從制度創新看統籌云南城鄉發展

摘要：在建設有中國特色社會主義的偉大歷程中，云南探索統籌城鄉發展的途徑不僅體現科學發展觀的重要思想，也為多民族地區統籌城鄉發展提供了可借鑒的經驗。當前，統籌城鄉發展的根本點在制度創新，通過消除舊制度的約束，釋放新制度的活力，將更有利于云南城鄉協調發展，并從根本上改善多民族地區城鄉發展面貌。

關鍵詞：制度創新統籌城鄉發展

統籌城鄉發展的根本任務是解決長期以來我國經濟社會發展的城鄉二元結構問題，建立起中國特色社會主義市場經濟條件下城鄉協調發展的新機制，而新機制的良好運作又要求與時俱進的制度安排。因此，只有適應經濟社會發展要求而不斷創新制度設計，才能健全市場機制，實現城鄉經濟社會協調發展。云南作為多民族聚居地，更有必要把握發展機遇，加快制度創新，促使適合云南城鄉發展且具有示范作用的新體制的形成。

一、理論支撐

早期制度經濟學理論的著名代表人物康芒斯認為，“制度”乃是經濟制度進化的動力。即是“集體行動控制個體行為”，其中包括家庭、股份公司、同業協會等等，最主要的是法制，他特別強調法律制度對于經濟制度的變化所起的作用，即“法律居先于經濟”。且不論這種觀點與“經濟基礎決定上層建筑”的矛盾性，但他確實說明了制度對于經濟發展的重要性[1]。隨后，科斯創立的新制度經濟學證明了經濟制度的合理性，其中最重要的制度變遷理論認為，制度變遷是在現有制度基礎上發生的漸進變化，制度變遷的方向和可能出現的制度形式除了受到變遷起點的影響外，還要受到既存的文化、傳統、信仰體系等因素的制約[2]。而且，該理論強調，如果沒有制度創新和制度變遷的沖動，并通過一系列制度（產權制度、法律制度等）構建把技術創新的成果鞏固下來，那么技術變革對人類社會長期經濟增長和社會發展就無法發揮應有作用。在決定一個國家經濟增長和社會發展方面，制度具有決定性的作用。因此，可以看出任何制度創新都離不開一定的社會歷史環境，正是如此，統籌云南城鄉經濟和社會協調發展，制度創新和變遷是根本，也是關鍵。

二、現實要求

（1）統籌云南城鄉發展所需的資源要素的合理流動要求制度創新。根據經濟學的一般原理，同樣的生產要素用于不同的用途必然會出現此消彼長的結果。統籌云南城鄉發展就必然要求城鄉之間的資源要素通過自由合理的流動而達到一個相對均衡的狀態，而資源要素往往因其自身的特性或原有制度的約束而無法實現自由合理的流動，這時選擇制度創新來改變資源要素的特性和激活資源要素的活力便顯得尤為重要。（2）統籌云南城鄉發展所需的市場機制的完善要求制度創新。要實現以既定的要素投入產生最大的統籌云南城鄉發展的產出效應，除了城鄉要素之間流動順暢外，還需要通過完善的市場機制對城鄉資源要素的配置作用來達到最優投入產出比。而市場機制的完善又需要相關制度的改進與創新來發揮市場經濟的作用，因此，加快制度創新是應然的。（3）統籌云南城鄉發展所需的政策保障的供給要求制度創新。在實現統籌云南城鄉發展的過程中，資源要素與市場機制固然重要，但政策保障也不可或缺的。那么，通過制度創新實現統籌云南城鄉發展的政策保障供給成為必然。

三、統籌云南城鄉發展中現有制度的不足

長期以來，為實現城市化建設的原始積累，云南省在城市環境改造、旅游服務業發展戰略的指導下迅速成長為一個旅游城市，而同時民族農村建設和農業發展較慢，尤其是非旅游區，從而使得城鄉間的差距不斷擴大，二元結構特征明顯，不利于云南整個經濟社會體系的全面發展。因此，現階段，關鍵是審視相關制度實施的不足之處，以更科學合理的制度安排為統籌云南城鄉發展提供更好的服務。

1.戶籍制度方面的不足

城鄉二元分割格局是從戶籍制度的區別開始的。云南現行的戶籍制度仍然存在“農業”和“非農業”戶口的劃分，且居民在戶口所在地可享受相對低廉的社會服務和特殊待遇，在非戶口居住地則較少或無法享受相等待遇。這種城鄉分割的戶籍管理制度不利于農村人口的城鄉間自由流動，增加了農民市民化的難度，還會進一步影響城市化進程。

2.土地制度方面的不足

云南由于自然條件差異大，農業生產條件較差，綜合生產能力較低，山區面積占94%，壩區面積占6%；擁有耕地面積6289.9萬畝，其中水田及水澆地2105.7萬畝，人均0.57畝，旱地4163.2萬畝，人均1.13畝[3]。城市的發展正侵蝕著農民賴以生存的土地。土地作為農民賴以生存的基礎，一旦失地，相關的生活保障將受到影響。如今云南還沒有一個相對專業的土地流動管理機構，農民的土地征占、流轉等方面還存在有爭議的問題，影響農民變市民的信心和積極性。

3.社保制度方面的不足

云南城鎮社會保障體系的框架已經基本建立，但是社會保障制度的受益面卻主要是城鎮人口，而廣大農村人口享受社保的范圍和程度相對較小。盡管城鎮社會保障體系框架已基本建立，但城鄉社保制度管理的差異使得農民，尤其是進城就業、居住的農民沒有完全享受到城鄉一體化的社保服務，導致現有的社會保障很難吸引更多農民進城。

4.就業制度方面的不足

隨著產業結構的不斷優化以及城市化進程的推進，大規模農村剩余勞動力和城鎮失業勞動力的就業問題突顯。由于農村人口受教育程度不高，農民就業仍受到諸多制度條件限改革，2004，（6）.