破解當前難題,為長遠發展奠基

[摘要]《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(國發[2010]41號)就當前我國學前教育事業的發展提出了十條意見。《若干意見》著力解決當前的“入園難”，致力于推進我國學前教育事業的長遠科學發展以及和各級各類教育的協調發展。對《若干意見》的出臺背景、核心精神、主要內容等進行解讀，有利于我們深刻領會《若干意見》精神，以求實的態度，堅定地朝著既定目標努力，推動學前教育發展。

[關鍵詞]《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》；解讀；核心精神；主要內容；組織保障

[中圖分類號]G610[文獻標識碼]A[文章編號]1004-4604(2011)01／02-0001-06

2010年11月21日，《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(國發[2010]41號)(以下簡稱《若干意見》)正式發布，就我國當前學前教育的發展提出了十條意見。《若干意見》既立足當前，著力破解“入園難”；又著眼長遠，力圖破除體制機制障礙，促進學前教育科學發展以及和各級各類教育的協調發展。這是近30年來我國關于學前教育發展的最高級別的政策性文件，必將對我國學前教育的發展產生重大而深遠的影響。筆者擬從出臺背景、核心精神、主要內容、組織保障與推進策略等方面，對《若干意見》加以解讀。

一、《若干意見》出臺的背景

1 “入園難”“入園貴”成為社會關注的焦點

近年來，許多地方不同程度出現了“入園難”“入園貴”問題，坊間甚至一度流傳“入園難，難于考公務員：入園貴，貴過大學收費”的順口溜。2010年，為爭公辦幼兒園入園名額排隊九天八夜等事經媒體報道后，引起了黨中央、國務院的高度關注。2010年6月8日，胡錦濤總書記在新華社《國內動態清樣》上作出重要批示，“在貫徹落實《教育規劃綱要》時，要專題研究學前教育問題，首先解決‘入園難’問題”。“入園難”反映了我國學前教育資源不足，尤其是優質而平價的公辦學前教育資源嚴重不足。“入園貴”則反映了民辦幼兒園收費缺乏有效的制約與監管。“入園難”與“入園貴”共同作用，加劇了不同群體兒童入園機會的不均等，引起了公眾的諸多不滿。《若干意見》的出臺無疑是對這一民生關注的焦點問題的直接回應。

2 過度市場化導致學前教育發展混亂

“入園難”與“入園貴”只是表象，其背后是我國學前教育的過度市場化，以及政府責任的缺位與財政投入的嚴重不足。20世紀80年代以來，一些地方政府為了甩包袱、減少投入，以“教育體制改革”為名，陸續將學前教育推向市場，開始了學前教育市場化改革。一段時間內，許多公辦幼兒園被出售、轉制，大量企事業單位辦、集體辦幼兒園被強行推向市場，讓它們自生自滅。與此同時，民辦幼兒園開始興起，尤其是在2003年《民辦教育促進法》頒布以后，民辦幼兒園在數量上逐漸占據優勢。形成了“以社會力量辦園為主體”的格局。然而，缺乏政府的有效干預和調控，過度市場化的結果是學前教育成為社會游資淘金的熱土，一些民辦幼兒園成為老板賺錢的工具。對私利的追逐逐漸演變成一種無序狀態，學前教育領域可謂亂象叢生：公辦幼兒園“稀缺化”，民辦幼兒園“兩極化”，優質資源“特權化”，收費“貴族化”，等等。事實證明，過去對市場機制的迷信在一定程度上導致了一些地方政府的不作為和學前教育的大滑坡。這也說明了在學前教育事業發展中政府發揮主導作用的必要性。從這一意義上說，《若干意見》的出臺是對當前學前教育領域過度市場化傾向的撥亂反正。

3 學前教育是各級各類教育中的短板

改革開放以來，我國學前教育事業取得長足發展，普及程度逐步提高。但總體上看，學前教育仍是各級各類教育中的短板，主要表現為教育資源短缺，財政投入不足，師資隊伍不健全，體制機制不完善，城鄉區域發展不平衡等。學前教育發展的問題已經嚴重制約了我國教育整體水平和國民素質的提高，成為影響我國教育現代化目標實現的最大瓶頸。因此，加快學前教育發展成為新形勢下推進教育科學協調發展的必然選擇。

4 政府對學前教育的重視程度不斷提高

應該看到，各級政府尤其是中央政府對學前教育的重視程度逐步提高，是《若干意見》得以出臺的重要原因之一。2007年10月15日，胡錦濤總書記在十七大報告中歷史性地首次提出了“重視學前教育”。2008年2月，十七屆二中全會進一步提出“發展農村學前教育”。2008年8月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)研究制定工作啟動后，專門成立了學前教育發展規劃起草組，專題調研學前教育。在《教育規劃綱要》兩次向社會公開征求意見的過程中，學前教育都是焦點之一。2010年7月，正式頒布的《教育規劃綱要》設專章闡述學前教育改革和發展規劃，成為《教育規劃綱要》的一大亮點。2010年11月，溫家寶總理親自調研北京市的學前教育，主持召開了國務院常務會議，專題研究學前教育問題。2010年兒月21日，《若干意見》正式發布。

由上可見，《若干意見》是對當前“入園難”這一民生熱點問題的直接回應，也是對20世紀80年代以來我國學前教育過度市場化的撥亂反正，同時還致力于彌補學前教育發展的不足，以切實推進學前教育健康、科學發展，進而促進各級各類教育協調發展。《若干意見》明確指出，“把發展學前教育擺在更加重要的位置”，要求“各級政府要充分認識發展學前教育的重要性和緊迫性，將大力發展學前教育作為貫徹落實教育規劃綱要的突破口，作為推動教育事業科學發展的重要任務，作為建設社會主義和諧社會的重大民生工程，納入政府工作重要議事日程，切實抓緊抓好”。

二、《若干意見》的核心精神

《若干意見》提出了五個“必須堅持”。這五項基本原則確定了我國學前教育未來發展的方向，是《若干意見》的核心精神，需要我們深刻領會。

1 必須堅持公益性和普惠性

針對學前教育的過度市場化傾向和社會各方對學前教育性質的模糊認識，《若干意見》明確了學前教育的公益性和普惠性，指出應“努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育”。這意味著公共財政必須承擔發展學前教育的主要責任，向社會提供基本的、覆蓋多數群體的學前教育公共服務。這一提法對于澄清社會各方對學前教育的模糊認識，統一各地政府的思想，具有重要意義。這一原則如能得到有效落實，必將對我國學前教育事業的發展產生深遠影響。

2 必須堅持政府主導

針對一些地方政府不作為、甩包袱的現象，《若干意見》指出必須堅持政府主導。這一原則明確了政府在發展學前教育上的主導責任，同時明確了學前教育的發展方針。“政府主導”意味著政府要承擔發展學前教育的主要責任，要明確并落實各級政府的責任：中央和省級政府充分發揮統籌協調作用，加大轉移支付力度；市級和縣級政府應成為本地區學前教育發展的責任主體，承擔起學前教育規劃、投入、監管和保障公平的職責：鄉鎮政府也應充分發揮作用，盡力支持辦好農村幼兒園。當然，政府主導并非“政府全包”，還應積極鼓勵社會力量參與，調動各方積極性，甚至不排除在適宜的區域內適度發揮市場的調節作用，最終形成“公辦民辦并舉”的辦園格局。

3 必須堅持改革創新

目前存在的大量體制機制障礙使得學前教育事業的發展舉步維艱。比如，在“地方負責。分級管理”的管理體制下，哪一級政府是發展和管理學前教育的責任主體以及各級政府之間的分工都不明確；學前教育綜合性強，牽涉部門廣，但教育部門與其他部門的有效協作機制尚未建立，在很多管理問題上有心無力；公共財政只投入公辦幼兒園，一方面部分公辦幼兒園資源浪費嚴重，另一方面集體辦、企事業單位辦、民辦幼兒園無法得到財政支持，生存處境堪憂；幼兒園教師收入偏低，無法吸引和留住優秀人才，且在編教師與非在編教師收入差距過大，同工不同酬現象嚴重；民辦幼兒園教師權益沒有得到法律的有效保護；民辦幼兒園的收費、營利和辦學行為無法得到有效監管：辦園主體多元，沒有實現完全屬地化管理，學前教育資源得不到有效整合與利用；貧困家庭兒童、流動兒童、殘疾兒童的受教育權和身心健康得不到有效保護，等等。這些體制機制上的障礙只有通過改革創新才能得以突破。只有有效解決這些難題。學前教育才可能走上健康、可持續發展道路。

4 必須堅持因地制宜

我國幅員遼闊，各地區人口、地理環境、民族、風俗習慣、經濟社會發展水平都存在較大差異。因此，大城市的學前教育發展模式到農村未必適用，西部地區也無法復制東部地區的學前教育發展道路。只有因地制宜，從實際出發，才可能有效解決學前教育的發展問題。當然，這里所講的因地制宜主要是強調學前教育要適應當地的情況，創新服務形式和內容，為幼兒及其家長提供方便就近、靈活多樣、多種層次的學前教育服務。

5 必須堅持科學育兒

針對當前幼兒園教育中的小學化、成人化等傾向，以及一些早教機構的過度宣傳對家長的誤導，《若干意見》指出，“必須堅持科學育兒，遵循幼兒身心發展規律，促進幼兒健康快樂成長”。這意味著學前教育必須“堅持以游戲為基本活動”，為幼兒創設豐富多彩、寬松自由的教育環境，保育與教育相結合，寓教于樂，防止和糾正幼兒園為迎合家長或以營利為目的開設小學化課程、單純技能訓練型課程的做法，保障幼兒身心健康和安全，讓幼兒真正擁有幸福快樂的童年。

三、《若干意見》的主要內容

針對我國學前教育當前存在的資源短缺、師資隊伍薄弱、投入嚴重不足、管理不規范等突出問題，《若干意見》對癥下藥，開出多劑良方，力圖推進學前教育事業科學發展，使其走上健康、可持續發展的軌道。

1 多形式擴大學前教育資源

供需矛盾是當前我國學前教育中的主要矛盾，現有的學前教育資源遠遠不能滿足人民群眾對學前教育的需求。據統計，目前我國在園兒童265875，學前三年教育的毛入園率僅50.9％，園所總數為13.37萬。按照這一基數推算，要實現《教育規劃綱要》提出的“基本普及學前教育”的目標，至少需新增幼兒園575所。面對巨大的缺口，《若干意見》指出要通過以下途徑有效擴大學前教育資源。

(1)大力發展公辦幼兒園。“加大政府投入，新建、改建、擴建一批安全、適用的幼兒園……中小學布局調整后的富余教育資源和其他富余公共資源，優先改建成幼兒園。鼓勵優質公辦幼兒園舉辦分園或合作辦園。制定優惠政策，支持街道、農村集體舉辦幼兒園。”《若干意見》明確指出，不得用政府投入建設超標準、高收費的幼兒園，明確公共財政應該提供的是“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務。這一規定對于扭轉當前存在的公辦幼兒園“豪華化”、優質公辦資源“特權化”等傾向具有重要意義。在新的形勢下，大力發展公辦幼兒園，不斷提高公辦幼兒園數量，將是擴大學前教育資源的主要途徑。

(2)鼓勵社會力量辦園。從《若干意見》可以看出，今后重點扶持的將會是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園，政府將采取購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。由此可見，普惠性民辦幼兒園將納入財政扶持與政府監管的范疇，這無疑是我國辦園體制改革和學前教育管理制度改革的一大創新。

(3)落實城鎮小區公建配套幼兒園政策。《若干意見》明確指出，城鎮小區必須按照國家相關規定配套建設幼兒園。“城鎮小區配套幼兒園作為公共教育資源由當地政府統籌安排，舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園。”《若干意見》同時強調城鎮幼兒園建設要充分考慮進城務工人員隨遷子女接受學前教育的需求。在我國城鎮化水平不斷推進的歷史背景下，抓住小區配套幼兒園建設，明確其公共教育資源的屬性，對于擴大城鎮地區學前教育資源、促進幼兒園合理布局具有重大意義。

(4)努力擴大農村學前教育資源。擴大農村學前教育資源一直是國家發展學前教育的重點和難點。《若干意見》指出，“各地要把發展學前教育作為社會主義新農村建設的重要內容，將幼兒園作為新農村公共服務設施統一規劃，優先建設，加快發展”。這一規定事實上已將學前教育納入農村公共服務體系，明確了今后農村學前教育的發展道路是以公辦、集體辦為主。各級政府要采取靈活多樣的辦園形式，逐步完善縣、鄉、村學前教育網絡，改善農村幼兒園保教條件，并著力保障留守兒童入園。《若干意見》要求各級政府都要加大對農村學前教育的投入。國家實施推進農村學前教育項目，重點支持中西部地區；地方各級政府要安排專門資金，重點建設農村幼兒園。可以預見，未來5～10年。農村學前教育將迎來園所數量迅速增加、辦園條件不斷改善的大發展。

《若干意見》大致描述了我國未來學前教育公共服務體系的基本格局，即以普惠性幼兒園為主體，公辦民辦并舉，城鎮以小區配套幼兒園為依托，農村以鄉鎮中心幼兒園為核心，覆蓋城鄉，布局合理。但《若干意見》并未確定公辦、民辦幼兒園的比例，這為各地因地制宜，尋找適合自己的發展道路和模式，留足了彈性空間。

2 多種途徑加強幼兒園教師隊伍建設

我國幼兒園教師隊伍十分薄弱。據統計，目前，我國幼兒園園長、專任教師共約103.2萬人，其中專科以上學歷的僅占57.5％，大約一半左右的教師沒有教師資格證，58.7％的教師未評職稱。到2020年，如果學前三年毛入園率達70％。那在園兒童將達到4000萬人，按照保守的1：20的師生比進行推算，專任教師需200萬人，而目前的缺口為97萬人。無論是解決未來的師資缺口，還是提升現有教師隊伍的素質，任務都是極其艱巨的。因此，加強幼兒園教師隊伍建設將是一項長期的任務。《若干意見》指出可以通過以下三條途徑來加強幼兒園教師隊伍建設。

(1)核定編制，逐步配齊，提高準入標準。《若干意見》指出，“加快建設一支師德高尚、熱愛兒童、業務精良、結構合理的幼兒教師隊伍”。各地要根據國家相關規定，核定公辦幼兒園教職工編制，逐步配齊幼兒園教職工；公開招聘符合條件的畢業生充實幼兒園教師隊伍；中小學富余教師經培訓合格后可轉入學前教育。民辦幼兒園應根據相關標準，配足配齊教職工。同時，健全幼兒園教師資格準入制度，嚴把入口關。近期國家會頒布幼兒園教師專業標準，以便切實保證幼兒園教師隊伍的整體素質。

(2)依法落實幼兒園教師地位和待遇。《若干意見》指出，“切實維護幼兒教師權益，完善落實幼兒園教職工工資保障辦法、專業技術職稱(職務)評聘機制和社會保障政策”。《若干意見》還指出，對長期在農村基層和艱苦邊遠地區工作的公辦幼兒園教師，要按國家規定實行工資傾斜政策。這對激勵公辦幼兒園教師到農村和邊遠地區工作、改善農村幼兒園教師隊伍素質有一定促進作用。

(3)完善學前教育師資培養培訓體系。在教師培養方面，《若干意見》指出，要辦好中等幼兒師范學校，辦好高等師范院校學前教育專業，建設一批幼兒師范專科學校。這一提法是符合實際的，充分考慮到了學前教育師資培養任務的艱巨性。值得注意的是，《若干意見》還提出要“加大面向農村的幼兒教師培養力度，擴大免費師范生學前教育專業招生規模。積極探索初中畢業起點五年制學前教育專科學歷教師培養模式。重視對幼兒特教師資的培養”。這些都是幼兒園教師培養方面的創新之舉。在教師培訓方面，《若干意見》指出，“建立幼兒園園長和教師培訓體系，滿足幼兒園教師多樣化的學習和發展需求。創新培訓模式，為有志于從事學前教育的非師范專業畢業生提供培訓。三年內對1萬名幼兒園園長和骨干教師進行國家級培訓。各地五年內對幼兒園園長和教師進行一輪全員專業培訓”。由此可見，國家將投入巨大的人力和財力，用于幼兒園教師的培養和培訓。

3 多種渠道加大學前教育投入

投入嚴重不足一直是困擾和制約我國學前教育發展的重要因素之一。長期以來。學前教育一直未列入各級財政預算。統計表明，我國學前教育總投入占GDP的比率多年來維持在0.05％左右(國際經濟合作組織(OECD)成員國和歐洲19國的這一比率為0.5％，大約是我國的10倍)，學前教育總經費占教育總經費的比率一直在1.2％～1.4％徘徊。可以說，學前教育雖然是我國國民教育體系的重要組成部分和學制中的完整一級，但在財政投入上處于邊緣地位，從政府和社會獲得的資源少，經濟基礎薄弱。因此，《若干意見》強調“多種渠道加大學前教育投入”，包括加大財政投入，鼓勵社會力量辦園和捐資助園，家庭合理分擔學前教育成本等。

關于加大財政投入，《若干意見》規定，“各級政府要將學前教育經費列入財政預算。新增教育經費要向學前教育傾斜。財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中要占合理比例，未來三年要有明顯提高”。這一明確規定是歷史性的進步，我國學前教育事業的財政保障水平必將獲得較大提升。但《若干意見》并未規定財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中到底占多少比例才算“合理”。這是可以理解的，因為全國各地經濟社會發展水平、政府財政狀況以及學前教育發展水平和現有財政投入水平的差距都很大，顯然不能一刀切。然而，太大的彈性空間也可能會導致一些地方繼續不作為、不投入。

關于學前教育經費的使用，從《若干意見》中看，大致用于以下幾個方面：支付公辦幼兒園的生均公用經費與生均教育經費；扶持和資助集體、國有企事業單位、部門辦幼兒園；向普惠性民辦幼兒園購買服務；建立學前教育資助制度，資助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育，發展殘疾兒童學前康復教育；中央支持中西部農村地區、少數民族地區和邊疆地區發展學前教育和學前雙語教育，重點支持邊遠貧困地區和少數民族地區發展學前教育。

綜上所述，國家將加大對學前教育的財政投入力度，多渠道籌措學前教育經費。在經費的投向上，充分體現了普惠、公平的原則，有利于營造公辦、民辦幼兒園公平競爭、共同發展的環境，有利于農村學前教育事業的迅速推進和城鄉均衡發展，有利于保護弱勢群體兒童的受教育權。

4 多方面加強學前教育管理

管理失范也是困擾和制約學前教育事業發展的主要障礙之一。突出表現是：準人制度不健全，無證辦園現象嚴重，監管力量不足；幼兒園安全防護體系尚未建立，安全形勢較為嚴峻；幼兒園收費管理混亂，高收費、亂收費現象嚴重；保教工作不規范，保教質量不高。針對這些問題，《若干意見》提出要從多個方面加強學前教育管理。

(1)加強幼兒園準入管理。具體方法包括嚴格執行幼兒園準入制度，建立幼兒園信息管理系統，對幼兒園實行動態監管，完善和落實幼兒園年檢制度，分類治理，妥善解決無證辦園問題等。

(2)強化幼兒園安全監管。辦法主要是加強安全設施建設，健全各項安全管理制度和安全責任制度，建立全覆蓋的幼兒園安全防護體系等。

(3)規范幼兒園收費管理。國家有關部門會在2011年出臺幼兒園收費管理辦法。省級有關部門會制定公辦幼兒園收費標準。其他辦法包括加強民辦幼兒園收費管理，完善備案制度；幼兒園實行收費公示制度，接受社會監督；加強收費監管，堅決查處亂收費等。

(4)堅持科學保教，促進幼兒身心健康發展。近期國家會頒布幼兒學習與發展指南。堅持科學保教，意在遵循幼兒身心發展規律，堅持以游戲為基本活動，防止和糾正幼兒園教育小學化傾向，促進幼兒健康成長；建立幼兒園保教質量評估監管體系；健全學前教育教研指導網絡；把幼兒園教育和家庭教育緊密結合，共同為幼兒的健康成長創造良好環境。

《若干意見》所提的這些內容具有很強的針對性和指導性，但尚需大量的配套措施和后續相關文件加以具體落實。

四、《若干意見》的組織保障與推進策略

《若干意見》的最后兩個部分是關于學前教育的領導工作機制和學前教育三年行動計劃的相關事宜，為我國學前教育事業的發展確定了堅強有力的組織領導保障和行之有效的推進策略。

1 完善工作機制，加強組織領導

《若干意見》指出，各級政府要加強對學前教育的統籌協調，健全教育部門主管、有關部門分工負責的工作機制，形成推動學前教育發展的合力，并結合新的形勢對各部門的職責提出新的要求。《若干意見》最后強調指出，地方政府是發展學前教育、解決“入園難”問題的責任主體。各省(區、市)要建立督促檢查、考核獎懲和問責機制，確保大力發展學前教育的各項舉措落到實處，取得實效。各級教育督導部門要把學前教育作為督導重點，加強對政府責任落實、教師隊伍建設、經費投入、安全管理等方面的督導檢查，并將結果向社會公示。以上措施的綜合推進將極大地改善學前教育的領導和管理工作，為學前教育事業的發展營造良好的政策環境。

2 統籌規劃，實施學前教育三年行動計劃

《若干意見》要求各省(區、市)政府深入調查，以縣為單位編制學前教育三年行動計劃；2011年3月底前，各省(區、市)將三年行動計劃報國家教育體制改革領導小組辦公室備案。《若干意見》還要求教育部會同有關部門對各地學前教育三年行動計劃進展情況進行專項督查，組織宣傳和推廣先進經驗，對發展學前教育成績突出的地區予以表彰獎勵，營造全社會關心支持學前教育的良好氛圍。三年行動計劃基本上明確并落實了本屆政府的職責。將有效加快各地學前教育事業發展的步伐，為未來學前教育的又好又快發展奠定基礎。

從總體上看，《若干意見》在我國學前教育事業發展面臨巨大困難與嚴峻挑戰的歷史關鍵時刻及時出臺，與時俱進，高瞻遠矚，在我國學前教育事業發展的歷史上具有里程碑式的重大意義。《若干意見》既原則鮮明，又充滿智慧；既指明了我國學前教育的發展方向，又為地方政府預留了創造空間；既有利于明確和落實政府責任，又有利于調動社會各方積極性；既有利于推動我國學前教育事業又好又快發展，又有利于促進各級各類事業的均衡協調發展。

隨著相關文件的出臺，我國學前教育事業將迎來大發展的春天。“春天”，意味著我國的學前教育必將有一個美好的未來，對此我們充滿信心；同時，“春天”也意味著是一次破冰之旅，這一過程充滿了艱辛與曲折，對此我們要有充分的思想準備。因此，我們務必要以求實的態度，一步一個腳印，堅定地朝著既定目標努力，把我國的學前教育事業推向新的歷史發展階段。

參考文獻：

[1][3]王思海，劉元旭，張濤，幼兒園，咋成了稀缺資源：“學前教育”問題調查[EB／OL]，[2010-07-26]hap：／／news.xinhuanet.com

[2]步社民，學前教育的“市場化之傷”：以浙江省部分區域為例[J]，教育發展研究，2008，(20)

[4]李輝，調整政府與市場的關系，創意落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》[J]幼兒教育：教育科學，2010，490(10)：15—18

[5]中國學前教育發展戰略研究課題組中國學前教育發展戰略研究[M]，北京：教育科學出版社。2010：26—30