羅隆基人權與法治史觀

考察中國人權史，在20世紀20年代末、30年代初，羅隆基作為1929年～1931年那場“人權論戰”的主將，通過撰寫大量的有關人權的文章，系統構建了其人權理論體系，并以此揭露國民黨一黨專制與獨裁的本質。他的人權理論與觀點不僅是他一生全部政治思想的核心，也是他政治活動的基礎，從而深刻地影響了他在20世紀40年代的政治實踐。羅隆基的人權理論無疑是那個時代的一座豐碑。

一、何為人權、法治

什么是人權?羅隆基認為：“人權的意義，完全以功用二字為根據。凡對于下列之點有必要的功用的，都是做人的必要條件，都是人權：(1)維持生命；(2)發展個性，培養人格；(3)達到人群最大多數的最大幸福的目的”。他最大的貢獻在于，用“功用”的原則來獨創一種人權條件說，強調做人的必要條件，即人之為人的必要條件。這說明羅隆基受功利主義學派的影響。依筆者的理解，羅隆基的人權概念，做人的必要的條件是其概念的總攬，衣、食、住的權利，為其人權概念的第一層意思；身體安全的保障，為其人權概念的第二層意思；個人養成至善之我，享受個人生命上的幸福，為其人權概念的第三層意思；達到完成人群至善，享受最大幸福的必須條件，為其人權概念的第四層意思。他的人權的形態是基于人性要求，是一種從低級到高級，從物質到精神，從個人到群體(社會)，從政治到經濟社會文化層層演進的過程。以此為邏輯的起點，羅隆基的人權理論就演化為從人權到國家關系，從人權到法律關系，以及人權時空與人權范疇關系的構建，為其政治實踐提供了理論基礎和指導方針。

什么是法治?羅隆基認為，真正的法治應該含有三層意思：第一，法治的真義是執政者的守法。是縮小執政者的特權，提高法律的地位。是執政者與人民處平等守法的地位，他們一舉一動，要以法律為準則。第二，法治的重要條件，不止在國家的基本大法上承認人民權利上一切的原則，而在原則施行上，要有審慎周詳的細則，要注重“法定的手續”。第三，在法治的國家，一切罪案，要法律上有詳確的定義，肯定的范圍。也就是說，法治就是以法治國的政治制度，在這個制度下，任何人和組織都必須在法律允許的范圍內活動，在法律面前人人平等。依法行事，依法治罪。羅隆基認為，法治是治國的唯一方法，這是由國家的性質決定的。他說，對待今日中國的政治問題，“只有問制度不問人的一條路”。只要制度上了軌道，中國的政治問題，才有解決的希望。政治制度上先決的問題自然是對國家的態度，也就是國家組織。羅隆基認為“國家是全體國民互相裁制彼此合作以達到某種共同目的的工具”，國家所要達到的目的，“是求全體國民的共同幸福”，因此國家對國民負有保護、培養和發展的責任。建國、救國的策略和方法都不能與國家所要達到的目的相違背和沖突。法治的目的，就是要通過法律制度，保障人民的權利不受侵犯。

二、人權是憲法的根據

羅隆基認為，反對國民黨“黨治”，要求法治，首先就是要制訂憲法，實施憲政。沒有憲法，人權無法保障。憲法如未能制訂，至少也要制訂一部所謂訓政時期的約法。在他看來，憲法(或約法)不僅保障最基本的人權，而且是確定國家基本政治制度走向的基礎，十分重要。在人權與法律的關系上，羅隆基認為，人權是先法律而存在，法律不能產生人權，相反，人權是法律產生的來源和根據，法律的根本作用在于保障人權。所以，爭人權的人，主張法治是必然的邏輯。羅隆基把法律分為憲法和憲法以外的普通法兩種，前者為人民統治政府的法，后者為政府統治人民的法。“法治的真義是全國之中，沒有任何人或任何團體處于超法律的地位，要達到政府統治人民，人民統治政府的地位，非有憲法不可”。所以，羅隆基認為，沒有憲法，人權無法保障。為此，他主張：“爭人權的人，先爭法治；爭法治的人，先爭憲法”。為保證憲法和法律不被少數人或團體利用，羅隆基主張，人民必須牢牢掌握法律的制訂權，并稱這是不可被人剝奪的“革命的人權”。

羅隆基認為，一黨專政是和法治相互背離的，法治必須建立在民主政治(平民政治)的基礎和原則之上。從確立國家民主政治制度的根基出發，也必須首先有憲法，而且必須有代表民意的立法機關來進行立法的工作。所以他提出：“中國應立即召集國民大會，制訂憲法。”1929年的中國國民黨三全大會，作出了以孫中山遺教為訓政時期中華民國根本法的決議。在“人權論戰”中，國民黨左、右派黨員即以此為依據，有的認定總理遺教是中國一部不成文的憲法，有的則認為《中山全書》是一部成文憲法，總之，在中國已經有憲法了，不須再制訂憲法了。羅隆基認為，中國目前不是要不要憲法的問題，而是有沒有憲法的問題。他同時駁斥了國民黨人所謂中華民國已經有憲法，所謂《中山全書》、《總理遺教》、《建國大綱》就是憲法的說法，認為姑無論這些《全書》、《遺教》《大綱》有沒有憲法的內容，重要的是國民黨通過了什么法定的手續使它們成為中國今日的憲法，成為全體國民應該遵守的大憲章，這才是根本問題所在。“憲法的來源，只有兩個：(1)人民制定的；(2)人民默許的。根本的原則是憲法一定要人民的承認。人民對于憲法某部分不同意時，有法定的手續，可以修正。”從這個前提出發，國民黨所謂已經有憲法的說法是根本不能成立的。根據憲法由人民產生的原則，羅隆基主張必須通過召開國民會議來制訂憲法和解決國是。憲法是平衡權力和權利之物。有憲法并非一定有憲政，憲政是法治的更高的階段，法治進一步實施了憲法，憲法之治就是憲政，法治或憲政在于限制國家權力，以保障人權。

三、主張法治以保障人權

國家的功用在于保障人權，這是羅隆基主張法治，反對“黨在國上”，“黨權高于國權”的一黨獨裁的理論基礎。羅隆基以主權在民為基礎，認為法治主義的關鍵是“人人有份的政治”。法治主義離不開議會，但它所要的議會是人民選舉的議會，而不是某人或某部分人指派的議會；法治主義離不開憲法，但它所要的憲法是人民自己制定且承認的憲法，而不是某人或某部分人自己制訂而強迫人接受的憲法；“法治”與人治相連，是人民自己做自己的主人，而非“他人拿他們當亡國的奴隸”的被治。法治主義能實現國家的功用，而獨裁制度則不是“達到國家所要達到的目的的方法”。羅隆基指出：“我們是極端反對獨裁制度的。我們極端反對一人，或一黨，或一階級的獨裁”。其原因有三：一是從國家保護國民權利的功用出發，認為國民權利安全的程度，以國民自身保護權利的機會的多少為準。政治的實際是誰失掉了政權，誰的一切權利的保障也就破壞了。而一人一黨或一階級的獨裁，在權利的保障上，“自然是重在獨裁者個人或黨或階級的方面。”只有在兩者的權利不相沖突的時候，獨裁者才會偶然顧念到被治者的權利，否則，被治者的權利得不到任何保障。“只有我們自己才可以做我們權利的評判員，只有我們自己才是我們權利的忠實的衛兵”，只有政權操諸國民全體，全國成年的民眾，都可以在平等的條件上直接或間接參加政治的民主政治才可以做到這一點。因此，羅隆基反對“黨在國上”，“黨權高于國權”的國民黨的一黨獨裁。二是在獨裁制度下，國家完全失掉了培養與發展人格方面的功用。思想自由是獨裁制度的“最大仇人”，對付這一仇人的方法就是搞所謂的思想統一運動，其結果只能使國民的思想充滿了懦性、消極性、依賴性和奴隸性，甚至成為全無思想的機械，還談何國民思想上的培養與發展呢!三是獨裁制度是國家達到國民全體幸福所需要的和平、安定、秩序、公道的環境的破壞者。獨裁者的獨特地位，根本取消了政治上的平等，抹煞了公道，自然引起被治者的不平與憤怨，成為一切革命的禍源，而在一個循環革命的社會里，當然也就不會有和平、安定和秩序。“舉國大亂，境無靜土”，正是由于南京國民政府目前的獨裁政治造成的。

_羅隆基不僅反對獨裁，而且反對把獨裁制度作為向平民制度過渡方法的訓政。他之所以反對訓政，一是認為國家組織在性質上，不容有訓政這回事。二是認為人類對于政治的知識，是在經驗中獲得的，不可能等到國民到了某種理想的境地時，才允許他參政。實踐的過程本身就是訓練。因此“拿獨裁制度為平民制度的過渡方法”是根本行不通的。他認為，按照孫中山“權能分治”的理論，是要把政權放在人民掌握之中，即人民要有選舉權、創議權、否決權和罷免權。然而，在一黨獨裁的政局下，國民黨不可能把政權交到人民手中；在“黨權高于國權”、“黨外無黨”的情況下，人民也無法走到享有四權的目的地。因此，民主民權與一黨獨裁是不能同時并進的。民主政治最重要的條件是國家的統治權應樹立在國民的全體，而不在某個特別的團體或階級身上，“如今中國的政治……國民黨天天拿民主民權來訓導我們小百姓，同時又拿專制獨裁來做政治上的榜樣。天天讓小百姓看民治的標語，喊民權的口號，同時又要我們受專制獨裁的統治”，這是南轅北轍的兩條路，怎么可以同時并進呢?實際的情形是，中國國民的無權，遠甚于羅隆基認為實行“獨裁”的俄國人民和意大利人民，因為在中國人自己的國家里，國民不可以放膽討論國事，也不可公開批評國民黨的主義，“談談憲法，算是‘反動’；談談人權，算是‘人妖’。說句痛心話，我們小民，想要救國，無國可救；想要愛國，無國可愛。在‘黨國’名詞底下，在‘黨人治國’這名詞底下，我們的確是無罪的犯人，無國的流民了”。

四、主張法治反對“黨治”

羅隆基在他的人權理論中，主張民主政治，主要反對國民黨的“黨治”。他認為，人權只有在法治確立之下才能得到保障，頒布憲法(或約法)只是法治的基礎，并不就等于法治，人權的保障除了憲法(或約法)規定法定權利外，還必須有其他相應的救濟的手段。在當時國民黨訓政下的中國，法治作用是在于保障人權，主張法治必須要反對“黨治”。羅隆基指出，國民黨在“建國”、“救國”的策略和方法上走上了與國家的性質及目的，相反的道路，這就是“黨高于國”、“黨在國上”，結果必然是“黨治”代替了法治，“黨規”亂了國法。在當時的中國，人們一點人權都沒有，用胡適的話來說，這就是“無法無天”的政治。

1930年11月初，羅隆基遭到國民黨的拘捕，親身經歷了國民黨無法無天的厲害和“黨治”的罪惡。這次羅隆基被捕，罪名是“言論反動，侮辱總理”、是“國家主義的領袖”、“共產的嫌疑”，啦告他的是國民黨黨部，通緝的機關是警備司令部，執行拘捕的是公安局，法律手續上的錯誤是不言而喻的。羅隆基認為，這種“黨員指揮軍警，軍警執行司法”局面的形成，根本原因是“黨權高于國，黨員高于法”。羅隆基尖銳地指出：“‘黨員高于法’；這是我們小民生命上最大的危險。這與法治的原則，根本相違背。‘黨員高于法’，不止是黨員不守法律，法律阿時加黨員特殊權利，做小黨員橫行的保障。”他痛心地呼吁：“這次被捕以后，根據切身的痛苦，我退一步來要求法治。法治之上又卑之無甚高論，目前且不談約法與憲法。我的要求是：‘政府守法，黨員守法，政府和黨員遵守黨政府已經公布的法律。”“‘我們要法治，我們要法律上的平等。”

1931年5月，國民黨操縱國民會議通過《訓政時期約法》，用法律形式將國民黨一黨專政合法化。由于羅隆基撰文約法進行了批評。7月下旬，天津市整委會認為羅隆基該文“詆毀約法、詬辱總理”，應嚴行取締，當即函令公安局查禁，同時通知北平市整委會設法查禁。不久北平新月書店被搜查，店伙被抓，一千多本3卷8期《新月》被沒收。事發之后，羅隆基憤激地抗議道：新月書店因查禁所受的經濟上的損失和店伙的被捕，都是問題的小枝節，嚴重的是這涉及訓政時期約法的尊嚴和中國法治的前途兩個大問題。“平津市整委會認我們‘詆毀約法’，所以主張查禁月刊，但是‘詆毀約法’遠不如‘破壞約法’罪案的重大。采違法的手段，達護法的目的，這是中國人最普遍的錯誤。中國人根本沒有明白法治是怎么一回事，這是政治改進上極大的一個危險。”

羅隆基認為，法治不僅是保障人權的必要，也是民主政治的需要；法治的內容不僅局限在政治思想領域，而且也包括國家的財政經濟。財政上的法治，就是國家應該建立預算制度，人民有國家的財政管理權。他說：預算制不是指國家財政上預先的統計或款項上預先的支配的一種計劃，而是“國民直接或間接批準政府每年的收入和支出的一種制度”。這里應注重的是“批準”二字，它是人民行使國家財政管理權的標志。所以，預算制不止是經濟的問題，是法律的問題，也是法治的表現。羅隆基提出國家財政實行真正的預算制，在法律上必須具備以下三條基本的原則：第一，不得人民同意，政府不得強行征收任何賦稅，公債，樂輸。第二，不經人民同意，政府不得任意分配并開支國家的收入。第三，國家的款項不得移作私人團體的用款。羅隆基這種把財政的預算提到法治高度來看待，的確超出其他“人權派”的思想。他同時認為，“國家的壞人越多，制度越重要。制度的功用在把壞人作惡的機會，減少到最低最低的限度”。

五、司法獨立以維護人權

法治的功用在于保障人權，而真正具體體現人權的保護和維護則要落實在司法獨立。羅隆基認為，“法治的根本原則是司法獨立”。司法獨立，作為法治具體內容之一，是羅隆基人權理論中一個重要觀點。在羅隆基人權理論綱領性《論人權》一文中，他提出了35條必爭的應有人權，(羅隆基提出的35條人權，經筆者考證其實只有34條人權。參見劉志強：《羅隆基“35”條人權檢正》，載《廣東省社會科學》2004年第1期。)其中關于法律和司法的就有10條。他認為，司法獨立的條件比較重要者有三：“(一)行政長官絕對無權解釋法律及執行司法的職權；(二)司法官非有失職的證據，不得隨意撤換或受懲罰；(三)司法官不得兼任他項官吏。”違反此三條，就是侵犯司法獨立。羅隆基指出司法獨立在于：“(一)非司法人員，不得執行司法職務；(二)人民在任何情形下不受國家司法制度以外特殊法庭——例如宗教法庭，軍事法庭等——等審判”。羅隆基還主張國家司法官吏應選舉產生，不得受宗教及政治信仰的歧視，不得有保薦及賄賂的弊端。司法官吏和法庭應向國民全體負責，不向任何私人或團體負責。無論任何人，不經司法上的法定手續不受逮捕、檢查和收押；只有經過法庭的判決，才能受到懲罰。只有司法獨立，人民在司法上才能受同等的待遇，受同樣的法庭審判，受同樣的法律制裁，人人在法律上一律平等才有意義。

在國民黨統治下，由于司法不獨立，造成政府、黨部和軍警隨意干涉司法和濫用司法的混亂局面，羅隆基對此進行了大膽的揭露和激烈的抨擊。他指出，在黨治的制度下，“個個黨員是軍警指揮官；個個軍警機關是國家的司法部。”“黨員指揮軍警，軍警代行司法，在地方是如此，在中央亦如此。”他說：“黨國的領袖們，我希望你們去查查各地的公安局，看里面尚有多少無辜被拘的人民?查查各地的警察廳，看里面尚有多少被押的人民?再檢查各軍營，各衙門，看里面有多少無辜受罪的人民?‘反動’罪名，任意誣陷；‘嫌疑’字眼，到處網羅。得罪黨員，即犯‘黨怒’；一動‘黨怒’，即為‘反動’；于是逮捕，于是拘押，于是無期監禁，于是暗地槍殺。有錢有勢者，偶有保釋的生機；無依無靠者，永無逃刑的活路。有冤莫白，舉國獄嘯；無辜被戮，遍地鬼哭。這就是如今的實況，這就是如今的民生。”

羅隆基尤其反對軍警執行司法。他認為，普通人無論在什么情形下，都不應受“軍人紀律”的管轄。而且他推崇英國實行的無論什么時期，軍事法庭都不可取代普通法庭的規定，認為這是英國司法獨立的重要特征，也是中國應該采取的原則。

六、法治真義在于政府守法

羅隆基認為，國家有了憲法，有了獨立的司法機關，也并不意味著國家就有實現法治的可能。關鍵還要看政府有沒有真正按法律辦事，遵守法律的精神。

羅隆基呼吁人權，主張法治，主張民主憲政，結果招來的是被拘捕、被辭退和國民黨報紙上的人身攻擊。而這一切，對于國民黨政府來說，都是在“依法”的旗號下進行的。國民黨政府也在不斷地制定和公布法律，但有法是一回事，執不執行又是一回事。國民政府一邊公布“人權命令”，一面又在肆意踐踏人權；一面下令禁止軍警機關受理訴訟、干涉司法，一面軍警照樣隨意抓人捕人。羅隆基認為，法治的前提當然是應該先有法律，所以他說：“好法律勝于惡法律，惡法律勝于無法律。我們如今依然是這樣相信。”有了法律之后，法治更重要的是遵守法律的問題，羅隆基說：“法律，從一方面說，亦可以看做有機的東西。他的完美，亦要經過演進的程序。對法律的將來，我們絕對不悲觀。我們覺得走上法治的軌道，重要的條條，是守法的精神。是全國人民站在平等的地位，遵守法律的精神。在‘法治’上，‘智者做法，愚者守法’的傳統思想，一定要打倒的。”因此，“國家有了形式上白紙黑字的法律條文，這不算法治”。一個國家，姑無論他野蠻退化，他的執政者橫暴專制到什么地步，他總有幾條法律。“國家的小百姓守法奉命，這不算法治；愈在橫暴專制的國家，小百姓愈不敢不守法奉命。”羅隆基指出，法治的真義，“是政府守法的精神，是政府—舉一動以法為準則的精神”，是“不憑執政者意氣上的成見為準則”。

政府守法的精神，首先就是政府要承認法在人上，承認法律站在最高的地位，政府的官員和普通的人民都站在平等守法的地位。國家里有權力有特殊地位的人，可以憑他的喜怒好惡，不經法定手續，操人民身體、財產、言論等自由之權，這是天下極危險的事。所以，羅隆基指出，世界的歷史告訴我們，法治上的障礙，是在有權力有地位者的專橫獨裁。擅用權力，是人類普遍的弱點，法治演進的程序，就在一步一步提高法律的地位，縮小有權力有地位的人的特權。其次，執政者有守法的精神，就是要執法者對犯法者，有依法辦理的步驟。這就是美國憲法上關于“法律的正當手續”的規定。羅隆基認為，美國憲法的這條規定，是美國人民身體、財產及一切自由上最大的保障，是美國法治的基礎。而它之所以起這么大的作用，是因為“法律上正當的手續”的功用，是在有法律限制政府官吏，在人民的權利上，又是有法律限制約束一切越職、侵權、專橫、獨裁的行動。只有“執政者這一類的行動，有了約束，才有法律行使職權的余地，才有法治可言。”任何人犯了法，政府只能采法律上正當的步驟，用法律來制裁他們。凡是越職、侵權、專橫、獨裁的行動，都是違背法治原則，都是破壞法治。比如張三殺人劫貨，張三是犯法，李四執張三而殺之，李四依然是犯法。張三沒有犯李四的法(法是國家的)，李四非執法之吏，這是主張法治的人，應根本明白的。“法律上正當的手續”這種限制，是給張三犯罪者正當的保障，是給李四越職侵權者的限制。在法治國家，任何罪案，都要依法律來檢舉，來判斷，來懲罰，以防止人民的權利被侵犯，及被侵犯后能及時補救。羅隆基指出，中國上不了法治軌道的癥結，就是執政者缺乏依法辦事的精神，“中國一班執政者的習慣，法律條文自為法律條文；個人行動自為個人行動。要人的字條，官吏的電話，團體的公函，隨時可以發揮司法上的效力。黨部衙門，軍警機關，隨時可以自動執行司法職權。在人民方面，如今亦找不到安分守法的原則，只有聽天由命的活路。橫禍之來，儼同觸電氣、遭雷打、染時疫一樣的意外。偶然被劫，不知其所來，幸而被免，不知其所然。”也就是說，人權被侵犯，說到底主要是來自公權力的政府的侵害，政府不守法，不知法，人權談不上保障，而法治就在于既限制人們，更限制于公權力政府的恣肆侵權。

七、結語

在20世紀20年代末、30年代初，羅隆基以其人權理論為旗幟，強烈地抨擊國民黨一黨專制、個人獨裁，主張法治限制公權力，以保障人權。幻想對其加以改造走上民主法治國家。他對人權與法治等有關的闡述，把握住了人權理論的精髓，這是他人權理論的價值所在。

在“人權入憲”宣示了“國家尊重和保障人權”的今天，羅隆基的人權與法治思想可以為我們社會主義法治建設提供人權與法治材料。人權與法治是國家現代性的一個問題兩個核心方面內容，人權是法治的目的，法治是人權的護衛。人權的普世性決定人權具有超越時間和空間性，不論是“姓資”還是“姓社”國家，不論是過去還是現在，面臨的問題是限制公權力以保障人權。一般而言，侵害人權主要來自公權力的異化，因而制約公權力則是人權法中第一原理，(以本人的理解，在人權基本理論中，本人認為，對抗權是人權法的第一原理，合作權是人權法中第二原理。)也是建構法治社會最為重要的問題，公權力無制約則人權保障是空談。故，公權力無制約則無人權，公權力無制約自由無保障，公權力無制約則無法治，公權力無制約則無平等，公權力無制約則無秩序，公權力無制約則無公平。從這意義來說，在現代社會生活中，規制公權力的法治比單務指向的法律，對人權的保障顯得極為至切。法治的本質在于通過對人權和公民合法權益的制度化保障來限制國家權力，實現公平正義，從而加強執政合法性。這里的邏輯關系是：如果國家不能以身作則，嚴格遵循自己制定和頒布的現行法律，那么規則就會逐步變得形同虛設，政府也勢必失信于民。如果現實中存在超法規的特權和踐踏規則的政治行徑，那么公民的守法精神也就根本無從談起，秩序只能乞靈于強制力。

羅隆基的人權理論或有所不周全，但他的思想決定了他的高度。遺憾的是，這位一生追求人權理想的斗士最終還是以悲劇結束自己的生命。

(責任編輯 楊繼繩)