從特權福利到公民權利

[摘要]《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(國發[2010]41號)明確提出，“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”。對學前教育普惠性原則的堅持受到國家福利制度改革、義務教育均衡化發展要求、學前教育自身發展三方面因素的影響。普惠性學前教育的核心內涵是普遍惠及、人人享有，其基本屬性是高包容性、非競爭性、非排他性。在現階段實施普惠性學前教育，有助于通過教育公平實現社會公平，阻斷貧困代際循環。堅持學前教育普惠性原則，必須從農村、西部等薄弱地區開始，由政府主導，多種形式舉辦普惠性幼兒園，以滿足人民群眾自由選擇幼兒園的需要。

[關鍵詞]《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》；特權福利；公民權利；普惠性；學前教育

[中圖分類號]G610[文獻標識碼]A[文章編號]1004-4604(2011)01／02-0007-05

《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(國發[2010]41號)(以下簡稱《若干意見》)明確指出，“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育”，強調要“大力發展公辦幼兒園，提供‘廣覆蓋、保基本’的學前教育公共服務”，同時“鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園”，要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發展”。《若干意見》沒有對什么是普惠性學前教育作出明確界定，但是通觀全文，一些核心詞匯反復出現，從某種意義上詮釋了普惠性的核心內涵，如廣覆蓋、保基本，面向大眾、收費較低等。本文聚焦“普惠性”這一創新概念，追溯其出臺背景，厘清其核心內涵、可能的社會功能和具體的實施策略，以期深刻領會《若干意見》精神，堅持學前教育的普惠性原則。

一、堅持學前教育普惠性原則的原因

《若干意見》對學前教育普惠性的強調不是偶然的，是我國從建國初期的強調政治建設到改革開放后的強調經濟建設，再到當下的致力于社會建設的必然結果。在一系列因素的共同作用下，在2010年這個特殊的時間節點上，《若干意見》旗幟鮮明地提出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”。

1 國家福利制度改革從強調弱勢補償到追求公共福利

福利制度是包括基本的醫療、教育等內容的社會保障制度，是一個國家政治經濟與社會制度等綜合作用的結果。一個國家實行的福利制度既受到當前主要社會思潮的影響，又與傳統文化、政治理念和制度、經濟結構、政策安排等密切相關。我國的福利制度經歷了一個從扶危救困到道義性關懷，再到關注公共福利的轉變過程。無論是扶危救困還是道義性關懷，本質上都是一種消極福利觀，惠及的是遭受磨難的特殊群體。而對大多數老百姓而言，由于社會保障制度不健全，個體不得不通過各種方式實行自我保護。如果說扶危救困和道義性關懷更多的是一般性道德要求下的補缺型的保障模式，那么作為公民權利的社會福利制度則是一種政治道德下的普惠型保障模式。在維護公民權利的政治理念下，所有社會成員都擁有了政治上和道德上的平等地位，促使社會福利改變了以往的慈善救濟性質，從慈善救濟演變為制度福利。

當下，我國經濟生活已發生了較大變化，改革開放30年的巨大成果為社會福利制度從補缺型轉向適度普惠型提供了物質基礎。1978年我國的GDP為3624億元，2006年突破20萬億元，增長了約55倍。然而，以社會保障總支出占GDP的比重作為衡量指標，國際上發達國家大多在30％以上，中等發達國家在20％左右，而我國2004年為3.5％，2007年不到5％。由于總體水平較低，所以社會各方面的福利都處于較低層次，在教育上尤其如此。例如，2006年我國教育財政支出占GDP的比重僅為2.27％，而世界平均水平在1995年時就達到了5.5％j從學前教育來看，OECD國家的學前教育支出占GDP的比重平均為0.5％，而我國則一直徘徊在0.06％左右。這一比重比巴西(0.3％)、墨西哥(0.7％)、印度(0.1％)、俄羅斯(0.5％)等人口大國都低。如此有限的經費投入很難使我國的學前教育惠及更多人群。更糟糕的是，有限的教育投入，大多數又被特權階層享用了。這種財政投入方式使我國的學前教育投入歷來被人稱為錦上添花式的特權福利。

從促進社會公正、保障公民權利的角度看，我國的福利制度亟待重新設計，亟待從補缺型發展為普惠型，從特權福利發展為公共福利，以保證每個公民公平享有改革開放帶來的發展成果。基于此，政府必須承擔起更多的福利責任。從本質上說，公共福利是國家向享有公民權的國家公民支付的一種“社會紅利”，全體公民具有平等的共享權。因此，在發展學前教育上，堅持普惠性既是對以往財政投入方式的糾偏，也是落實科學發展觀、建設社會主義和諧社會的必然選擇。

2 義務教育均衡化改革的推動

強調堅持學前教育的普惠性，既與國家福利制度改革的大背景有關，也與學前教育置身的小場域——教育自身的發展狀況有關。1986年我國開始實施義務教育，經過20余年的推廣普及，義務教育已深入人心。從2006年開始，我國進一步推動義務教育免費化、均衡化，力求使每個學生都能公平地接受均等的義務教育。學前教育是義務教育的準備階段，幼兒能否接受有質量的學前教育直接影響到其在義務教育階段的學業表現與行為習慣。更重要的是，很多研究表明，除了入學準備外，高質量的學前教育對兒童的一生都有影響，對其成年后的社會成功大有裨益。

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》(以下簡稱《教育規劃綱要》)明確指出要“形成惠及全民的公平教育。堅持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的機會”。這種普惠性的教育觀不僅影響義務教育領域的相關政策制定，也為堅持學前教育的普惠性提供了政策依據。

3 學前教育日益成為事關民生的重大問題

自上個世紀末以來，隨著國企改革和行政事業單位改革，我國公辦幼兒園的數量急劇減少。最近幾年，“入園難”“入園貴”問題屢見報端，學前教育成為事關民生的重大社會問題。2010年，幼兒園安全事故頻發，無辜的孩子成為社會沖突的替罪羊。幼兒園、學前教育不斷被推上政策制定的前臺，成為政府必須直面解決的重要問題。

在《教育規劃綱要》面向社會征求意見期間，廣大學前教育工作者、家長紛紛建言獻策，使有關學前教育的意見與建議始終排在網絡民意調查的最前面。空前聚焦的社會輿論和網絡民意使學前教育的普惠性變得日益迫切。為了順應民意，解決學前教育面臨的根本問題，繼《教育規劃綱要》后出臺的《若干意見》最終明確了必須堅持學前教育普惠性的原則。

二、學前教育普惠性的主要內涵

堅持學前教育的普惠性，是政府順應民意的明智選擇。從字面上看，“普惠性”強調的是普遍惠及、人人享有，核心屬性是高包容性、非競爭性、非排他性。所謂高包容性是指學前教育的經費投入不僅惠及特權兒童、弱勢兒童、殘障兒童，更包括其他所有兒童。普惠性不是一種有偏向的福利觀，而是一種均等的福利觀，尊重的是全體公民的權利，不受身份、階層、經濟條件等影響。所謂非競爭性是指學前教育作為公共福利制度的一部分，公民無須通過競爭就能獲得享有權，無論這種競爭是以權力資本、經濟資本還是文化資本的方式呈現的。所謂非排他性是指所有兒童都能享受學前教育的益處。從這些核心屬性看，普惠性學前教育是我國福利制度從補缺型走向普惠型的自然延伸。

學前教育普惠性的內涵非常豐富，主要包括三個層面。一是指受惠面的普遍化、擴大化，依據的標準是公民權利而非身份地位；二是指幼兒教育作為公共產品之一，由政府承擔施惠方的責任；三是指普惠性學前教育的核心目標是普及學前教育，提升學前教育質量。《若干意見》中用了一些詞匯對普惠性作了補充說明，如“廣覆蓋、保基本”“面向大眾、收費較低”“覆蓋城鄉、布局合理”“基本的、有質量的”“方便就近、靈活多樣、多種層次”等。這些補充說明有助于我們更好地把握學前教育普惠性的核心內涵。

《若干意見》共有四處提及“普惠性”，其中有兩處是與“民辦幼兒園”組合在一起的。這似乎讓人有點困惑：“普惠性民辦幼兒園”何以可能?如果以上所說的普惠性學前教育的核心屬性是建立在民辦幼兒園的基礎上的，那我們有足夠的理由擔心普惠性何以可能。因為在我國的福利制度改革中，政府一直扮演著重要的施惠方角色。普惠性民辦幼兒園的表述很容易使人聯想到市場、營利等與普惠性格格不入的東西，尤其是在市場自身還不夠規范、民辦幼兒園社會聲望欠佳的情況下。眾所周知，公共福利的最大特點是其公共產品和生活必需品的屬性，群眾生活離不開，私人又無生產動機，因此主要依賴國家提供，政府成為主要的施惠方。應該說，《若干意見》中提出的堅持學前教育普惠性是國家保障社會公平、干預社會經濟生活的結果，是一項重要的社會政策。如果目前政府尚無完全承擔的能力，那可以從適度普惠做起，借助社會各方力量共同完成學前教育普惠性、公益性的目標。事實上，對于學前教育普惠性，《若干意見》隱含了這樣的評價標準，即政府與社會力量、民辦幼兒園共同提供的普惠性學前教育必須既是“基本的”，又是“有質量的”。

三、學前教育普惠性的社會功能

《若干意見》明確提出的“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”是我國第一次在政府文件中對“學前教育為什么人服務”，如何舉辦“讓人民滿意的學前教育”進行準確界定，也是對我國多年來學前教育的城市偏向性、特權福利性的糾偏，明確地表述了政府在發展學前教育上的保底性角色與責任。這也是我國政府在政策取向上的重大轉型，是政府致力于社會建設、關注社會民生在學前教育領域的具體表現。堅持學前教育普惠性，其意義便在于能夠推動社會公平，阻斷貧困代際循環。

1 通過教育公平推動社會公平

在我國的社會政策領域，無論是建國初期還是改革開放后，實行的政策都是有所偏向的。長期的政策偏向在一定程度上導致我國城鄉之間、東西部之間的差距越來越大。當下，如何促進社會公平成為政府關注的核心議題。

教育公平是社會公平的重要表現之一。普惠性學前教育的提出是政府解決教育不公平的重要舉措之一。弱勢群體的問題不解決，很容易造成弱勢群體與強勢群體的對立與沖突，進而影響社會的穩定與發展。當前我國存在的“入園難”其實不是一個總體性現象，而是一個階層化的現象，即處于社會上層的精英人士對優質幼兒園的訴求無法全部得到解決，處于社會底層的普通百姓對符合標準又收費較低的幼兒園的剛性需求也有待滿足。要促進教育公平，政府需要走保底路線。精英人士對高端幼兒園的彈性需求可以交給市場去解決，底層百姓對標準幼兒園的剛性需求則必須由政府來滿足。無論在哪個國家，一個公平公正的政府首先要做的是捍衛弱者的基本權益，至于政府如何去捍衛弱者的權益，是由政府完全買單，還是動員社會力量一起參與，這是政府的策略選擇問題，而是否保護了弱者的權益則是政府的行動原則問題，這兩者是有根本性區別的。從目前我國的整體教育情況看，學前教育確實欠缺公平，亟須政府有所作為。

2 救助弱者以阻斷貧困代際循環

教育在促進社會流動、瓦解貧困代際循環方面能夠發揮特有的作用，尤其在我國社會結構還未定型，社會流動空間仍然較大的情況下，更是如此。當下在學前教育中處于弱勢地位的兒童并非自然意義上的弱勢兒童，其弱勢地位是由社會導致的。可以說，這與我國沿襲多年的城市偏向、東部偏向的社會政策有很大關聯。為了打破這種社會力量對弱勢兒童的結構性約束，政府必須通過政策調控和外力干預適時介入，使處于社會弱勢地位的兒童能享受到基本的、有質量的學前教育，實現貧困代際循環的局部突圍。

“普惠性”一詞內生著對公平公正社會的積極訴求，是關注民生的政府的應然選擇。學前教育只有惠及底層，惠及眾生，才能在最大意義上發揮學前教育為兒童一生奠基、增進家庭幸福、促進社會和諧的作用。

四、堅持學前教育普惠性的策略

學前教育是國民教育的第一階段，也是十分重要的社會公益事業。發展學前教育事關千家萬戶的切身利益，是保障和改善民生的重要舉措。2009年，我國的學前三年毛入園率還只有51％。為了更好地滿足廣大人民群眾對學前教育的迫切需求，解決好“入園難”問題，推動普惠性學前教育的實現，我們必須認真做好以下幾個方面的工作。

1 明確政府的公共福利責任主體角色

《若干意見》明確指出，發展學前教育必須堅持公益性與普惠性，這就要求政府發揮公共福利責任主體的作用，通過提供公共產品來調節社會公平，維護公民的基本權利。在此前有關學前教育的社會政策中，政府總是最后一個出場，承擔了有限的社會福利責任。

在西方，關于公共福利到底該來源于國家還是來源于社會，或者由兩者混合提供，一直都存在爭論。一般而言，“福利國家”的政策模式和發展戰略強調國家以社會保障和公共財政的手段來確保公民的基本生活，㈨而“福利社會”則主張通過非政府組織、社區、家庭和志愿者或者通過市場機制來滿足人們的福利需求。在吉登斯看來，在發展公共福利上，政府要采取的既不是“左”的完全福利國家的路線，也不是“右”的完全福利社會的路線，而應當走第三條道路。他倡導一種積極的福利觀，認為公民個人和政府以外的其他機構都應當為公共福利作貢獻。我國學者也根據中國的國情強調混合福利的可行性，認為福利需求多樣性必然要求福利主體多元化，國家與社會在促進社會福利中必須扮演不同角色，發揮不同作用。

除了明晰公共福利的供給主體外，在公共福利的供給方式上也存在著爭論。此前在學前教育上，公共福利具有某種特權偏向性、弱勢偏向性。普惠性學前教育的提出強調的是人人享有，以需求群體為供給對象，而不是以特定身份、社會狀態作為供給對象的區分標準。

2 舉辦公民可自由選擇的普惠性幼兒園

我國目前的學前教育資源存在著數量不足、資源不均、公辦與民辦差距過大的問題。要實現普惠性學前教育，必須轉變辦園觀念，堅持以服務群眾為宗旨，因地制宜，從實際出發，提供方便就近、靈活多樣、多種層次的學前教育服務，建設數量充足、條件達標、收費合理、面向區域內所有適齡兒童的普惠性幼兒園，讓群眾有更大的選擇空間。

就公辦幼兒園的建設而言，有必要多建一些標準化的公辦幼兒園，而不是豪華奢侈的公辦幼兒園。對于愿意提供普惠性服務的民辦幼兒園，則要給予一定的支持。例如，寧波市鄞州區采取扶持與監管并重原則，積極引導民辦幼兒園提供普惠性服務，鼓勵有資質的社會力量舉辦面向大眾、收費較低、管理規范的民辦幼兒園，確保人民群眾享受高質量的學前教育服務。

公辦幼兒園的標準化、民辦幼兒園的普惠性在某種意義上會弱化現有的公辦與民辦之間的較大差距，掃清橫亙在公辦與民辦之間的等級壁壘與制度差距，讓群眾在繳費大致相當的情況下自由選擇公辦或民辦幼兒園。

3 財政投入要向農村等弱勢地區傾斜

實現普惠性學前教育的關鍵在政府投入。對于農村地區、西部地區的地方政府而言，財政有限是其不得不面對的現實問題。因此，要想使人人都能享有普惠性學前教育，中央政府必須在財政投入上有所傾斜，設立西部、農村地區的發展基金和專項計劃，著力擴大農村普惠性學前教育資源，提高學前教育普及率。

此外，《若干意見》還強調將扶貧助學范圍從低保家庭學前兒童向低保臨界家庭學前兒童延伸。在解決城區幼兒“入園難”問題上，《若干意見》較多強調了加強小區配套幼兒園建設。地方政府可以要求新建小區的幼兒園建成后，無償交付當地教育行政部門，舉辦公辦幼兒園，優先滿足小區居民子女的入園需求。在一些小區配套幼兒園有限的地方，可以考慮采用增加現有公辦幼兒園在園幼兒學位的方法來擴大普惠性公辦幼兒園的受惠面。

我國當下社會正經歷著急劇的社會轉型。轉型容易帶來一系列的政策動蕩和利益沖突。如果政府正視民生問題，普惠性學前教育就不會只是一個存放在文件中的概念，而是會演變成政府的一系列政策規范。我國今后的發展重心正從經濟發展轉軌到社會建設，從利益博弈跨越到價值博弈，社會的公平、公正將作為核心價值取代效率杠桿。我們相信，通過全面協調社會關系，重建社會秩序，普惠性學前教育將會真正實現。

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