論執行力建設與中國共產黨執政能力的提升

摘要：中國共產黨作為長期執政的黨，從十三屆四中全會開始，逐漸提出和明確了黨的執政能力建設思想，并在實踐中越來越認識到執政能力建設的重要性。但在這些年對執政能力建設的規劃與探討中，幾乎都沒有把執行力建設作為執政能力建設的重要環節。然而，不論是路線、方針還是政策以及法律法規，它們都需要中國共產黨的組織成員結合實際創造性地開展工作，堅定不移地貫徹落實。因此，中國共產黨組織成員執行力水平無疑地成為了執政能力建設中的生命力和著力點，而執行力建設無疑是執政能力建設必不可少的核心環節。所以，在當前中國共產黨執政能力建設的過程中，積極探索并努力提升組織成員的執行力水平無疑是一個極其現實、亟需解決的問題。

關鍵詞：中國共產黨 執政能力 執行力

從1989年黨的十三屆四中全會提出強化執政意識，提高領導水平和執政水平的思想以來，各級政府和眾多學者對黨的執政能力建設進行了許多有益的探索與思考，取得了許多經驗和成就。但是，十多年來，在實踐當中，執政能力建設問題仍然未見突破性的進展，產生這一問題的根源，是執政能力建設中忽視了執行力的建設，使得執政能力建設沒有抓住關節點，失去了著力點。

一、執行力是執政能力建設的核心能力要素

要切實提高黨的執政能力，執政能力的建設就必須要有針對性，為此，必須要明確執政能力及其構成要素。

關于執政能力，從十三屆四中全會以來，學術界和黨的有關文件作了許多界定和探討，代表性的觀點大致有十七種。如有的學者認為，黨的執政能力是指“執政黨對整個國家政權控制和促進整個國家發展的能力，包括對憲法和法律的制定、體制和制度的安排、公共權力的運作、社會各階層力量的整合、推動經濟社會和人的全面發展的綜合能力”一些學者分別從各自的研究角度對黨的執政能力內涵做了界定。比如，有學者認為，黨的執政能力就是黨治理國家的能力。還有的學者從黨的執政規律的角度進行了探討。如中央黨校黨建部教授王長江認為執政能力就是遵循執政規律按執政規律辦事的能力。在學術界討論的基礎上，十六屆四中全會被認為提出了總結性、權威性的觀點：“黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。”

這些都是從總體上對執政能力做出的界定，雖然在具體表述上各不相同，但基本內涵相差不大。而在對執政能力建設的內容上，則存在較大差異。如王長江認為，黨的執政能力，從內容上講，不同主體的執政能力內容也不相同。田廣清等認為，黨的執政能力包括這樣幾個方面：引領和推動社會發展的能力；善于總攬全局、協調各方，通過國家機器執政并監督制約國家權力的能力；大力推進民主政治建設的能力；依法執政的能力；提高依靠科學的體制和制度執政的能力；應對復雜局面的能力；實現社會全面、協調、可持續發展的能力；培養、吸引、使用人才和為國家機關輸送政治精英的能力；成為“三個代表”和“四個文明建設”先鋒隊的能力；有利于和平發展的外部環境的能力；不斷提高執政水平的能力。陳寶生則認為，加強黨的執政能力建設，應當著重從以下幾個方面入手：一是思想政治建設的能力；二是主導意識形態的能力；三是領導發展的能力；四是利益調節的能力；五是資源整合的能力；六是完善制度的能力；七是應對危機的能力。

相對而言，學術界達成共識的是，黨的十六大提出不斷提高五個方面的執政能力建設的基本要求，即提高科學判斷形勢的能力、提高駕馭市場經濟的能力、提高應對復雜局面的能力、提高依法執政的能力、提高總攬全局的能力，以及十六屆四中全會在《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中提出的提高駕馭社會主義市場經濟的能力、發展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力，構成了黨的執政能力建設的基本內容，也是加強黨的執政能力建設的重點任務。

然而，也有不少學者對此進行了分析和深化，提出了一些新的觀點。如韓慶祥認為，黨的執政能力除了十六大報告講的“五種能力”和十六屆四中全會講的“五個方面的能力”外，具體來講，還應包括以下幾個層面的主要內容：黨執政本身方面的能力、黨與國家關系方面的能力、黨與社會關系方面的能力、黨與人民關系方面的能力以及黨與國際關系方面的能力。蔡長水則認為，執政能力的內涵應從以下三個角度加以把握：從黨的整體來說，執政能力主要包括科學的理論指導和理論創新能力，決策制定的能力（主要指黨的綱領、路線和政策的制定與執行），制度和體制的安排能力（包括權力的配置及運用機制，黨和國家政權機關、群眾組織的關系的正確處理等）；對于各級黨委和領導干部來說，黨的執政能力就是十六大報告提出的五種能力；對于黨的基層組織和廣大黨員來說，加強執政能力建設主要就是提高黨員的整體素質。

可見，在執政能力建設問題的研究和探討中，執政能力的內涵認識上分歧不大，但在執政能力建設的內容上，則存在較大差異。這主要是由于執政能力是一種具有層次性的系統綜合能力。因此，在綜合以上研究和結合人的認識過程基礎上，筆者認為執政能力應當包含六種主要能力，如下表所示。

[

執

政

能

力

構

成\\發現能力\\包括信息的收集、處理、分析從而發現與預測問題的能力\\決策能力\\形勢判斷與應對能力，應對復雜局面能力，應對災害能力、判斷與應對國際局勢和處理國際事務的能力\\駕馭能力\\總攬全局的能力、駕馭社會全面、協調、可持續發展的能力\\發展能力\\科學的理論指導和理論創新能力，發展社會主義政治、經濟、文化和構建和諧社會的能力\\管理能力\\依法管理能力，制度和體制的安排能力（包括權力的配置及運用機制，黨和國家政權機關、群眾組織的關系的正確處理等）\\執行能力\\包括理解力、協調能力和行動力\\]

這六種能力起于發現而終于執行，它們相互聯系，相輔相成。而其中執行能力則是所有能力當中最后的著力點和生命力。即是說，不論路線、方針、政策是多么的正確和科學，也不論法制是怎樣的公正和健全，如果黨在執政的過程中缺乏有力和有效的執行，都不過是紙上談兵，在實踐上起不了有意義的作用。

事實上，中國共產黨幾十年執政的實踐也證明了這一點。近幾年我黨能夠成功地應對自然災害和經濟危機，已經表明中國共產黨是一個發現能力、決策能力、駕馭能力、發展能力上具有較高的水平，但在管理能力尤其是執行能力上還需要大力提升。胡錦濤總書記強調“再好的法規制度，如果不去執行，也會形同虛設。許多法規制度之所以沒有發揮應有的效力，一個重要原因就是執行不力。”

二、當前執行力建設中存在的問題

“三分決策、七分執行”，執行力直接考量政府執政能力。胡寶林在其所編著的《細節決定成敗全集》中也提出：“中國不缺少雄韜偉略的戰略家，缺少的是精益求精的執行者；絕不缺少各類規章、管理制度，缺少的是對規章制度不折不扣的執行。”2006年3月5日，溫家寶在《政府工作報告》中明確提出了提高政府執行力。2010年1月，胡錦濤在十七屆中央紀委六次全會上發表重要講話時也強調，要加強對中央重大決策部署執行情況的監督檢查，按照黨的十七屆五中全會的部署和要求，促進全會提出的任務和措施落到實處。

可見，執行力水平不適應當前中國共產黨執政需要的矛盾已經開始凸顯并引起了黨和政府的重視。“執行力”原本廣泛用于工商企業管理領域，其含義是對工商企業執行概念的解釋。拉里·博西迪和拉姆·查蘭在《執行—如何完成任務的學問》中認為“從最基本的意義來說，執行是一種暴露現實并根據現實采取行動的系統化方式”。前美國通用電氣公司首席執行官韋爾奇認為“所謂執行就是務實運作的細節”。執行力本是工商企業領域的概念，其實就是“做”的能力，但它不僅是企業面臨的重要課題，同時也是中國共產黨執政能力建設要著力解決的問題。

因此，執行力就是把戰略決策、規章制度等落實到實處轉變為現實成果的能力，簡單地說，就是“做”的能力。但就是這個“做”的能力，在當前卻相當疲軟和弱化，概括起來主要有以下表現：

（一）行政不執行。即執行失職，就是指行政主體有積極實施行政行為的職責和義務，能夠履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態。主要表現在以下幾個方面：一是對抗執行，有法不依、有令不行，主要體現在有些地方政府或部門不執行上級的命令，不落實國家的法律法規，不貫徹黨的路線、方針、政策等方面；二是逃避執行，推諉扯皮，推卸責任。在執行過程中，一些執行主體在執行黨委的決策和政府決定決策時，消極回避矛盾，上拖下推，不以人民的利益為標準，而以政策貫徹政策、以文件執行文件，或以罰代管、以費代稅、以情代法、徇情枉法；三是虛假執行，陽奉陰違。執行主體在執行過程中采取“上有政策，下有對策”的替代執行，即在執行政策法規時采取偷梁換柱的做法，執行與黨委政府的決策和政策以及法律法規不相一致的方案措施。

（二）行政亂執行。即行政執行失當，執行主體在執行過程中違反行政合理性原則，濫用職權，對不同的政策目標團體采取不同的標準，嚴重違背了政策的公平、公正原則，不當行使行政權力的行為。主要表現有：一是教條主義的執行。主要是機械執行或盲目執行。機械執行和盲目執行密切相連，都是一種教條主義，即不與實際相聯系。機械執行是執行主體沒有理解政決策以及法律法規的精神，執行過程中不考慮當時當地的實際情況，照搬照抄地執行；盲目執行是執行主體沒有真正領會和理解政策決策和法律法規的要義、精髓，更也沒有與本單位、本部門、本地區、本行業的實際情況很好地結合，貌似執行，實質上憑經驗辦事、片面執行；二是選擇執行和被動執行。選擇執行即執行主體執行政策時斷章取義，為我所用，不履行職責，對法律法政策決策規往往根據本地區、本部門的利益需求進行任意的取舍，有利的就執行，不利的就舍棄或者變通執行；被動執行是執行主體缺乏主動性，執行決策政策與法律法規時懶散，工作缺乏熱情，更無激情，凡事漠不關心、麻木不仁，上級推一推就動一動，有時推也推不動，三是附加執行或歪曲執行。附加執行是執行主體在執行過程中附加了不恰當的內容，使政策決策或法律法規外延擴大，超越了本來的要求。歪曲執行主要是執行主體改變上級黨委和政府政策決策和國家法律法規的實質，曲解其義地執行。四是錯位與越位執行；即執行主體的執行“角度”錯位或越位，在執行過程中處理執行目標團體的關系混亂，執行偏離“軌道”走向無序。

由于執行主體在執行中的不執行和亂執行，導致了執行力水平不能適應當前中國共產黨執政的需要之間的矛盾，結果導致黨和政府的正確路線、方針和政策得不到有效和切實的落實，嚴重影響了中國共產黨執政的滿意度和公信力。

三、執行力水平不適應執政需要的原因分析

（一）執行意識淡薄，執行心態上趨利化傾向嚴重

中國共產黨作為中國之執政黨，要始終“代表中國先進生產力的發展要求”、“代表中國先進文化的前進方向”、“代表中國最廣大人民的根本利益”，要在新的歷史形勢下構建“和諧社會”，其內在的根本要求就是廣大黨員干部即黨的政策決策和法律法規在執行的過程中，執行主體必須首先具有強烈的執行意識。這種意識包括大局意識、政治意識、憂患意識、群眾意識、責任意識。

但在實際的執行過程中，執行主體的大局意識、政治意不強，往往局限于部門利益、大搞本位主義，有利可圖就“搶籃球”，無利可圖則“踢足球”；不少黨員干部的宗旨意識和服務意識即群眾意識差，唯上是從，作風漂浮，對于群眾急盼解決的問題視而不見、久拖不辦甚至壓而不辦，對服務對象隨意承諾又不履行承諾，致使群眾對黨和政府工作不滿意，影響了黨和政府的公信力。執行人員責任心不強，缺乏憂患意識，作風慵懶，見責任就推，見困難就繞，逃避責任，要么拖泥帶水，久拖不行。因此，執行意識淡薄是影響政府執行力提升的最大元兇。

（二）執行主體能力素質不高，難以適應現今時代的要求

從實質內容看，執行能力是組織“能力項”構成的綜合性系統能力，主要包括理解能力、判斷能力、變通能力、協調能力、控制能力、行動力等要素。

1.理解能力。執行者對政策的充分和準確理解是政策執行的首要基礎，執行與決策發生偏差，很大程度上首先是由執行者對政策精神的領悟深度、對政策內容的研究力度不足引起的。2.判斷能力。政策執行的過程中，執行的環境與形勢總是比較紛繁復雜，執行者需要對執行環境與形勢深入調研，再作出正確判斷，制定與選擇科學合理的、具體地、有針對性地實施政策與方案。3.變通能力。由于執行的環境與形勢紛繁復雜，不確定性因素多，因此在執行過程中一些既定的方案和工具可能不適應變動了的環境和形勢。在這種情況下，執行者應該“具體問題具體分析”，靈活變通地實施政策，而不是機械地執行既定方案。4.協調能力。一項公共政策的執行常涉及眾多的職能部門和機構，這就需要部門和機構間的協同，因此，協調部門合作是政策執行的一個關鍵方面。5.控制能力。這主要是指在展開實際動作后，對各項行動的有效掌控與制導。6.行動力。是執行主體在執行過程中的行動速度和力度。上述六個方面的能力是執行力的主要構成要素，其綜合結果或“合力”則決定了執行力的強度。

目前就執行主體來看，由于這幾種能力素質低，結果導致對政策法規“吃不透”，在執行中抓不住主要矛盾和矛盾的主要方面，在解決矛盾的過程中，不能針對具體情況靈活執行，缺乏有效的協調和控制，尤其是作風慵懶，沒有“馬上執行”的超強行動力，致使政策法規沒有及時起到應有的功能和作用。因此，在黨的執政建設中，執行主體的這幾種能力都需要加以提高。

（三）執行機制不健全，缺乏科學合理的制度保障

一是執行成本過高。據報道，目前我國行政成本高居世界第一。1978年至2003年，我國財政總支出從1122億元增長到24649.95億元，增長了21倍，年均增長0.8倍；GDP從3624.1億元增長到117251.9億元，增長了31倍，年均增長1.2倍；行政管理經費則從52.90億元增長到4691.26億元，竟增長了87倍，年均增長3.5倍！有資料顯示，2004年我國公車消費財政資源4085億元，1999年干部公費出國消耗財政費用達3000億元，全國一年的公款吃喝在2000億元以上，僅此三項相加，總數就高達9000億元以上。如果全國年財政收入按3萬億元計算，幾乎接近1/3。這些年，我們行政管理經費占財政總支出的比重，不但遠高于歐美發達國家，而且也高出世界平均水平。國家行政學院教授杜剛建接受采訪時認為：“中國是全世界行政成本最高的國家”。執行成本過高，導致執行主體消極執行、逃避執行或選擇執行，影響和制約了執行主體的執行主動性和積極性，弱化了執行力。

二是執行渠道不暢。其深層原因則在于官本位思想的影響。部分執行主體在執行過程中只從自身利益的角度出發，缺乏應有的社會責任心和歷史使命感，不去考慮其服務對象即人民群眾是否滿意，不是真心實意地在為人民服務，而是僅從個人或小集體的利益出發，對自身有利就做，無利可圖的事就不做或拖延不決，從而造成黨和政府政令不暢，有令不行。

三是評價獎懲不明。評價獎懲制度往往是帶有根本性的問題，影響深遠但常常被忽視，影響了執行者的心理狀態和執行心態，結果是影響了任務的落實。因為任務落實好的執行者不被或不能得到及時肯定與表揚，其執行的心理狀態和執行心態必然發生變化，從而挫傷其執行的積極性，影響執行力度。

心理學研究發現人的自我價值實現的要求，需要對行為者的行為作合理的肯定，使其具有成就感和價值感，這樣才能使行為者保持穩定的心理積極狀態，激勵其行為主動性。然后在目前的執政能力建設中，對執行力建設重視不夠，對執行主體的執行行為缺乏科學合理的認定，評價獎懲制度不分明，從而打擊執行主體的行為主動性和積極性，弱化了執行力。

四、提升執行力水平的對策

黨的政策法規的執行，是要靠執行主體即人去完成的，因此，執行力好與不好的關鍵是人的因素，只要人做對了，一切問題也就迎刃而解了。

（一）加強執行力文化建設，提高執行主體的執行意識

執行力文化是影響一個組織執行力的重要因素之一，因為一個組織的組織文化是這個組織的精神財富和精神支柱，文化觀念根植于社會和組織之中，是一種潛在而無形的力量，其影響巨大而持久。先進的制度文化，能夠有效地促進社會發展，促進制度執行力的提高；反之，落后的制度文化，不但不能適應社會發展的需要，而且會影響和制約制度執行力的提高。在中國共產黨執政能力的建設中，優秀和先進的組織文化建設是我黨長期的目標，但是，這種組織文化的建設，長期界定在制定方針政策、法律法規的指導思想、指導原則等組織層面上，而對于現實執行層面的優秀文化建設則長期處于被忽視和冷落的狀態，以致一直沒有建立起執行文化，從而導致執行意識淡薄等問題。因此，在當前的執行力建設中，加強執行力文化建設，構建優秀和先進的執行力文化已經是當務之急，也是提高黨員干部執行力的長久之計。

在中國共產黨執行力的文化建設上，應該把一個理念和五個意識的形成作為核心要求，構建具有馬克思主義中國化特色的新時期中國共產黨執行力文化。五個意識即大局意識、政治意識、憂患意識、群眾意識、責任意識。一個理念即 “躬行實踐、馬上行動”的理念，建立超強行動力，提高執行力。在我國，有“中國執行力研究第一人”之譽的周永亮博士主持的國家執行力課題組在《本土化執行力模式》一書中提出執行的“四要素”，分別是心態、工具、角色、流程四大要素。而執行文化的建設，就是地培養執行主體的執行心態，使執行主體從思想深處認同執行的重要性，以飽滿的熱情愉快地執行。

（二）加強執行主體執行能力培養，努力提升執行主體善于執行的能力。

當今世界的發展，對人才的素質要求越來越高，我們的廣大黨員干部能力狀況不適應時代發展的要求，已經成為一個現實的問題。在執行能力的要素構成中，無論是對政策法規的理解還是對形勢與實際狀況的判斷，或是對執行過程中結合實際的變通以及協調、控制都顯得難以適應當前執政的需要，尤其是行動力素質較低，更是嚴重影響了執政黨的執政形象，影響了中國共產黨與人民群眾之間的魚水關系。

知識是學來的，能力是培養出來的。面對當前形勢發展的要求和執政黨執行能力不能滿足要求之間的矛盾，中國共產黨必須加強對執政人才的能力進行系統的、長期的、科學的培養和培訓，以定期和不定期的形式，根據不同層次、行業分工、地區性特點制定具有針對性和可行性的培訓規劃，形成培養培訓的長效機制，不斷提高執行主體的能力素質。

（三）建立健全執行機制，以科學合理的制度保障執行

目前我國還處在經濟社會發展速度快、社會結構迅速變動、利益關系進一步調整，社會意識和各種思潮不斷交鋒激蕩的階段，因而客觀上造成了執行中的體制性矛盾，對政府執行力起逆向作用。然而，執行機制作為執行主體執行過程中的制度保障，在執行力建設中，針對當前執行機制中存在的問題，必須著力解決好執行成本過高、執行渠道不暢和執行評價獎懲不明等重點問題。

總之，對于黨和國家的路線、方針、政策，對于上級黨組織和上級領導部門的工作部署和工作要求，有沒有很好的執行力，能不能認認真真地抓落實，是衡量各級黨員領導干部黨性強不強、責任心強不強的重要標準，也是衡量基層黨組織能否發揮戰斗堡壘作用、戰斗力強不強的重要標準。可以說，沒有好的執行力，就不會有強大的戰斗力。當前，全黨和全國人民正在認真貫徹黨的十七大精神，堅持科學發展，提高執政能力，構建和諧社會，在大政方針已定，方向目標明確的形勢下，最為重要的問題，就是要提高全黨同志、特別是各級領導干部的執行力。只要切實提高執行力，才能把中央的精神不折不扣地落實到各個部門、各個單位，落實到基層，落實到具體和實際的工作之中，中國共產黨才能永葆青春，才能領導中國人民取得社會主義建設的不斷勝利。

參考文獻

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