將是促進城鄉一體化的重要推動力。但是，特大型鄉鎮特殊的城市化道路和既有的鄉鎮行政區劃體制間的沖突，不僅使我國當前城鄉一體化進程困難重重，更使其本身發展過程也面臨種種挑戰。

1.“人大衣小”，體制能級水平低

特大型鄉鎮作為鎮級政府，其擁有的行政權力是有限的。對于綜合實力強的經濟發達鎮，鎮政府在實際工作中表現出管理權限與經濟發展不相符合的矛盾，主要表現為：一是權力與責任不對等；二是財力與事權不匹配，鎮級可用財力不足；三是 “車大馬小”，鄉鎮機構設置和人員編制配備已經不能適應管理服務需求。如廣饒大王鎮，現在仍然是 “鄉財縣管”，鄉鎮的財政所是縣財政的派出機構，鄉鎮缺少獨立的財權，更像是縣級政府的派出機構，大王鎮這樣的經濟發達鎮承擔著城市規劃、城市建設等城市管理職能，雖然經濟實力很強，財政上卻非常吃緊。這一 “人大衣小”的局面導致政府公共服務能力的缺失，嚴重制約了農村城鎮化的發展。

2.公共服務缺失，功能發育不全

隨著特大型鄉鎮經濟的快速發展,人們的物質文化生活水平不斷提高，居民對文化娛樂、社會保障、生活居住環境等方面的要求越來越高?？陀^上要求城區有完備的管理體制為城區居民提供相應的公共服務，居民對公共產品和公共服務的需求急速上升，公共服務供給不足的問題也日益顯露，嚴重制約了特大型鄉鎮的進一步發展。特大型鄉鎮作為鎮級政府，處于國家公共服務供給鏈條的終端。我國現行體制下城市所需的公共產品由國家提供，所需資金由國家財政安排，而農村公共事業建設資金主要通過 “鄉統籌，村提留”的形式由農民自己負擔，這種 “財權向上集中，事權基本下移”的慣常邏輯，使得鄉鎮政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱的矛盾十分突出。面對各種公共服務需求，鎮級政府顯得“責大、權小、能弱”，一定程度上影響了公共服務的供給質量。同時由于公共服務制度的缺失，一方面農民生產急需的公共物品供給不足，另一方面政府在某些公共產品與公共服務的供給方面又存在無效的供給過剩。因此目前體制下鄉鎮政府面臨公共服務供給困境，已經不能適應現代社會的發展。

3.區域中心性不強，對周邊帶動能力弱

山東特大型鄉鎮在人口、面積或經濟總量上已經達到了一定規模，但普遍面臨的問題是：市場經濟發育不成熟，鎮區規模小，小城鎮發展滯后，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發育不足。這些問題使小城鎮在人才、項目引進、產品技術更新、產業升級等方面受到很大的限制，影響城鎮功能的提高，也限制了城鎮對鄉村的帶動作用。另外，特大型鄉鎮的經濟發展主要依靠當地鄉鎮企業的發展，鄉鎮企業發展主要還是以地域為核心，以行政為聯系紐帶的產業組織形式。由于受到地域限制、城鄉限制、行政制約，受到 “行政區經濟”的影響，鄉鎮企業的發展局限性日益突出，也造成了地域間經濟聯系不夠暢通，而導致了地域性分割、區域聯動不足。

特大型鄉鎮的體制變革出路

特大型鄉鎮是改革與發展的產物，其面臨的挑戰與問題要靠進一步改革才能克服。山東地區發展差異性又決定了改革的模式、時機和路徑要因地制宜， 不應 “一刀切”。

（一）轉型為街道

改革開放以來，山東小城鎮迅速發展起來，作為全縣政治、經濟、文化中心的駐地鎮，由于得天獨厚的條件發展尤為迅速，隨著城鎮經濟的快速發展，大量農村剩余人口進城從事二、三產業，城區聚居人口不斷增多，城區規模成倍擴大。山東特大型鄉鎮中38.6%為縣級政府駐地鎮。這些鎮無論從規模、城市化水平上，還是經濟實力上都遠遠超過其他鄉鎮，已不是一般意義上的 “鄉鎮”，與縣城城區相互融合，高樓大廈聳立，商業網點遍布，文化教育、醫療衛生、交通通訊等基礎設施和社會服務設施較為完備，城市建設日新月異，城市風貌日益凸現，已初步具備了小城市的功能，鎮政府越來越難以勝任城區的管理任務。

多年來，縣駐地城區始終沿用“縣管鎮，鎮管村，村管民”的農村行政管理模式，導致在管理上出現許多“空檔”。如淄博的索鎮鎮，濰坊的唐吾鎮，泰安的寧陽鎮、東平鎮，臨沂的界湖鎮、郯城鎮、卞莊鎮、費城鎮等縣政府駐地鎮都已經發展為人口超過9萬的特大型鄉鎮，農村型行政管理體制與新形勢越來越不適應。一是由于管理上的困難，部分縣市不得不在縣與城關鎮之間設置 “城區辦事處”之類的中間管理層次，導致管理體制混亂，降低了行政效率；二是由于體制限制，鎮政府難以更多地介入縣城的規劃和建設事務，由于城關鎮是一級政府,縣政府與城關鎮的事權劃分矛盾較難處理，縣政府的作用難以充分發揮；三是鎮的體制難以適應社區建設的需要，城市管理和居民服務難以得到加強。

因此，根據需要撤銷鎮建制，設立街道辦事處，實行城市管理體制，可以使縣政府對縣城進行統一規劃，統一建設，統一管理，加快城市建設步伐，提高城市管理水平，還可以擴大城市規模和人口，增大城市經濟總量，進一步發揮輻射作用，拉動縣域經濟的快速發展。

（二）轉型為市轄區

一部分地理位置優越、交通方便、處于地級市或縣城駐地或者城郊結合部的特大型鄉鎮，已逐漸成為與中心城市緊密關聯、不可分割的部分。依托地級市的特大型鄉鎮，若擁有足夠的人口規模、經濟實力和完善的基礎設施，可轉型為地級市市轄區。這樣一方面可以為中心城區的空間擴張提供必需的土地資源，符合區域空間擴張理論；另一方面可以促進了中心城市的發育和壯大，提高了城市在區域中和城市體系中的地位，可提升城市在區域層面的整體競爭實力。

相對于傳統的市轄區而言，特大型鄉鎮轉型后的市轄區包含大量的城鄉結合部和農村地域，城鄉統籌發展的任務艱巨。但相對于傳統的市轄區，它又是最具有經濟潛力的區域。由于具有靠近區域中心城市的地緣優勢，作為城鎮化的主要前沿地區，特大型鄉鎮具有更強的經濟潛力和發展活力。

如濟南仲宮鎮為濟南市郊區特大型鎮,人口規模12萬，位于省道103沿線，距離主城區市區較近，與中心城有較好的交通聯系。由于區位條件優越，農業基礎優勢明顯，近年來，城鎮化進程加快，人口結構逐漸發生變化，流入人口逐漸增多。在未來的發展過程中，挖掘仲宮區位優勢潛力，轉型為濟南市市轄區，承接中心城市濟南市的產業轉移。這樣，轉型后的市轄區可以更好地與中心城市協調發展，促進發展模式由粗放型向集約型轉變，由各自為政走向統一規劃。既為中心城市的發展預留下可持續發展的空間，加快鄉村社區向城市社區的轉型，又可以建構具有可持續性的服務型街道社區行政管理體制，使這些郊區特大型鄉鎮充分享受城市公共服務的便利，同時促進城鄉融合。

（三）轉型為縣級市

“自下而上”機制形成的特大型鄉鎮，一般城市化水平高、城市基礎設施配套條件較好且綜合經濟實力較強,經濟發展水平超出了作為政治中心的城鎮，但這些鎮距縣城駐地較遠，于是縣域范圍內出現兩個中心城鎮，一是政治中心，另一個為經濟中心，形成 “雙中心” 結構。 “雙中心” 體系里兩個中心城鎮規模相差不大，不像單中心體系中的中心城鎮那么具有核心地位，如東營市大王鎮、安丘市景芝鎮等，這類特大型鄉鎮對推進區域經濟發展起到了巨大作用。以東營市廣饒縣為例為例，2009年縣政府駐地鎮廣饒街道人口9.2萬，地區生產總值38.7億元，街道農民人均純收入達到8107元；而大王鎮人口數量約為13.3萬 （包括流動人口和戶籍人口），全鎮生產總值113億元，農民人均純收入8840元。大王鎮與廣饒街道人口規模相差不大，但經濟實力遠遠超出廣饒街道，可以分別以廣饒街道和大王鎮為中心形成兩個中等城市。目前，大王鎮已躋身全國千強鎮，經過進一步發展，可以考慮實行跨行政區合并的設市模式，即以大王鎮為中心，按照地域相鄰、自然經濟社會條件基本相似、歷史聯系密切的原則與周邊鎮區進行合并，設立縣級市。這樣不但可以完善經濟與市場網絡，而且從經濟功能與空間配置的角度構建合理的城市格局。

因此， “雙中心”體系城鎮發展模式中的特大型鄉鎮經過發展，規模和實力完全符合設市條件的，應該升格為縣級市?？h級市在城鄉商品經濟聯系上起著紐帶的作用，便于形成城鄉統一的資金、技術、勞動力、信息和商品市場，縣級市還是大中城市與鄉村之間的中間層次，是促進城鄉一體化的關鍵環節。這類特大型鄉鎮轉型為縣級市后，在協調縣域城鎮發展和合理布置的同時，還使城鎮體系結構更為合理，是加快城鄉一體化進程的重要手段。

結論

在我國城鄉一體化進程中，發展特大型鄉鎮具有連接城鄉、促進農村富余勞動力轉移和加快農村經濟發展的重要作用。而山東省特大型鄉鎮的發展，與長三角、珠三角相比，稍有滯后，這主要是與山東農業發展背景相聯系的。山東特大型鄉鎮的形成受體制改革和市場經濟雙重因素制約，數量穩定但地區分布變化較大。特大型鄉鎮雖獲得了一定程度的發展，但仍面臨多方面的挑戰。主要是在現行鄉鎮行政體制制約下公共服務等方面的供給能力不足限制了特大型鄉鎮的發展。山東地域差異顯著，特大型鄉鎮的改革與轉型要因地制宜，把握好時機，探索與社會經濟發展相協調的新途徑，加快鄉鎮基層政區轉型，建立協調城鄉發展的長效機制。

參考資料

1.張新光.論我國鄉鎮的建制規模、職能定位與機構設置[J].西南民族大學學報：人文社科版，2005，（9）.

2.項繼權.鄉鎮規模擴大化及其限度[J].開放時代，2005，（5）.

3.柳成焱.略論我國鄉鎮行政區劃的歷史演變及其發展趨勢[J].科學社會主義2006，（4）.

4.黃丙志.“山東模式”對中國徑濟發展的啟示[J].華東理工大學學報(文科版)，1998，（2）.

5.王志憲.山東省建制鎮發展模式研究[J].人文地理，2003，（2）.

6.中華人民共和國民政部.中華人民共和國鄉鎮行政區劃手冊（2010）[M].北京:中國統計出版社.

7.第五次人口普查鄉、鎮、街道數據(2000年)http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/renkoupucha/2000jiedao/jiedao.htm.

8.2008中國建制鎮統計資料[M].

9.楊介榜，林觀眾.協調發展縣域“雙中心”[J].小城鎮建設，2005，（2）.

10.甄美芳，范江濤，紀美芝.搞好鄉鎮規模調整，促進經濟和社會快速健康發展[J].山東電大學報，2001，（2）.

11.鐘飛.撤鄉并鎮——行政區劃改革大舉措[J].今日中國論壇，2005(1).

12.中國政務信息網http://www.ccgov.net.cn/aspx/zzNewsdata.aspx?id=7262&cateid=34.

13.李瀾.探索具有中國特色的鄉村城鎮化之路— —基于山東省東營市廣饒縣大王鎮的調研 [J].學術論壇，2008，（4）.

14.廣饒政務網http://www.guangrao.gov.cn/

15.鄒彥林.城市化道路的新途徑一論縣級城市 [J].安徽時貿學院學報，1989，（2）.

16.新華網http://www.js.xinhuanet.com/xin_wen_zhong_xin/2010-08/07/cont ent_20556003.htm.

17.林艷艷，魏淑艷，石俊江.我國農村公共服務供給的對策研究[J].遼寧經濟管理干部學院學報，2009，（1）.

18.陳潭.鄉鎮公共服務供給的體制困境與轉軌路向 [J].中國行政管理，2008，（4）.

19.楊清華.新農村建設背景下鄉鎮公共服務研究[D].福建師范大學，2008.

20.李吉忠，李萬章，李茂榮.縣政府駐地區劃管理體制研究[J].中國城市化(電子版)，2003，（1）.

21.李王鳴，劉兆文，班茂盛.浙江省鎮建制發展分析[J].浙江學刊，2006，（1）.

22.朱昆明，李曉義，孟凡甫，陳旭陽.創新城鎮行政管理體制服務城市化發展大戰略——關于縣政府駐地行政管理體制改革的調查報告[R].河南省民政廳.http://www.henanmz.gov.cn/system/2009/05/21/010135921.shtml.

23.徐會夫.“撤縣(市)并區”的市轄區空間管治研究[J].規劃50年—2006中國城市規劃年會論文集 （上冊）[C]，2006，（9）.

24.中國.廣饒，廣饒街道簡介http://www.guangrao.gov.cn/Sub/detail.aspx?id=31782.

25.常黎.河南省行政區劃與區域經濟發展研究[D].河南大學，2007，（4）.