保健食品廣告監管問題的探討

北京市藥品監督管理局延慶分局（102100）徐玉丹

近年來，保健食品違法廣告屢禁不止成為了構建和諧社會的不和諧之音。為加大打擊力度，監管部門采取了一系列有力措施強化監管，保健食品廣告專項整治工作成效明顯。但部分保健食品廣告違法現象仍然存在。因此，規范廣告的法律制度，加大對違法廣告的整理力度，對消除當前的違法廣告現象來說十分必要。

1 保健食品廣告現狀

根據國務院規定，保健食品的注冊、廣告審批職責于2005年7月1日起由食品藥品監管部門承擔，保健食品廣告發布首先由食品藥品監管部門從質量、標準、廣告形式、內容等方面進行初審，初審合格后發給廣告批準文號。廣告發布者持食品藥品監管部門審核批準的文件，到工商管理部門登記，然后按要求發布廣告。但由于這些規定至今未得到完全落實，存在標準不統一、審批部門多、質量難控制、監管難度大等問題，造成了無證銷售、高價銷售、欺騙消費者的情況出現。加之基層監管部門廣告監測手段缺乏，缺乏搜集證據的攝像、錄音設備，無法及時、有效收集證據材料，給監督和打擊帶來很多不便。

由于監督執法人員配備等方面的限制，保健食品廣告的監管還僅限于城鎮，而對于游走在農村、主要針對老百姓的保健食品廣告宣傳和保健食品銷售缺乏有效監管。

就延慶縣而言，延慶縣保健食品廣告現狀具體如下：

1.1 戶外和店堂成為違法廣告的主要來源，電視和廣播成為違法廣告的主要傳播渠道 據統計，戶外和店堂一直是違法廣告的主要來源，三年為41.6%。電視和廣播成為違法廣告主要傳播渠道，為50%。

1.2 外省產品廣告是延慶縣違法廣告的主流 從統計的數據來看，外省產品的違法率一直居高不下，三年平均為91.6%，今后應成為監管的重點。

1.3 性質惡劣的嚴重違法廣告減少 通過對三年來違法廣告的統計，主要違法形式是宣傳療效（占總違法數的50%）和夸大功能（25%），性質惡劣的夸大宣傳或宣傳療效等違法廣告已經明顯減少。

上述違法廣告的出現，既有廣告主、廣告經營者和廣告發布者的法律法規意識不強，對相關法律法規了解、學習不夠，不能全面貫徹國家關于保健食品廣告管理的相關規定；也有廣告主、廣告經營者和廣告發布者在利益的驅動下，沒有對廣告進行審核把關，置相關法規不顧，鋌而走險。這些違法廣告的出現也反映出我國廣告違法處罰成本不高，與違法廣告預期達到的暴利相比，違法廣告受到的處罰是低廉的，導致違法廣告屢禁不止。

2 保健食品廣告存在幾大問題

2.1 冒充藥品，混亂概念 保健食品是具有調節機體功能、不以治療疾病為目的，并且對人體不產生任何急性、亞急性或者慢性危害的食品[1]。將保健食品混同于普通食品或藥品進行宣傳，是一些保健食品生產企業進行違法宣傳的慣用手段。

2.2 功效不清，夸大宣傳 保健食品是具有調節機體功能、不以治療疾病為目的的食品。保健食品生產及經營企業在宣傳上未能真實地、客觀地陳述功效，模糊保健食品的功效，或借助宣傳某些成分的功能明示或者暗示，隨意夸大功效，導致消費者誤認為保健食品可以起治療疾病的作用，或認為保健食品具有一定藥物功能，對疾病可以起到輔助治療作用。

2.3 虛假宣傳，誤導購買 保健食品生產及經營企業功效虛假宣傳較嚴重，一些廣告和宣傳書里充斥著眾多絕對化語言，如“最先進科學”、“最高技術”等專業用語，利用醫藥科研單位、醫療機構或醫生為產品的功效作證明和肯定，或者聲稱該產品被某學術機構、政府部門、醫療機構或醫生等推薦為康復保健的唯一或最佳產品等誤導消費者，使多數消費者面對天花亂墜的宣傳不知所措，往往跟著廣告“走”。

2.4 以“軟文”形式刊登廣告 “軟文”又稱軟廣告，即媒體刊登或廣播的那些新聞不像新聞、廣告不像廣告的有償形象稿件。其特點是以人物專訪的形式出現，或以介紹企業新產品、分析本行業狀況的通訊報道形式出現，而且大都附有企業名稱或服務電話等。

2.5 以會議，義診，加入健康協會、俱樂部的名義吸引讀者入會，目的是推銷其生產的一種保健食品。

2.6 標示地方保健食品、保健用品文號的產品涉嫌夸大療效、虛假宣傳 典型的例子有：標示“陜健用廣審（文）××××× ”的保健品，標示對膽結石有治療作用；標示“(2003）津衛防保健字×××× ”的保健品，標示對耳鳴、耳聾有治療作用。

2.7 擅自篡改審批的廣告內容或使用過期（虛假）的廣告批準文號 隨意修改廣告詞和影像，夸大功效進行商業欺詐，牟取暴利，誤導廣大消費者，危害群眾健康。

3 保健食品廣告成因分析

3.1 后期監管力度不夠 保健食品監管存在“重審批，輕監管”的傾向。每一種保健食品上市前都經過嚴格的審批程序，但后期的監管缺乏力度。執法部門查處不力，雖然縣級以上工商行政管理部門都設立了專門的廣告監督管理機構，但許多虛假保健食品廣告仍然無法及時得到查處。

3.2 監管銜接存在障礙 《保健食品廣告審查暫行規定》對保健食品廣告監管的職能分工以及協調合作作出了明確規定，但兩個監管部門之間在信息溝通和工作銜接上存在障礙，給不法分子以可乘之機。

3.3 違法獲利風險小 違法獲利空間大、風險成本小，是導致保健食品違法廣告屢禁不止的重要原因。《廣告法》對虛假廣告規定了“并處廣告費一倍以上五倍以下的罰款”。個別企業為了逃避處罰，與媒體串通，將原本高額的廣告費分成多張發票。一旦被查處，只拿出其中面額小的一張發票應付處罰。即使按照規定對企業處以五倍罰款，所交的罰款與其所獲利潤相比，仍是“小巫見大巫”。

3.4 媒體監管存在缺失 部分媒體對利益的追求和社會責任感的缺失，為保健食品廣告未經審批擅自發布提供了違法平臺。3.5 監管體系不合理 從廣告監管體系來看，保健食品廣告的審批和監測屬于食品藥品監管部門，虛假廣告的處罰屬于工商行政管理部門，保健食品的質量監管又屬于衛生部門。這樣，涉及到幾個部門的溝通、協作，就會給監管留下一定的空隙。不法分子利用某些環節銜接不到位、配合不密切等，打“擦邊球”，逃避制裁。

4 完善我國保健食品廣告監管的措施

4.1 規范保健食品廣告的法律制度

4.1.1 提高保健食品的注冊申請門檻 《保健食品注冊管理辦法(試行)》在注冊審批上，規定申請人在申請保健食品注冊之前應當做相應的研究工作，研究工作完成后，應當將樣品及其資料提供給檢驗機構進行試驗和檢測，同時提供研發報告，在檢驗機構出具試驗報告后，申請人方可申請保健食品注冊；在生產環節上，規定申請注冊的保健食品應當符合GMP的要求；在日常管理上，首次取消保健食品注冊終身制，實行五年一審批的動態管理[2]。可以說，《保健食品注冊管理辦法（試行）》提高了新進者的入門門檻，在某種程度上使得部分實力不佳的企業提早退出市場舞臺的同時，也更有效地引導了合格企業進入良性的市場運行軌道。

4.1.2 實行保健食品廣告發布審查 《保健食品廣告審查暫行規定》規定，保健食品廣告未經審查一律不得發布[3]。在《保健食品廣告審查暫行規定》實施之前，國家對保健食品廣告沒有統一的審批標準，有的地區由地、市級衛生部門出具證明，有的地區不經審查便可發布，因此保健食品違法廣告泛濫。該暫行規定的出臺，將保健食品廣告審查納入了國家行政審批范圍，加強了對保健食品廣告的管理，有利于保健食品廣告的逐步規范和完善。

4.1.3 分離保健食品廣告審批權與行政處罰權 《保健食品廣告審查暫行規定》實行審批權和行政處罰權分離，明確了我國保健食品廣告監管涉及食品藥品監督管理部門和工商行政管理部門，前者是保健食品廣告審批部門，后者是保健食品廣告處罰部門。兩個部門之間的合作協調關系為：一是食品藥品監督管理部門對其審批的廣告進行監測；二是對于監測發現違法的保健食品廣告，應當向工商行政管理部門通報并提出處理建議；三是工商行政管理部門應當對食品藥品監督管理部門通報的保健食品違法廣告依法作出處理。

4.1.4 規定保健食品違法廣告的罰款為廣告費用的1～5倍 《保健食品廣告審查暫行規定》規定，擅自變更或者篡改經審查批準的保健食品廣告內容進行虛假宣傳的，食品藥品監督管理部門責令申請人改正，給予警告，情節嚴重的，收回該保健食品廣告批準文號。《廣告法》規定，利用廣告對商品或者服務作虛假宣傳的，由工商行政管理部門責令廣告主停止發布、并以等額廣告費用在相應范圍內公開更正消除影響，并處廣告費用1～5倍的罰款；對負有責任的廣告經營者、廣告發布者沒收廣告費用，并處廣告費用1～5倍的罰款；情節嚴重的，依法停止其廣告業務。構成犯罪的，依法追究刑事責任。

4.2 在現行規范保健食品的法律制度下，還應從以下幾個方面加強監管。

4.2.1 抓好監管源頭 省級食品藥品監督管理部門負責保健食品廣告的審查，應將審查內容全部上網公布，既有利于基層監管工作人員開展監管工作，也有利于普通老百姓對監管情況進行監督。對于一些暗示用語、替代用語等“邊緣違法”現象，應建立一套定期更新的違法廣告暗示用語、替代用語等資料庫，公開在網上發布，供全國廣告監管部門共享。

4.2.2 全面加強日常監管 對于保健食品的監管，必須在繼續嚴把審批關的基礎上，嚴抓審批通過后的日常監管。一方面，定期從市場隨機提取樣品，按審批時的要求進行系統檢查；另一方面，對于覆蓋面寬、影響力大的保健食品廣告進行重點監控。同時，對于典型的保健食品違法廣告應當及時公告曝光。

4.2.3 順暢政府監管溝通 從監管環節上看，保健食品廣告的審查和監測由食品藥品監管部門負責，而查處權卻在工商部門。藥品監督管理部門和工商行政管理部門應就加大對保健食品違法廣告的查處問題，消除部門障礙、加強相互溝通。對發布違法廣告的媒體相關責任人，同時由有關部門予以黨紀、政紀處分。涉嫌構成犯罪的，依法移送公安機關，由司法機關追究違法行為人的刑事責任。

4.2.4 監管廣告媒體先行 食品違法廣告之所以可以堂而皇之地屢屢出現在一些媒體上，是因為這些媒體追求經濟效益致使保健食品違法廣告發布暢通。因此，有效斬斷這一利益鏈，讓違法媒體承擔高額的社會信譽缺失成本，是解決問題的核心。

4.2.6 創新政府監管手段 當前缺少科學的監管體系與強有力的監管手段，監管體系的建立有賴于政府加大投入，增強監管力度。北京市工商局引進了全國首套廣告監測系統。這套系統可以自動對廣告中諸如“第一”、“專家”等文字進行識別，并將識別結果與數據庫中的違規詞語進行比對，能在一定程度上提高監測效率。

4.2.7 大力宣傳保健食品知識 監管部門可以充分利用報紙、電臺、電視以及網絡等媒介，形式多樣地廣泛宣傳保健食品知識和相關法規。同時，充分利用各種宣傳機會，讓群眾真正認識保健食品與藥品的區別，避免上當受騙。