對人口老齡化背景下我國老年人監護制度的法律審視

摘要：我國已邁入老齡化社會，但我國的成年人監護制度，尤其是老年人監護制度，在法律上仍處空白。本文就人口老齡化背景下，建立和完善適應我國國情要求的老年人監護制度作了一些法律維度下的審視與思考。

關鍵詞：人口老齡化 老年人 監護制度

一、全球視野下的老年人監護背景

人口老齡化是當下全球面臨的共同社會問題，各國紛紛著手成年人監護制度改革，不斷修改成年人監護制度的保護對象和具體內容，以適應國情需要，我國也不例外。

根據第六次全國人口普查數據顯示，目前我國擁有逾13億人口，60歲及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點，老齡化進程正逐步加快。根據1982 年“聯合國世界高齡問題會議”的定義和相關數據測算，我國65歲以上的人口到2020年將達到12%，到2030年達到17%，與世界平均水平持平，高于發展中國家，我國正邁向高齡社會。 與其他國家相比，我國的人口老齡化趨勢呈現人口規模大、發展速度快、未富先老等特征，已提前面臨與發達國家相同的社會問題。完善我國的老年人監護制度，不僅是社會保障、社會保險等公法上的使命要求，也是維護老年人自身合法權益的私法上的要求，同時也是適應我國老齡化社會不斷加快的現實需要。

長久以來，家庭一直是我國養老的主要承擔者。第六次全國人口普查顯示，我國平均每個家庭戶的人口為3.10人，比2000年減少0.34人，家庭戶規模繼續縮小。加之近些年來老年人喪偶、離異率的提高、計劃生育政策的貫徹執行和社會經濟的發展，也使家庭結構出現了小型化、高齡化，傳統的一起居住的方式開始轉向代際分離的方式，核心家庭成為主流，子女對父母所盡的贍養義務逐漸開始減少，這些都給養老照顧造成諸多不便。伴隨轉型社會下的利益變革，就業競爭愈演愈烈，百姓的生活成本不斷提高，醫療、養護費用更是居高不下，子女們對老年人的經濟回報能力、家庭照護能力明顯下降，所以更需要由社會和政府對高齡者給予保護。

二、我國老年人監護制度的現狀與發展

當前我國監護制度存在諸多不足，主要集中在：

（一）立法觀念較為滯后。我國現行成人監護制度的設計是一種以社會本位為主的全面監管制度，是以家庭照顧和監督管理為理念的，是建立在傳統家庭倫常道德的意識形態上的。這一制度與國際社會提出的“尊重自我決定權”、“正常化理念”、“充分發揮本人殘余能力”等成年監護新理念不相符。

（二）監護制度保護范圍狹窄且單一。從《民法通則》第13條的規定可見，我國對成年監護的被監護人只規定了精神病人（包括癡呆癥人）。隨著年齡的增長，老年人判斷能力逐漸衰退。對于高齡引起的智力衰退和精神衰弱必須納入法律保護的范圍或許不會有太大爭議，但如果因為輕度癡呆達不到喪失行為能力的程度，就不為其設置監護人，這顯然不利于這部分老年人的保護。

（三）監護類型過于單一。我國監護類型有法定監護和指定監護兩種，即是“他治”類型，無論是哪種都不允許被監護人自己決定監護人的人選。 一方面，這與“當事人意思自治”的私法原則相悖，限制了被監護人直接參與民事生活的權利，過分強調監護的職能和監護人的職權，經常導致監護人失職侵犯被監護人權利的事情發生。另一方面，我國民法上將缺乏行為能力的人分為限制行為能力人和無行為能力人，但是我國的監護類型只設定了一種，即大包大攬的“他治”，這種單一的監護方式顯然與欠缺行為能力人的劃分不相符合。

（四）監護人的選任不盡合理。根據我國《民法通則》和《民通意見》有關規定，老年人的配偶是第一順位的監護人，但是現實情況是其配偶年齡也較大，身體、精神狀況不一定能勝任監護人。由于我國實行獨生子女的政策，獨生子女的面臨著獨立生活和養老的雙重困境。在我國經濟發展較落后的地方，大量年輕人進城務工，常年在外，這就導致產生了大量留守老人，如果讓其子女成為其監護人，無疑是不現實的。在確定監護人時缺少標準，對監護人的身心健康狀況、道德狀況、財產狀況等沒有結合考慮。

（五）監護人權責不統一。我國現行監護制度就監護人義務作了較高要求，卻并未賦予其相應的報酬請求、辭任等實質性權利。如果法律只規定監護人的義務，而不賦予任何權利，實踐中很難避免監護人難找、監護人不盡職責、監護人難以負擔費用等現實困難。權責不統一難以調動監護人履行職責的積極性，從而難以發揮監護制度應有的作用。

（六）監督機制缺乏。《民法通則》第18條、《民通意見》第20條規定：監護人未履行監護職責或侵害本人利益的，其他的有監護資格者可以向法院起訴，要求更換監護人。可見法院既是監護權力機關，又是監護監督機關，兩者邊界模糊，法律的規定尚不合理，不利于監督工作的開展，難以保證被監護人的合法權益能夠得到及時的救濟。

（七）缺乏國家公權力的介入。“從現代人權保護的角度，監護涉及的對象是弱勢群體，當然應受到國家的保護，因此公權力強行介入監護制度已成為各國共識。” 但在我國，由于沒有設置專門的監護法院（法庭）或專門的老齡監護部門，國家公權力介入相對較少。《民法通則》雖規定居委會、村委會或民政部門可擔任無民事行為能力和限制民事行為能力的精神病人的監護人。但居委會和村委會均是基層群眾性自治組織，本身既無資金，又無專職人員，承擔監護責任存在客觀障礙。民政部門作為國家機關是社會管理機構，擔負著繁重的社會管理事務，其工作職能雖涵蓋親屬、監護等方面，但更適合從宏觀政策層面上指導這類工作的開展，而不應該處理具體的監護事務。

從全球看來，人口老齡化問題早已引起世界各國的普遍關注和重視，美、英、法、德、日等國相繼通過改革原有的監護制度，加強對老年人合法權益的法律保護。但目前我國私法對老年人合法權益的保護亟待完善。我國現行的成年監護制度自1987年《民法通則》頒行以來，一直沒有修改過，這使得老年人的監護問題處于法律與現實生活嚴重脫節甚至無法可依的狀態。“隨著我國《物權法》、《侵權責任法》的頒布，整合《婚姻法》與《收養法》，制訂我國《親屬法》的工作已經迫在眉睫，這是制訂我國《民法典》不可缺少的重要步驟。” 盡管專家草擬的幾部民法典草案建議稿中對成年人監護有所規定，但其制度設計與立法思路基本沿襲民法通則，老年人的人身保護、財產管理、養老和精神慰籍問題等都是我國私法亟需完善的老年人合法權益保護的內容。

此外，監護制度的公法化需求和社會化趨勢也日趨明顯，家庭養老功能的變遷使得原本具有私法色彩的監護制度已經不能滿足老年人的需求。公權力的積極介入已經成為各國制定監護制度的立法者的共識，值得我們辯證借鑒。

三、創新型老年人監護制度的構建

人口老齡化背景下，成年人監護制度早已不只是民法領域中一個微觀性立法技術的問題，而是宏觀性的、同其他領域關系密切的現實問題。老年人監護制度的立法宗旨首先應在于保護行為能力有欠缺的老年人，并充分尊重他們的意愿，同時兼顧社會秩序與安全的保護。不僅需要通過立法技術加以規范，還要通過行政管理、司法監督等具有創新性手段“多管齊下”來進一步補充，確保老年人的合法權益得到應有的保護。

（一）立法技術上，一是需引入成年人監護制度的新理念。我國長期堅持“子女最佳利益”原則，忽略了老年人作為弱勢群體也應當享有的平等權利，缺乏對老年人的關懷和尊重。在人口老齡化的背景下，我們應吸收“尊重本人自我決定權”和“維持本人生活正常化”等世界主流的新理念和先進立法技術，將其同我國“以人為本”的思想有機結合起來，創造出具有中國特色的監護制度；二是應擴大被監護人范圍，增設對因年齡增長而逐漸喪失判斷能力的老年人的保護，尊重被監護人的殘存意志，按其喪失判斷能力和行動不便的程度，授予監護人相應的職責。可借鑒日德等國做法，從精神、智力、年齡、身體障礙等多方面進行實質考量，全面涵括精神障礙者、智力障礙者、高齡者、酗酒者等，進而將老年人完全吸收其中。同時配以登記制度取代法院宣告，保護被監護人的身心健康和隱私權；三是監護類型彈性化設置。我國現行的監護類型主要是法定監護和指定監護，弊端頗多。可考慮增設意定監護，即由被監護人在具有完全的判斷能力時，對其喪失判斷能力之后的有關自己的監護事務的全部或一部分的代理權進行委托的合同，法律應規定意定監護優先于法定監護。這樣的制度可以更完整地體現意思自治，充分體現民法對私權的尊重，使老人通過契約方式保護自身的合法權益。除上述三點，還應在破除僵化的監護人選任制度，統一監護人的權利與義務，以及合理設立監護監督人等方面多努力和改善。

（二）行政管理上，首先要加快公共服務型政府職能建設。過去我們的政府都過分強調經濟的發展，沒有全面兼顧到社會的發展，特別是弱勢群體的利益。現在政府應當更多地考慮如何保護弱勢群體、促進社會公平、完善社會保障體系和提供公共保障，這是建立完善老年人監護制度的宏觀政策環境；其次是實現政府從行政控制型體制向依法行政型體制的轉變。從權力社會向能力社會的轉變、從國家社會向公民社會的轉變，從全能社會向有限社會的轉變，從單向控制的行政體制向協商合作的管理機制的轉變，這些都對老年人公共服務的管理創新提出了迫切要求；三是要明確政府各部門職責分工，建立完整的行政工作鏈。橫向上形成政府各部門間的橫向工作鏈，各部門職能相互補充、相互協調配合，具體細化各個政府部門的職責，發揮自身優勢，積極組織和開展相應的工作，為老年人特別是為高齡、孤寡、病殘等生活困難的老年人提供服務，并在維護老年人合法權益方面發揮積極作用。縱向上要形成“街道辦事處——居民委員會（城市）和鎮政府——農村村民委員會（農村）”為主的縱向工作鏈，同時發揮社區民間組織和企事業單位的作用，鼓勵建立為老年人服務行業的中介組織，發動全員全社會在政府的監督指導下有序開展為老服務工作。

（三）司法監督上，要確保司法權力的介入成為我國老年人監護制度發展的必然趨勢和要求。在監護監督機構方面，應確定人民法院是唯一有權決定監護及監督監護事務的機構，廢除現行立法中由單位、村民委員會、居民委員會也可以作為監護權力機關的規定。可以在基層法院和人民法庭設立監護法官，專職負責監護事務，同時由人民法院在居（村）委會中指定專人負責本轄區內的監護監督事務，定期或隨時向監護法官匯報，并且在監護監督人缺位時代行監督人職責，但其仍屬于監護監督機關的組成部分。由于人民法院組織體系日趨完備，大城市和中小城市的主要街道以及農村中較大鄉鎮已設立人民法庭；加上居（村）委會對轄區內事務最為了解，指派專人負責可以消除機構監督時的人浮于事、互相推諉的狀況，這樣就可以保證監護事務的順利實施。

參考文獻

[1]王竹青：《德國從成年人監護制度到照管制度的改革與發展》，《北京科技大學學報(社會科學版)》，2005年第4期。

[2]張麗娟：《論我國老年人監護制度的立法完善》，《山西高等學校社會科學學報》，2009年第5期。

[3]李霞：《成年后見制度的日本法觀察——兼及我國的制度反思》，《法學論壇》，2003年第5期。

[4]吳國平：《我國老年監護制度的立法構建》，《南通大學學報（社會科學版）》，2010年第3期。