“普及與公平”是中國學前教育發展戰略和基本政策的必然選擇

● 韓清林

黨的十七大提出：“加強學前教育”。中共中央國務院頒布的 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出了“基本普及學前教育”的戰略任務。11月24日國務院發布了《關于當前發展學前教育的若干意見》，明確指出：“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的，有質量的學前教育。”堅持學前教育的普及與公平已經成為中國學前教育發展戰略與基本政策的相互關聯的基本問題。

一、我國學前教育發展歷程表明：普及與公平缺一不可

“文革”之前的新中國學前教育是建立在社會主義福利制度之上的。而福利制度的基礎是社會公平。福利制度與教育公平奠定了新中國學前教育發展的制度基礎。1952年，全國在園幼兒42.4萬人，到1965年達到171.3萬人，1978年達到787.7萬人。從1978年到2007年30年間，中國幼兒教育經歷了快速發展，波動性發展和下滑后恢復性發展三個階段。

三十年來中國學前教育發展歷程說明一個道理：在中國，公平與普及是發展學前教育的兩個基石，什么時候公平得到保障，普及進程就會加快；什么時候公平受到損害，普及進程就會減緩，甚至出現全面滑坡。公平與普及互為因果，互為條件，沒有公平就沒有完全意義上的普及，沒有普及也就沒有真正的公平，在推進公平中實現普及，在加快普及中促進公平。

第一個階段是從1978年到1989年，即幼兒教育快速發展階段。城鄉幼兒教育持續快速發展，包括學前班在內的在園幼兒數由的788萬人增加到1972萬人，增加了1184萬人，增長了150%，年平均增長8.7%。

在這一時期，國家為發展幼兒教育事業發布了一系列重要的政策性文件。伴隨《義務教育法》頒布、國家基礎教育體制改革和農村集資辦學的熱潮，農村義務教育加快發展，帶動了農村學前一年教育的普及，奠定了教育公平的制度基礎。

第二階段是從1990年到1999年，即幼兒教育波動性發展階段。從1990年到1995年，在園幼兒由1972.2萬人發展到 2711.2萬人，為歷史最高峰，此后由于學齡人口減少和國有企業改革，在園幼兒到1999年減少到2326.3萬人，但學前一年入園率依然保持較高水平，為76.6%，雖有波動，但仍在高位運行。這一時期國有企業分離辦社會職能，使一大批企業辦幼兒園或者解散，或者轉為民辦，新中國成立后建立起來的以福利為基礎的國有企業辦園體制受到沖擊。

第三個階段是從2000年到2007年，即幼兒教育滑坡后恢復性發展階段。這一時期，對幼兒教育產生較大負面影響的因素主要有四個方面：一是農村稅費改革，二是席卷全國的公辦幼兒園改制風潮，三是國有企業分離辦社會職能，四是國家提出以社會力量辦園為主體的辦學體制政策。在國家和地方缺乏政策支持的情況下，全國幼兒教育呈現出全面滑坡的局面，全國幼兒園由1999年的18萬所減少到11萬所，到2007年恢復到12.91萬所；在園幼兒數由1999年的2326.3萬人，到2003年跌到谷底，減少到2004萬人，減少了322.3萬人；2004年后開始回升，到2007年達到2348.83萬人；全國學前一年入園率由1999年的 76.6%降低到 2003年的 64.3%， 減少了 12.2個百分點，2004年后開始回升，2007年達到76.2%，但依然沒有恢復到1999年的水平。

這一時期，中國幼兒教育發展的制度基礎——教育公平受到了致命的沖擊，把幼兒教育完全推向了市場，幼兒教育失去了政府保護，呈現出大幅度滑坡局面，學前三年入園率倒退到1993年的水平，倒退了十年。盡管國家在2007年和2010年兩度提出全國學前三年入園率達到55%的目標，但2007年僅僅達到44.6%，比預定目標低了10.4個百分點；2010年也很難達到既定目標。

目前中國幼兒教育的現狀依然是：農村差，城市亂，地位不確定，法制不健全，政策出偏差，目標不明確，經費無保障，師資不穩定；城市幼兒園教育嚴重兩極分化，高收費幼兒園已經成為暴利行業，在中國的各級各類教育中，唯獨把學前教育推進了產業化的泥潭。實踐證明，在中國，只要忽視了學前教育的公平，以社會力量辦學為主體的既定政策尚未改變，普及指標就難以實現。

二、一系列幼兒園慘案意味著：學前教育的普及與公平受到損害必然引發極端的社會問題

慘不忍睹的幼兒園大案連續發生，不能不令人深思：幼兒園防范不嚴和心懷不滿的人對社會進行報復確實存在，但這些偶然性慘案的背后是否存在著某種客觀性必然性的要素呢?

從1998年開始，從南到北的公辦幼兒園改制風潮席卷全國，把公辦幼兒園推向市場，出賣給私人。2001年北京市人大發布的《北京市學前教育條例》第四條規定，“本市舉辦學前教育機構以社會力量辦學為主體”。2003年3月，國務院辦公廳轉發《教育部等部門 (單位)關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》(國辦發 〔2003〕13號)指出：“今后5年 (2003-2007年)幼兒教育改革的總目標是：形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦，正規與非正規教育相結合的發展格局。”從國家全局的角度進一步取消了公辦幼兒教育的主體地位。全國學前教育在園幼兒數在2004年跌到了1990年以來的谷底。從1998年到2008年，全國幼兒園由181368所減少到133722所，減少了26.2%；在園幼兒由2403萬人滑坡后恢復到2475萬人，基本持平；2007年全國學前一年入園率為76.2%，比1999年的76.6%還低0.4個百分點。特別是公辦幼兒園遭受了災難性的沖擊，從1998年的150544所減少到50603所，少了10萬所，減少了66.3%；由占總數的83%下降到 37.8%；在園幼兒由 92.8%減少到 60.3%。而同期民辦園由30824所上升為83119所，由16.9%上升為 62.1%，在園幼兒由 7.1%上升到 39.6%。

表1 1998年到2008年全國學前教育分別辦結構分析表

由于學前教育發展戰略與基本政策一度背離了普及與公平的基本原則，公辦幼兒園大幅度下滑，學前教育普及率明顯下降，極大地加劇了學前教育不公平。“以社會力量辦學為主”的政策導致學前教育嚴重不公平，成為引發血案的一個重要社會因素。目前的城鎮幼兒園主要有三類，一類是各級政府舉辦的公辦幼兒園，收費低、質量高，但往往只招收機關干部子女；第二類是高收費豪華民辦園，有錢人才能上的起；第三類是質量低劣的貧民幼兒園，中等收入以下家庭的市民孩子只能進這種幼兒園。這就造成：有權人上公辦園，有錢人上豪華園，一般市民上貧民園，無權無錢人無緣入園。入園難、入園貴導致的學前教育不公平已經引起了社會的極大不滿。在這種社會輿論環境下，那些殘殺兒童的兇犯絕大部分都是三、四十歲的人，他們家庭貧困，衣食無著，其子女、親屬或同伴的孩子在上幼兒園時都會面臨極大地困難，對幼兒園的憤懣早已成為他們的心理創傷。在極度絕望的情況下，他們把屠刀伸向了幼兒園。

民辦園成為各種血案的重災區。由于民辦園大多數是一些劣質民辦園，辦學條件極差，容易誘發校舍倒塌的時間，因為租用民房容易產生利益糾紛、因而形成與家長矛盾等等各種問題。2003至2010年發生的10多起慘案中有6起發生在民辦幼教機構。

三、國內外學前教育比較研究表明：要加快普及，必須首先推進公平

(一)實行以公辦為主體已經成為國際學前教育的主流發展趨勢

據對世界上18個發達國家和地區的統計，公立學前教育機構占大多數甚至100%的有11個，占總數的61.11%；公立私立各占50%的有兩個國家，占總數的11.11%；私立的超過 50%的有5個國家或地區，占總數的 27.78%。

日本的學前教育機構中公立的占80%，私立的占20%；

意大利公立的占68%，私立的占32%。

在匈牙利，舉辦學前教育機構被認為是政府的責任，匈牙利公立的占100%。

瑞典公立的占87%，私立的占13%，大部分的學前教育機構是由政府直接開辦的，13%的兒童在由教會、公司等開辦的私人機構接受服務；

挪威47%的早教機構是公立的，向57%的兒童提供了服務；

捷克公立的占88%，私立的占12%，全國有88%的3-6歲兒童進入公立幼兒園享受由國家支付費用的全日公立幼兒教育機構；

芬蘭公立的占93%，私立的占7%。

德國(原東德)公立的占66%，私立的占34%；

丹麥公立的占70%，私立的占30%；

比利時法語區公立的占100%，完全由當地政府投資；

奧地利公立的占70%，私立的占30%。

法國和比利時德語區公立的和私立的各占50%。

美國公立的占33%，私立的占67%，美國的學前三年教育普及率偏低，2004年僅有 62%。

荷蘭三分之二的早期教育機構是由私人開辦的，占67%，但這些私立機構都是由政府全額資助。

韓國和愛爾蘭公立的10%，私立的90%；近年來，韓國的學前一年教育已經納入免費教育。

世界大多數發達國家發展的經驗表明，堅持學前教育的公平是加快普及、實現普及的政策前提。

(二)加大幼兒教育公共經費投入是保障公平和加快普及的基本保障

在精英教育轉向大眾普及教育的國際教育發展趨勢中，國際社會紛紛加大對幼兒教育的公共投入，擴展幼兒教育運作的公益性程度，許多發達國家幼兒教育的公共財政投入與私人投入之比已經超過4：1。匈牙利、法國和捷克等國家的幼兒教育公共經費在整個教育經費中所占份額超過了10%。丹麥、奧地利、意大利，愛爾蘭、瑞典和英國等國對學前教育的公共投入占教育經費總預算的比例處于8-10%之間。加拿大 1.6%，澳大利亞 1.7%，韓國 2%，美國 2.9%，荷蘭3.5%，挪威 4%，巴西 5.19%，芬蘭和葡萄牙 6%，瑞典和英國 8%，愛爾蘭和意大利 8.5%，墨西哥 8.9%，奧地利和丹麥9%，德國9.5%，墨西哥 9.7%，捷克 10%，法國 11.7%，匈牙利 14.7%。

俄羅斯在經濟改革初期，在1985年曾經對幼兒園停止聯邦預算撥款，伴隨而來的是幼兒教育的全盤市場化。這樣的政策導向之后出現了一系列消極后果，例如，直接導致了幼兒入園率的嚴重下降；幼兒園教學與服務質量下滑；幼兒教師人才大量流失，幼兒教育系統處于崩潰邊緣。這種情況引起政府的嚴重關注，目前已經出臺一系列政策并重組經費投入。2007年度，俄羅斯幼兒教育公共財政投入占國家教育經費總額的14%，意圖恢復學前教育公眾體系。

中國學前教育公共經費投入占教育經費預算的1.2%，分別占 0.29%、0.43%、0.56%。

(三)對幼兒教育實行免費教育、政府補貼或者納入義務教育正在成為一個世界性的發展趨勢

世界許多國家對幼兒教育都十分重視，不少發達國家乃至發展中國家對學前教育實現全免費政策，即使不實行免費的國家和地區，公立幼兒園的收費也很低。以歐洲國家為代表的發達國家傾向于把幼兒接受早期教育作為人的基本權利。隨著學前教育和保育在終身教育價值觀念中地位得到認同，一些國家認為每個孩子都有權利從幼教中獲益，體現機會平等，將幼兒教育納入義務教育，由公立學校提供免費的普及性教育。提供學前一年免費教育的國家有：澳大利亞、奧地利、韓國、加拿大和美國；提供2年的免費教育的國家是愛爾蘭和荷蘭；提供3年及以上免費學前教育的國家是比利時(2.5歲起免費)、法國(從3歲起，部分社區甚至從2歲起)、盧森堡(3歲起)、葡萄牙(規定3歲起免費，但機構資源不足)、墨西哥(3歲起，2009年執行)，瑞典對特殊家庭兒童，如雙語家庭的兒童也可以從3歲起接受免費教育。

(四)由于背離了公平原則，21世紀初的中國幼兒教育入園率不僅降低到世界平均水平以下，并且大大低于中國周邊及經濟發展水平相當的國家和地區

據聯合國教科文組織(UNESCO)發布的(《強大的基礎》表明，中國2004年三年幼兒教育毛入學率為36%，世界平均水平為37%，北歐和西歐78%，發達國家77%，拉丁美洲及加勒比海地區62%，轉型期國家59%，中歐和東歐57%，東亞及太平洋地區40%；發達國家和北歐福利國家更高，法國114%，澳大利亞102%，德國97%，新西蘭92%，丹麥91%，瑞典85%，日本85%，挪威85%，加拿大68%，美國62%，英國59%，芬蘭59%；中國周邊及經濟發展水平相當國家、地區，除印度為36%與中國相當外，其他國家都明顯高于中國。馬來亞108%，中國澳門92%，韓國91%，泰國90%，墨西哥84%，羅馬尼亞76%，巴西68%，阿根廷62%，波蘭53%，智利52%，越南47%，巴基斯坦45%。

四、從全國普及學前三年教育的重點和難點上看：農村學前教育不堅持公平優先就難以實現基本普及

(一)農村學前教育依然是主體

據統計分析，2006年全國農村幼兒教育在園幼兒占 76.2%，城市占 23.8%；2007 年，農村占 74.8%，城市占 25.2%。

(二)城鄉學前教育差距拉大的問題十分突出

城市和縣鎮幼兒教育從90年代以來一直呈現不斷增長的態勢，已經基本普及兩年或者三年幼兒教育，而農村幼兒教育還沒有普及學前一年教育，2007年全國學前一年入園率僅為76.2%，還有近四分之一的農村適齡兒童沒有接受學前一年幼兒教育。2006年，城鎮學前三年入園率 52.01%，農村 35.06%，兩者相差17.04個百分點；城鎮學前一年入園率88.2%，農村 74.9%，農村比城鎮低 13.33個百分點。

(三)農村學前教育滑坡是1999年以來全國學前教育滑坡的主因

1999年以來，農村幼兒教育遭遇嚴重沖擊，并成為全國幼兒教育滑坡的主因。全國農村稅費改革的前一年，即1999年全國農村在園幼兒為1259.1萬人，到稅費改革全面鋪開的2003年，農村在園幼兒減少到940.4萬人，減少了318.7萬人；占全國同期減少在園幼兒(322.3萬人)的98.88%。而且農村幼兒教育回升乏力，到2007年僅有1033.1萬人，僅比2003年增加 92.7萬人。2007年，全國農村幼兒園招生11706219(含縣鎮)人，相當于全國幼兒園招生總量的81.66%，但僅增長了 1.45%，而城市卻增長了10.79%。

(四)提高中國學前三年入學率的主要增長點在農村

據測算，到2020年全國實現毛入學率85%的目標，需新增1803萬在園幼兒，其中城市貢獻率7.76%，縣鎮和農村貢獻率92.24%。中國普及學前三年幼兒教育的重點、難點和增長點都在包括縣鎮和農村在內的農村地區。

(五)普及農村學前三年教育必須以推進學前教育公平為前提

發展農村學前教育必須堅持以公辦幼教機構為主，以財政投入為主，以公辦教師為主。沒有農村學前教育的公平，不大幅度增加財政投入和師資投入，依然采用現行的以社會力量辦學為主體的政策，到2020年絕對普及不了學前三年教育。

五、堅持普及與公平一體化發展戰略的對策選擇

(一)學前教育應堅持普及與公平一體化發展戰略和國家政策

學前教育是國民素質教育，最大受益者是國家。接受學前教育是中國公民的權利。學前教育機會是我國的基本人權。國家有責任保證每個孩子接受基本的學前教育。普及是公平指導下的普及，公平是普及基礎上的公平。就中國的學前教育來說，沒有普及就沒有公平，沒有公平也難以實現普及。公平與普及互為因果，互為條件。堅持普及與公平一體化，既是中國學前教育發展戰略，也是中國的基本教育政策。

在國家《教育規劃綱要》的指導下，堅持以科學發展觀為指導，普及學前三年教育堅持普及與公平并舉的方針政策。在國家延長義務教育年限時，首先向幼兒教育延伸；在國家對農村教育擴大免費教育范圍時，率先將農村幼兒教育包括在內。

堅持以普及農村學前教育為重點，到2020年實現基本普及學前三年教育、毛入學率達到85%的目標。

(二)完善管理體制，切實落實各級政府的職責

切實落實各級政府的責任，確保幼兒教育的公益性和公平性，把各級政府在規劃、投入、制定標準和監管等方面的具體責任納入政府教育工作考核指標體系，納入教育督導的重要內容，有效監督政府責任的落實。

國家制定扶持農村地區、貧困地區和少數民族地區幼兒教育發展的傾斜政策，組織實施幼兒教育的重大工程和項目。

(三)深化辦學體制改革，建立政府辦學為主體，推進公辦民辦共同發展

堅持幼兒教育的公益性和公平性，必須堅持政府辦學為主的體制，落實地方各級政府的辦園責任。政府舉辦普惠性幼兒園，滿足廣大人民群眾的需要。同時，積極動員社會資源，鼓勵社會力量舉辦多種形式的幼兒教育機構，補充幼兒教育資源的短缺和不足，滿足家長多樣化的選擇需求。政府的辦園責任定位應主要面向農村和城市滾滾大人民群眾家庭。農村堅持以公辦為主體，民辦為補充的辦園體制，滿足農民子女的入園需求；城市堅持政府主導，公辦、民辦共同發展的辦園體制，構建覆蓋城鄉，布局合理，滿足兒童和家長多樣化需求的幼兒教育公共服務體系。城市住宅小區配套建設幼兒園必須交給當地政府，辦成普惠性幼兒園。

(四)建立以公共財政投入為主，社會參與、家庭合理分擔的幼兒教育投入機制

建立和完善政府對幼兒教育事業的投入保障機制，改革資源配置方式。中央政府和地方政府都要加大對幼兒教育的投入，明確幼兒教育財政性投入占教育財政性總投入的比例，并逐步提高，主要用于舉辦城鄉公辦幼兒園、培養和培訓幼兒園師資、對各類幼兒園進行監管以及加大對幼兒教育的社會宣傳。設立學前教育專項經費，重點用于扶持發展農村幼兒教育和滿足城市低收入家庭、農民工家庭兒童的入園需求。

完善政府對城鄉幼兒教育機構的投入機制。政府要保障城鄉公辦幼兒園按國家規定核定的基本建設、設施配備、人員經費和其承擔的業務指導等公共服務的業務經費，保證其正常運轉。對承擔公共服務，接受低收入家庭幼兒的企事業單位辦園、街道辦園和民辦園，政府可采取購買服務的方式予以扶持和補助。

建立明確的政府和家長分擔教育成本的機制。改變目前公共資源只投入少數城市公辦園，惠及優勢階層，而越是貧困的地方，家長負擔越重的狀況。遵循推進公平和促進發展的原則，確定科學合理的分擔比例。

到2020年，用于幼兒教育的預算內教育經費占預算內教育經費總支出的10%左右。

(五)逐步建立以公共財政為保障的穩定的高素質幼兒教師隊伍

公辦幼兒園實行全部由公辦教師任教的制度。科學合理地制定和實施幼兒園教職工編制標準中央編制部門要會同教育、財政調整核定《幼兒園教職工編制標準》，根據城鄉幼教事業發展需要，配備一定數量的教師編制。根據各地幼教事業發展需要，配齊、配足幼兒園教職員工，改變目前各地違反規定進行公辦園改制、減少公辦幼兒園編制、農村幼兒園教師沒有編制的現象。充分利用中小學布局調整富余的教師資源，將適宜做幼兒教師的超編公辦小學教師調整到幼兒教師崗位上來，加強崗前培訓和繼續教育，不斷提高其專業素質，加強幼兒教師培養培訓工作。