論市政公用事業特許經營中公眾參與*

■閆海魏萍

市政公用事業是通過基礎設施為公眾提供普遍服務或產品的公共性行業。傳統觀念認為，市政公用事業具有壟斷性與公益性，公共服務的供給存在市場失靈，必須由政府提供，但是政府對市政公用事業獨占式經營也易產生政府失靈的問題。從20世紀80年代開始，區分公共服務的 “供給”與 “生產”，引入市場機制，成為全球市政公用事業改革的重要內容之一。市政公用事業特許經營推動私人部門提供服務，因順應了新公共管理運動 （New Public Administration）的潮流得以勃興，也是契約性規制（Contractual Regulation）興起的縮影。在我國，市政公用事業領域是計劃經濟的 “最后堡壘” 與市場經濟的 “邊疆”。2002年建設部 《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》 （建城[2002]272號）明確提出， “加快推進市政公用行業市場化進程，引入競爭機制，建立政府特許經營制度，盡快形成與社會主義市場經濟體制相適應的市政公用行業市場體系”。2004年建設部又頒布 《市政公用事業特許經營管理辦法》，依據該辦法，所謂公用事業特許經營是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項公用事業產品或者提供某項服務的制度。但是，市政公用事業特許經營改革不是對政府責任的簡單 “卸載”，而是政府轉變為規制者和監督者。市政公用事業特許經營已經成為國際潮流，但是市政公用事業特許經營的民營化邏輯與市政公用事業 “公共利益性”的特征之間始終存在一定的矛盾。這種矛盾性使市政公用事業特許經營在某些情況下可能損害公共利益，并且由于市政公用事業在社會經濟生活中的舉足輕重的地位，這些潛在風險的后果將十分嚴重，因此過強化公眾參與機制防范和控制這些風險是我國市政公用事業特許改革持續推進的重要保障。

市政公用事業特許經營的公眾參與和公共利益保護

在市政公用事業領域，存在政府、經營者和公眾多方利益主體，改革中涉及各方利益的重新界定和調整。市政公用事業特許經營，一方面要求政府部門縮減管理邊界，放松或取消某些不良的規制，消除準入壁壘，讓更多的民營企業進入市政公用事業領域，推動市政公用事業改革的順利進行；另一方面在市政公用事業特許經營中的競爭壓力下，民營企業受利益的驅動，可能通過各種手段和途徑損害消費者的利益，并且產生諸多的消極外部性問題。這些都要求政府進行良好的監管，維護市政公用事業的公共用途，維護廣大人民的公共利益；同時政府部門保護必須維護合作方的民營企業的合法權益，營造良好的監管環境和態度。如果民營企業不能獲得與其所負風險相對應的利潤，甚至其合理合法的要求都不能得到滿足的話，必會使民營企業望而卻步，而不愿投資市政公用事業開發建設。因此，政府對市政公用事業的監管涉及到監管機構、消費者、企業之間直接的和間接的互動關系。直接互動關系通過公開聽證和規則制定過程在消費者和企業之間發生；間接互動關系則是指消費者和企業利益集團企圖通過立法、行政、司法等渠道影響管制決策的活動。

市政公用事業直接關系社會公眾生活成本及生活質量，市政公用事業價格與質量受到社會公眾的普遍關注。政府在市政公用事業特許經營之后應當擔負起保證公眾利益不因公共服務提供者的趨利性而受到侵害的職責，但是這種監管也必須依托于公眾的積極參與才能完成。政府在市政公用事業特許經營的決策中缺少與公眾的溝通，認為只要政府決策的初衷是善意的，只要從長遠和宏觀上看有利于公眾的根本利益，就不需要過多的民意溝通。事實上，這種忽略與公眾溝通、不對公眾解釋而一意孤行的決策，往往忽略了真正的民意。我們認為，公眾參與的有效性不足，導致公共利益受到漠視，進而造成市政公用事業特許經營的政府監管的失敗。市政公用事業領域的博弈中，任何一方主體的缺少，都將導致其他方力量的失衡。僅憑政府一己之力，是很難對市政公用事業特許經營進行有效監管的。因此，必須構建政府與公眾之間的合作伙伴關系，建立公眾參與制度，使公眾參與市政公用事業特許經營監管的全過程。

市政公用事業特許經營的實施不僅要確保效率的提升，還要使特許經營的成果得到最大程度的社會共享，這就不僅要求有政府的監督，更為重要的是要有充分廣泛的公眾參與作保證。市政公用事業特許經營的公眾參與在本質上是通過公眾對監管全過程的主動參與，更好地保證政府監管行為的公平、公正與公開，使政府監管能切實體現公眾利益的需要，確保市政公用事業的順利運行。公眾參與是協商民主理論的實現形式，是現代民主理論與實踐的重要內容， “參與模式強調公眾的作用，并認為他們的參與是監督公共部門的最佳手段。”然而，在目前的市政公用事業特許經營實踐中，社會公眾的力量恰恰是被嚴重忽略的。市政公用事業監管是一項異常復雜的活動，需要監管者掌握充足的信息、具備良好的專業知識，就我國目前的行政機關而言，確實普遍存在監管能力不足的問題。即便在價格規制中吸收了公眾的參與，但與價格決策關系最密切的消費者群體卻往往在價格聽證的過程中被邊緣化，其微弱力量根本無法阻止市政公用事業價格的上漲，以至于價格聽證會形同虛設，甚至蛻變為某些不法利益集團操縱民意的制度平臺。

到目前為止，我國尚未形成較為成熟的市政公用事業特許經營公眾參與法律制度，立法現狀遠不能滿足發展的現實需要，甚至落后于其他發展中國家的立法水平。因此，我國有必要在總結我國近年來市政公用事業改革的實踐經驗和學習國外立法經驗的基礎上，盡早完善我國市政公用事業公眾參與制度立法。

市政公用事業特許經營中公眾參與和信息公開

像其他的權力運行模式一樣，市政公用事業政府監管往往會逾越權力合理性的邊界，成為謀取私益的工具。目前，我國市政公用事業特許經營運作過程中，往往只有政府與企業的身影，較少涉及作為主要用戶的社會公眾。公眾利益在市政公用事業特許經營中被虛置，主要體現為公眾根本無從了解特許經營的運作過程，更無法直接參與其中。由于市政公用事業產品及服務的不可替代性，采取什么方式經營市政公用事業，選擇什么樣的企業參與市政公用事業的經營，作為消費者的社會公眾當然有權知悉并通過合法渠道表達自己的利益訴求。作為組織者的政府，并沒有將特許經營的意圖、方案向社會公眾予以公開并廣泛地聽取公眾的意見，并且在特許經營協議簽訂之后大多也不向社會進行公告。由于市政公用事業特許經營的運作往往不為廣大公眾所知，產生了較多的政府與企業相互勾結導致公眾利益遭到巨大損失的現象。而當對現有資產進行估價時，地方政府或者低價賤賣致使國有資產大量流失，或者選擇報價最高者從事特許經營，表面上高價出售使國有資產保值增值，實則為特許經營者日后任意加價提供了有利的借口，作為消費者的社會公眾成為這些費用的最終承擔者。地方政府的大量暗箱操作行為嚴重侵害了作為消費者的社會公眾的知情權與參與權。民營化中的消費者權益保護與普通私有經濟中的消費者權益保護不盡相同，它是由國家擔保責任引申而出的概念。其中的消費者特指在原由國家作為直接給付主體時，所對應的公民個人。在實踐中，與政府和民營企業相比，作為消費者的公眾由于信息的不對稱，往往處于劣勢地位。民營化所引發的行政任務由公到私的轉變，使這些公民由行政服務的相對人變為民營企業的消費者，如何保障其原享有的權益不因民營化受損并有所擴展，是衡量民營化成功是否的重要標志。市政公用事業的相關信息是公眾的共同財產。政府作為管理者，應當讓公眾知悉這些公共財產的狀況。公開信息不僅是政府作為公共信息管理人的義不容辭的法定職責，也符合對權力進行制約的憲政要求，更是公眾參與民主政治的法律保障。信息公開的實質是行政機關對自己與公民關系性質的認知和定位，是指行政機關以民主、開放的精神從事行政管理，依法保障公民知情權、知政權、參政權和監督權的活動原則和方式。信息公開的實施，尤其是信息公開范圍和事項的確定，關系到知情權、參與權等公民基本權利的保障和公共利益的實現，及其相互之間的平衡。我們認為，應該通過建立信息公開制度來改變公眾的在信息獲取中的不利地位，以吸引公眾積極的參與，從而克服市場失靈的現象，保障公眾利益。

信息公開的主體主要包括二類：一是行政機關，主要指依法履行政府職責的各級人民政府和政府的組成部門；二是法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。 《政府信息公開條例》在附則中專門規定： “教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行。”這就是說，市政公用事業負有公開某些信息的義務。政府基于權力所具有的特殊職能決定了其擁有和掌握的各種信息，尤其是與人民群眾生產、生活和社會經濟活動有關的信息，具有明顯的壟斷優勢。這種信息的不對稱性決定了政府必須負有公開信息的義務，只有這樣才能保證公民對于部分壟斷信息的知情權。 《市政公用事業特許經營管理辦法》第26條規定：“社會公眾對市政公用事業特許經營享有知情權、建議權。直轄市、市、縣人民政府應當建立社會公眾參與機制，保障公眾能夠對實施特許經營情況進行監督。”政府部門應當尊重公眾的知情權，鼓勵公眾參與。根據 《政府信息公開條例》規定，應建立暢通的信息交流渠道，完善公眾咨詢和監督機制，將產品和服務的質量檢查、監測結果和整改措施以適當方式向社會公布，讓公眾及時了解有關信息，使市政公用事業特許經營項目處于社會監督之下。

保障公民基本權利不被不當行使的信息公開行為所侵犯，確保信息公開行為的公正性和公共利益的正義性，要貫徹正當法律程序的理念，必須用程序正義來保證實質正義的實現。一般來講，正當法律程序對于行政關系雙方主要包括受告知權、聽證權、公正作為義務、說明理由義務等內容。政府在拒絕公民信息公開的申請時，應當嚴格遵循正當法律程序，不得濫用自由裁量權。為政府機關設置程序性義務，間接地為社會公眾設置程序性權利，確保信息公開制度沿著法制的軌道進行。這樣既可以保證政府權力的合法行使，又可以有效地防止政府行使權力對社會公眾權利的侵害，避免信息公開流于形式而陷入人治的誤區。可以說，沒有程序正義就沒有實質正義，任何肆意擴大或縮小政府信息公開內容、程度、范圍的行政行為，都是對社會整體利益和行政相對人具體利益的一種侵害。

總之，基于公眾參與的需要，市政公用事業特許經營中的信息公開包括：首先，要公開除個別涉及企業商業秘密之外的與產品和生產相關的信息、企業經營業績的信息、風險信息、社會責任信息等；其次，公開政府在民營化的準備、實施以及后續的監管等不同階段的相關信息；再次，還應當采取靈活、多樣的形式，鼓勵民營企業提供更多的信息以滿足公眾有效參與的需求。公開、透明的信息機制，是公眾參與權實現的首要前提，是發揮公眾在私人主體的公共職能方面的監督作用的關鍵所在。

市政公用事業特許經營中公眾參與的基本方式

當前市政公用事業領域內也出現了一些零散的公眾參與現象，例如在市政公用事業特許經用中的聽證會、投訴、舉報、提出異議等措施以平衡政府、民營企業和公眾利益。但是市政公用事業監管仍然存在目標和定位偏重于保護經營者，缺乏按照市場體制要求著眼于保護用戶利益等問題。我們認為，市政公用事業特許經營改革的重點應當是建立具有廣泛代表性的不同利益集團之間的協商機制，完善公示和征求公眾意見的程序，并通過咨詢、聽證、論壇、對話等形式來實現。

推動我國市政公用事業市場化的改革，建立一套有效的公眾參與制度，應健全和完善現有的聽證制度，并積極地擴展到包括質量規制在內的其它監管領域。聽證制度是確保監管機構公正行使市政公用事業監管職能的一項重要制度，體現了一個民主國家對公民權益的重視程度，只有規范聽證制度，才能體現國家對公民權利的保障，為使其真正發揮作用，必須要做好以下工作。首先，要規定切實可行的聽證操作程序。對聽證委員會的組成、聽證內容、公告及通知、選擇和邀請聽證人、主持聽證與參會的法定人數、詢問與回答等內容作明確規定，聽證代表的選拔不能只看代表的身份或職業，應把代表所代表的觀點和參政議政的能力作為考察重點。例如，代表消費者利益集團的代表人不一定必須是受市政公用事業特許經營政策影響的消費者，可以是律師、專家等。其次，明確公眾參與聽證會的費用分擔方式。我國應當明確場地等公務成本由行政主體承擔，民營企業的參與費用由自己承擔，參與聽證的公眾的參與費用由民營企業承擔，這種費用分擔方式比較合理，有利于激發公眾的參與積極性。再次，明確規定對待聽證意見的態度和處理辦法，可以規定聽證記錄是法案形成的重要依據，且要將聽證意見公諸于眾，在最后公布監管法規時要說明哪些意見被采納了，哪些意見未被采納及不被采納的理由。

我國市政公用事業特許經營的公眾參與還可以參照公司獨立董事的立法，考慮在立法中規定在市政公用事業的董事會中設立公益董事或監督員職位。根據建設部出臺的 《關于加強市政公用事業監管的意見》中規定“對于供水、供氣、污水和垃圾處理等行業，市政公用事業主管部門叫派遣人員駐場監管。2007年江蘇省建設廳印發的 《江蘇省城市市政公用事業公益董事或監督員制度》也明確規定了這項制度。政府可以從熟悉特許經營企業的經營情況和工藝流程的相關行業或者經濟、法律等人士中選擇公益董事，根據特許經營協議約定，委派其進入公用企業的董事會，代表政府行使維護社會公共利益的責任。對于公益董事或監督員的權力與職責，立法應當明確公益董事可以代表公眾利益對企業的運營進行督察，參與對企業可能影響社會公共利益或社會公共安全的重大決策及經營活動對可能損害公眾利益和危及公共安全的決策，公益董事應行使否決權。政府還可以委派監管員對運營和作業活動進行檢查，監督員有權隨時進入特許經營企業進行監督檢查，發現可能損害公眾利益和危及公共安全的行為要及時制止，但是禁止監管員干預企業止常的生產和經營活動。

結語

市政公用事業是經濟和社會發展的載體，直接關系著社會公共利益，關系著人民群眾生活質量，關系著經濟與社會的可持續發展。市政公用事業特許經營的改革過程中，必須建立健全相關法律制度，使特許經營工具在一個科學合理的法律規范體系下健康運作，通過有效的法律制度設計來保障公眾參與的有效性。

參考資料

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