農田水利的“反公地悲劇”研究

內容提要在稅費改革、水利市場化改革和鄉村治理體制改革的綜合作用下，高陽鎮陷入了集體大水利無法利用的“反公地悲劇”，其后果是個體小水利的興起。現有農田水利治理體制未能充分估計水利體系的特性，未能克服水利體系的“非對稱性”和“反公地”特性。農田水利所需的動員型合作在高貼現率社區中本來就難以達成，村莊文化激勵和承擔協調成本主體的缺失，進一步使水利合作格局崩盤。高收益的水利合作無法達成，高成本的小水利最終成為農民走投無路的選擇。政府應當提供制度供給，將分散的農戶重整為可以協商的利益主體，引導農民走出困局。

關鍵詞反公地悲劇農田水利非對稱性動員型合作協商成本

[中圖分類號]E912.82 [文獻標識碼]A [文章編號]0447—662X(2011)06—0144—10

一、問題緣起與理論資源

最近五六年來，我們每年都會到湖北高陽鎮調研農田水利問題。2010年元月，更是組織了一支近30人的調查隊伍，分成6俐、組，在s縣6個鄉鎮(高陽鎮是其中之一)展開了為期20天的水利專題調研。調研以駐村方式展開，點面結合，以對鄉村干部和農民的質性訪談為主。本文將在調研的基礎上，展現高陽鎮農田水利現況及其背后的治理邏輯。

高陽鎮所在的s縣地處鄂中腹地，江漢平原西北部，東鄰漢江，地表以低丘陵為主，農民主要種植水稻、油菜、棉花，農業生產主要受干旱威脅。s縣水源條件很好，水利設施完備，各種水利工程如果有效運行，總灌溉面積是全縣耕地總面積的3.5倍。高陽鎮在80年代初就形成了以漳河水系和大碑灣水系為后盾，中小型水庫和電力灌溉站為骨干，小型堰、垱為基礎，大、中、小相結合，蓄、引、提相配合的灌溉供水體系。在高陽鎮，大部分耕地既在漳河水庫灌區之內，又在國家大(二)型電力網灌站——大碑灣泵站灌區之內。鎮政府還在水源條件不太好的新賀村興建了新賀泵站，徹底解決了新賀等四村1.2萬畝農田的灌溉問題。高陽鎮還修建了4座小(一)型水庫，14座小(二)型水庫。此外，幾乎每個村組還有機臺、塘堰等小型設施。整個水利體系呈現“長藤結瓜”的樣態，干渠是藤，塘堰、小水庫是瓜，大型水庫、泵站則是長藤的根。

坐擁如此好的水利條件，大部分農田可以從多處引水灌溉，幾乎每個村既可以利用漳河水庫、泵站等“大水利”，也可以利用村組內的小型水庫、堰塘等“小水利”就近提水。然而，近十年來，在氣候沒有大異常的情況下，高陽鎮乃至s縣干旱程度逐年加深。農民將“大水利”閑置不用，而熱情高漲地修建個體“小水利”。高陽鎮的大部分村莊原本依靠大碑灣泵站，而2003年之后大碑灣泵站陷入了“賣水”困境，掙扎了幾年之后，終于在2007年停止向農田供水。現在全鎮還在使用的小(一)型水庫僅有4座，小(二)型水庫僅有7座，它們的灌溉面積已大大縮小。大中型水利設施利用率極低，甚至出現大中型水庫滿水而水庫大壩之下的農田“望水旱死”的“壯烈”局面；農民無法利用大型水利設施，爭相建設小型水利設施，打井抗旱，爭奪地下水而任由地表水浪費流失。這些信息表明，s縣農田水利已經陷入非常危險的困境。

目前國內對農田水利問題的研究還比較薄弱。既有的研究多從效率著手，認為水利設施的運作效率低下，原因在于產權不明晰，因此主張建立市場化的水利投資與管理機制，對水利設施予以拍賣、租賃、殍：包，讓水利單位成為自負盈虧的市場主體。這種觀點一度主導了s縣農田水利改革的進行，其理論資源局限于經濟學領域中的“公地悲劇”和產權學派的應對觀點。這種觀點認為，水利改革主要是要克服“公地悲劇”，其出路在于通過推行市場化改革來界定產權。遺憾的是，這種對農田水利問題的認識線條較為單一，高陽鎮的現實表明，這種理論指導下的改革并不成功。我們曾對高陽鎮的新賀泵站進行了改制實驗，其實驗措施突破了簡單的市場化方案，部分水利設施由資源的共享者通過“‘自組織”進行自主治理。這些措施的理論資源源于奧斯特羅姆的“自主治理”理論。“自主治理”模式雖然在一段時間內緩解了水利困境，但并未取得完全成功。“自主治理”模式的適用性及其深層次的問題，需要進一步的討論。我們的研究需要更廣泛的理論資源，需要更深入的觀察和研究。

在調研中，我們發現農田水利中不僅僅存在“公地悲劇”，更是存在“反公地悲劇”。“反公地悲劇”最早于1998年由美國的赫勒教授提出，在他看來，盡管“公地悲劇”說明了人們過度利用公共資源的惡果，卻忽視了資源未被充分利用的可能性。產權學派以為，只要創造明晰的產權，所有者就可以在市場交易，將資源轉移到價值更高的用途上。然而，被私有化的產權卻可能變成了難以利用的“反公地資源”。反公地資源中存在許多擁有者，每個擁有者都有正式的或非正式的權力為其他人使用該資源設置障礙，每個擁有者又都無法完全排除其他人的干擾，從而導致資源的閑置或使用不足，于是出現“反公地悲劇”。“反公地悲劇”的發生，是由于產權和政府控制過于零散，難以實現有效整合。目前，中國學者對此的討論還很少，尤其缺乏經驗性的研究，更沒有涉及農田水利中的“反公地悲劇”問題。

在農田水利市場化改革后，政府從農田灌溉領域退出，農民用水缺乏統一管理，每個村組、農戶都成為獨立的利益主體，可以為其他人用水制造障礙，大中型水利設施因此變得無法利用，陷入了“反公地悲劇”。困局的出現不僅與市場化改革相關，還與稅費改革后鄉村治理體制的變遷密切相關。因此，鄉村治理研究是觀察農田水利的可行視角。本文將在鄉村治理中考察基層政府、水利設施單位與農民的互動，揭示農田水利陷人反公地悲劇的原因，并嘗試提出對策建議。

二、農田水利的困局

(一)大水利的“反公地悲劇”

稅費改革前，農業生產的用水開支從共同生產費統一支付，村委會根據全村實際需要提取共同生產費。每年政府要求水利管理部門先放水，待秋后再與各村組算賬。2002年全市試行稅費改革后，村一級不能再統籌收取共同生產費，而由各村民小組成立用水用電協會，自主決定共同生產費的收取和使用。水利管理體制也相應改革。2003年初，市政府發布《農業灌溉管理改革試行意見》，“推行小型水利設施產權制度改革，對供水單元較小的渠系、水庫、泵站等獨立灌區，進行公開承包、租賃或拍賣，將灌區的管理權、使用權移交給水管單位職工或群眾。灌區經營權拍賣、租賃或承包后，灌區經營者負責灌區的配套、維護和用水管理，按照市場機制運作，水利、物價等部門對其供水收費情況予以監督。”這標志著基層政府從農田用水領域退出，水利設施單位直接與農民進行用水談判。

2003年，大碑灣泵站即遇到“賣水難”困境；2004年，泵站與灌區內的有些村組達成為期兩年的承包抽水協議。這個協議體系甚至沒有完全啟動就失敗了。2004年，協議面積有4萬畝，但最后交錢的面積只有2萬畝。楊集村和沙山村因未參加協議體系，2005年有2000多畝稻田顆粒無收。經歷了兩年的“回光返照”后，2006年后大碑灣泵站不再抽水，徹底陷入反公地悲劇，這從漳河水庫的放水量和從泵站引水渠的提水量變化可以為證：

上表清晰地反映了大碑灣泵站逐漸“死亡”的過程。新賀泵站的情形與此類似，2002年，泵站就陷入了“賣水難”困境。2003年，當地發生一場大旱災，農民損失巨大。2004年，我們借助外來援助，對新賀泵站進行了改制實驗，由需要用水的各個村組推選出代表，組成泵站民主管理委員會。實驗啟動之后，泵站有效運行了兩年。2006年也正式宣告“死亡”，其提水量變化可以為證(個別年份數據缺失)

不但跨村的大中型水利設施陷入困局，村組集體的小型水利設施也陷入類似的“反公地悲劇”。那些在使用時需要投入一定成本、需要收取水費的小型水利設施，如小型泵站、機臺、收費水庫等，其困局與大型水利設施遇到的類似。那些在使用時幾乎不需要投入成本、不需要收取水費的小型水利設施，如村組內的公共塘堰、水庫等，由于缺乏管理(村民小組長已取消)，很快，公共塘堰就變得枯漏無用。與其枯漏無用，不如搶占、瓜分，自發的“私有化”于是開始。村民一哄而上，每人在其中挖一個“小洞”，或筑起小堤，一口塘堰很快就被分成數口，甚至數十口小堰。塘堰被瓜分后，蓄水功能大大弱化。

(二)小水利的興起

“大水利”大多陷入了“反公地悲劇”。農戶必須尋求新的水資源，因此掀起了挖堰打井的高潮。有些農民沒有搶到塘堰，就在自己的責任田里挖一個小塘堰。目前全鎮共有堰塘1000多口，僅2006年后就新挖了500多口。從2006年起，市政府開始實行“以獎代補”政策，挖一個萬方大堰的農戶(大約需要1萬元)，政府補貼5000元。在“以獎代補”的誘惑下，這幾年高陽鎮共挖了50口萬方大堰。國家最初的想法是讓萬方大堰成為集體水源，讓水資源在市場中交易。然而，集體水資源在交易中可能遇到的問題，個體水資源同樣也會遇到，因此實踐中個體農戶挖的塘堰最后一般用來養魚了。

而且，在大中型水利設施崩潰的背景下，堰塘只能通過積蓄雨水起到輔助作用，要解決水源問題，還是必須打井。面對大水利的“反公地悲劇”，打井像是農民抓到的最后一根稻草。依靠這根稻草，他們暫時讓田里有了水。然而，打井灌溉的出現，顯然加速了大水利體系的崩潰瓦解。農民找到了新的水源，退出原有灌溉體系的決心就更容易下了，也更堅決了。過去人們對公共水利設施的維護毫不在意，如今人們則是主動去破壞這些設施，因為它們反JE\"沒用”了。大水渠被農民加大挖成了小塘堰，小水渠被農民填平用來種莊稼，泵站、機臺則被人公開地偷去賣廢鐵。這樣，在大旱年景，即使政府將水送到村前，水也流不進田地。

現在，s縣已經是“戶戶打機井，家家有堰塘”，景象頗為“壯觀”，高陽鎮共有7000多口機井。如果打井抽取的地下水可以源源不絕、永不斷流，那么農田灌溉問題也可以得到一勞永逸的解決。然而，目前打井陷入了惡性競爭，地下水水位持續下降。農民打井的深度從2000年時的20米到現在的30-50米。為了搶占地下水，井越打越深，灌溉成本越來越高，風險也越來越大。一戶打了50米深的井，周圍40米井就無水可抽；同村里最深的井一抽水，其他的小井就抽不到水。目前，很多水井已報廢。位于原有水系末端，最早開始打井灌溉的村莊，幾乎都有幾十口報廢的深井。此外，還有很多深井處于半報廢狀態，它們一到用水高峰期，就干枯無水。最近十年，高陽鎮的地下水水位下降了10米左右；在最嚴重的村莊里，最近三年來地下水水位下降了20多米。照這個速度，如果打井的勢頭不能得以控制，再過十年，很難想象高陽鎮還可以繼續打井灌溉。目前，在一些地下水資源不好的村莊，深井打了近100米也不見水，農民就只好將水田改作旱地。

三、反公地悲劇發生的客觀因素：水利體系特性

(一)水利體系的“非對稱性”

水利體系存在奧斯特羅姆、加德納所謂的“非對稱性”問題，這體現在上游與下游的關系中。上、下游所處的位置和水利條件天然地有所差異，它們既存在對水資源的分配問題，也存在灌溉系統的維持問題。上游農民可能采取不顧及下游農民的行動，這樣，下游的農民也不愿意對灌溉系統進行長期的維護。這會導致產出低于最佳產出，系統也得不到充分維護，上下游都不愿意這種結果出現。因此，灌溉者有充分的理由擺脫自然狀態，并重新構造他們自己的系統，設計需要遵守的較好規則。

高陽鎮的水利體系顯然存在這種“非對稱性”，在用水時會遇到上、下游的關系問題，用水順序、用水量都可能存在爭議。稅費改革之前，相對于大中型水利設施，基本用水單位是村組集體。泵站、水庫及其管理段的水利干部，在用水之前會集中各村村支書開會，商討用水事宜，決定用水統籌安排。散會之后，各村支書又會召集村民小組長聯席會議，決定各村民小組的放水安排。村委會根據全村實際需要提取共同生產費，由共同生產費統一支付農業生產的用水開支。每年政府要求水利管理部門先放水，待秋后再與各村組算賬。這種用水模式下，水利體系的“非對稱性”得到了最大程度的克服。但是，有的村質疑，水利條件不同的村不應該承擔同樣的水費。因此，2001年市里規定共同生產費不得再以村為單位收取，而必須以村民小組為單位收取，自收自支，多用多收，少用少收。這看起來似乎更合理，實際上卻使水利體系的“非對稱性”得以凸顯。水利灌溉的單位從村變成村民小組，使得水利體系中的利益主體一下子變成了原來的十多倍(每個村都有十多個村民小組)，水利灌溉過程中的協商成本陡然增加。

稅費改革之前，上下游的關系處在政府的管制之下，村是水利灌溉的基本利益單位，上下游的矛盾可以由不同村的村干部協商解決。在高陽鎮，處在大碑灣泵站最末端的村莊，其村支書也只需要與數個村支書協商。稅費改革之后，村民小組成為水利市場中的利益主體，這意味著村民小組要從泵站取水，至少要和上游幾十個村民小組協商。在政府退出的背景下，其協商成本極高，達成一致意見幾乎不可能。下游的村民小組可以從泵站買水，但水的運輸要經過渠道，必須保證沿途的小組不偷水，沿途的水渠不漏水。然而，地處上游的村組天然地傾向于利用優勢條件搭便車，以讓下游在灌溉之前先免費灌溉上游的農田。上游農民總是想竊取他人已購買正在流經渠道的水，他們甚至希望渠道毀損越嚴重越好，這樣可以省卻偷水，讓水自然地滲到上游的農田里，他們甚至會為此而故意毀損水渠。這樣一來，下游村組從泵站(水資源市場)購買的水，在運輸過程中，不斷損耗，位于其上游的每個村組都是潛在的“收費站”。下游村組很快會發現，靠自己的力量無論如何也無法面對眾多潛在的“收費站”，他們“明智”的選擇不是進行保護所購之水的抗爭，而是退出灌溉體系。當下游村組逐漸退出灌溉體系，曾經的上游村組不斷變成下游，他們不可能再指望充當“收費站”，也只能逐漸退出灌溉體系。下游村組退出灌溉體系的過程一旦啟動，就可能加速，因為越來越少的村莊很難獨立維持整個灌溉體系。整個灌溉體系因此迅速崩潰，大型水利設施被閑置，造就“反公地悲劇”。

水利體系中上下游“非對稱性”不僅在村組之間存在，在村民小組內部也存在。它不但使村民小組難以一個同質的利益主體身份出現在水利灌溉體系中，還使村內小型集體水利設施無法利用。稅費改革后，水利灌溉必須在村民小組內部以“一事一議”的方式加以解決。村民小組內部，不同田塊也存在上游與下游的關系，水利條件有所不同。按畝平均收取水費，水源條件好的農戶就不滿意；差別收取水費，在技術上又很難達到，且水利條件差的農戶會有不公平感，他們會抱怨土地承包時的不公平。最終，村民小組內部為收取水費很難達成協議，大家只好“望水受旱”。也就是說，水系的“非對稱性”深入到了每個細碎的田塊中。

(二)水利體系的“反公地”特性

人們一般將水利體系當作公共池塘資源。公共池塘資源具有私有性和非排他性，其資源單位具有可分性，資源系統具有共享性，它是一個自然的或人造的資源系統，這個系統大得足以使排斥因使用資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高。目前的水利體系顯然比公共池塘資源更為復雜。農民是水利體系中的獨立利益主體，水利體系也是向任何人開放的池塘中的水，誰都可以花錢去買，在交易之后，水就成為私人物品。但是，購買水后的享用卻面臨重重障礙。產權明確的水必須經由渠道體系運輸，但運輸過程中會面臨眾多潛在的“收費站”，明確的產權要得到完全保護，其成本大得使任何人都無法承受。這正是“反公地”特性。當產權和控制過分零散時，困局就會產生，農民在困局中最理性的選擇是退出水利體系。在高陽鎮，大碑灣泵站的下游村組退出灌溉體系時，他們會轉而打井取水，因此打井可以反映大碑灣水系崩潰、徹底淪為“反公地資源”的過程。

壽廟村處于大碑灣水系最上游，過去從來不愁水利問題，甚至渠道漏的水就夠它完成農田灌溉。大碑灣泵站一出水，僅僅經過一個村民小組就到了壽廟村，具體可見下圖：

四、反公地悲劇發生的主觀因素：農民合作困境

(一)高貼現率社區的動員型合作

大水利陷入“反公地悲劇”，主觀方面的原因在于同組村民不能合作起來，不同村組之間缺乏有效協調。在奧斯特羅姆的研究中，阿爾卑斯山草地、日本公用山地、西班牙韋爾塔或菲律賓桑赫拉等，農民都可以實現長期有效合作，實現公共池塘資源的自主治理。傳統中國社會也廣泛存在社區或跨社區的水利合作體系，這通常被歷史學者稱為“水利共同體”。在當前中國農村，也有一些地方普遍存在類似的水利合作體系，如江西、福建、關中地區農村。不過，這些合作的案例，與目前高陽鎮所面臨的處境有很大不同。

這種不同首先體現為農民的生活預期和生活面向。在奧斯特羅姆那里，這是一個“貼現率”問題，它是影響個人是否選擇合作行為的重要因素之一。“貼現率”反映了人們對未來與當下的相對重要性的判斷。對未來生活的較低預期會導致較高的未來收益貼現率，如果村里有人給予未來較高的貼現率，那么其他人也會這么做。在傳統社區中，人們的生活預期長，不太會將暫時的優勢立刻貼現為利益，人們更容易犧牲局部利益達成長期合作。在目前中國一些農村地區，這種傳統的生活樣式還沒有被完全打破。但是，高陽鎮已經不是這種傳統生活樣式。這些村莊社會流動已經加劇，人們的生活預期不斷變短，一有機會就會離開村莊。在這種貼現率高的村莊，人們不斷受到機會主義的強烈誘惑，很難通過奧斯特羅姆所說的溝通、交往、建立信任和準則來完成新制度供給，從而達成合作。

更為重要的是，兩種類型的村莊所面臨的合作類型有所不同。賀雪峰曾區分了兩種不同的村級治理：分配型村級治理與動員型村級治理，前者主要面臨集體資源的分配，后者主要是經濟資源的提取。@我們可以借鑒這個分類來討論傳統社區與高陽鎮村組所需要的不同合作類型。在傳統社區中，水利合作基本都是一種“分配型合作”，它所面臨的主要是水資源的分配問題；而在當前高陽鎮村組，水利合作需要的是一種“動員型合作”，它所面臨的不僅僅是水資源的分配，更是水資源的提取。水資源在大型水利單位的管轄之下，農民首先需要合作起來提取，然后才涉及水資源的分配問題。

傳統村莊中的水資源，大多處于自然狀態或低端人工改造狀態，如修建攔水壩攔住從高山流下的水，挖塘堰儲存雨水或泉水。水資源工程不是太大，線路不會太長，很容易不受障礙、排他性地使用。農民合作主要面對的問題是如何分配自然資源，是分配型合作，其決策過程可以適用少數服從多數的民主原則，也可能適用弱者服從強者的暴力原則。合作達成的過程中，可能缺乏足夠的正義性，也會有一些爭議，它們可能影響資源的分配，卻不會影響資源的利用。也就是說，在分配型合作，一般不會導致反公地悲劇。

當前的水資源，大多并不處于自然狀態，往往處于較為高端的人工改造狀態，處于市場經濟主體(泵站、水庫)的控制之下，但由于水渠體系的共享性，需要村民合作起來去“購買”并通過渠道運輸。單個農戶購買水在技術上不可能(泵站不會為個人開機抽水)，單個村組購買水從技術上是可行的，但運輸上卻因損耗太大而不可能。這種情形下的合作，首先面對的問題是購買水資源，然后才是分配問題，需要的是動員型合作，其決策過程需要將所有的村民動員起來，需要適用的是全體一致的原則，而不是少數服從多數原則。少數反對者如果拒絕分攤水費，很快就會引起擴散效應，足以造成合作失敗。可以說，動員型合作適用的是少數人決定的原則，少數反對者可以決定合作失敗。當然，動員型合作也可能適用弱者服從強者的暴力原則。沙洋有個別村組，強人(村民稱之為“好混混”)通過暴力和暴力威脅，可以將村民動員起來開展水利合作。⑤這并不是常態。

稅費改革之前，村組可以實現基本有效的合作。這是因為，基層政府以國家強制力為后盾，通過收取農業稅費，將農田水利的動員型合作變成了分配型合作。那時，村委會通過在收取農業稅時“搭車”收取共同生產費，農民用水的時間和繳納水費的時間因此有所分離。收取水費的動員型合作過程在稅收過程中完成，到用水時就只是分配型合作。這一時期的水利設施是一種社會化財產，它按照政府的要求抽水，村組在政府的協調下用水，用水過程的爭議由政府協調解決。這種模式發展到后來，也出現了一些問題，主要是共同生產費的收取日益困難。盡管如此，水利資源卻不至于無法利用，水利體系不至于出現反公地悲劇。

(二)無法達成的高收益合作

對于農民來說，達成合作的收益極大，但在現有治理體制下，這種高收益的合作卻無法達成。我們以壽廟村4組為對象來分析農戶的合作用水收益。個體水利的高成本意味著合作水利的高收益。

壽廟4組共有27戶在家務農，我們入戶訪談詳細調查了每個農戶在水利上的投入。這27戶共有233畝田，戶均8.63畝。農戶現在主要依靠機井和塘堰，用潛水泵抽水灌溉。全組現有23口堰塘，其中有18口原屬村民小組集體，2003年被拍賣給農戶，另有5口是農戶在自己的責任田挖的。由于無法精確計算，暫且將老堰塘的成本忽略不計。2006年后全組共打24口井(預期可用10年)，總花費100840元，所有的機井一年總折舊10084元，因此每畝田一年花在打井上的成本是43.28元。全組現有潛水泵(30¨0元)48臺，預期可用5年，一年所有潛水泵折舊總計2880元，一畝田一年在潛水泵上的成本是12.36元。全組共有電線(100米)73把，預期可用5年，一年所有電線折舊1022元，一畝田一年在電線上的成本是4.39元。全組共有水管(80米)112卷，預期可用3年，一年所有水管折舊3024元，一畝田一年在水管上的成本是12.98元。全組能夠了解到電費成本的僅有14戶，他們的農田共有129.1畝，一年所用電費為4880元，每畝田一年的電費為37.8元。計算下來，每畝田每年的水利成本110.81元。

相比于2005年前每畝20元的水費，如今壽廟4組的水利成本漲到了5倍多。在高陽鎮，壽廟4組的灌溉成本算比較低的。我們所調研的雙石6組，由于存在普遍的挖塘堰現象，土地面積有所減少，少收的水稻也應當計入水利成本。雙石6組共有170畝田，挖堰減少了14畝(千平方的大畝)農田。根據產量毛收入扣除成本投入，一畝水稻可以純賺850元(計算過程略)。挖堰占地相當于每年減少11900元的收入，這意味著現有156畝田每畝要承擔76.28元的損失。因此，雙石6組每畝田每年的水利成本高達187.09元。

上述分析潛在地預設所有農戶的畝均灌溉成本是相同的。實際情況與此還有所差異。個體水利模式使得所有農戶的灌溉成本都大大攀升，但田地少的農戶的成本攀升尤其厲害。他們打井挖堰，購買配套設施。成本分擔到不多的田畝上，完全可能得不償失。壽廟8組的王某種了4畝田，2009年在責任田里挖了一口一畝大小的塘堰，打了一口井。即使如此，原屬集體水利系統分水閘處的O.2畝地還因旱絕收。2009年，王某家因使用個體水利損失了1923元，平均每畝641元(具體計算過程略)。如果用原有的大水利系統，他只需要支出每畝15元的水費。

上述灌溉成本的計算，還沒有考慮農民所支出的時間成本和心理成本。使用大水利抽水，只需要水到渠道時去管理一下，而使用機井和塘堰抽水是一件非常折磨人的苦差事。每次抽水時，需要將水管、電線等設備拖到田塊附近并連接好。那些田塊距離較遠的農戶，還需要中轉多級提水。如果抽水需要經過別人田里，還需要與其它農戶協商。而且，用潛水泵抽水耗時費力，一畝田灌溉一次至少需要三個小時。壽廟4組的老隊長說：“插秧要抽半個月水，后來斷斷續續要抽水，哪塊田干了就抽哪塊田。平均兩天抽一次水，一共要抽五十多次。”這些都需要四處奔波，勞心費力。我們碰到一個農戶，在2009年的冬播中，進行了四級提水，他先把機井的水抽到鄰村的一個堰塘里，然后再轉抽到一塊田里，接著轉抽到自家的堰塘里，最后才抽到田里。辛苦、勞累已經難以形容他們的感受，其無奈與辛酸，不親身經歷恐怕難有切膚的體會。

使用小水利的灌溉成本如此之大，一個村民小組只要有幾戶農民愿意吃虧，承擔起使用大水利的成本，整個村民小組就可以旱澇保收。奧爾森說，在小集團中，個人從集體物品中獲得的收益超過提供一定量公共物品的總成本，個人可能從自利出發提供公共物品。他肯定了聲望、尊敬、友誼等經濟收益之外的文化和心理激勵的作用。然而，高陽鎮并沒有出現愿意吃虧的農民，村莊缺乏這種激勵機制。因為在這種村莊中，公益心高的農戶，每次都會成為其他村民期待的對象。他總是付出較大成本，從而在經濟上徹底被邊緣化，而搭便車者卻因受益而成為中心人物。村莊因此確立了一種反向的心理激勵機制，村莊文化并不主張人們為了集體利益而去承擔成本，合作的困境因此很容易發展為合作格局的崩盤。

在這種情況下，想要達成灌溉水利上的合作，就必然要付出極大的協調成本；甚至由于協調成本過高，村民根本就不愿意去努力以達成合作。缺乏暢通的糾紛調解機制，個人的協調幾乎無效，這些所帶來的心理痛苦，甚至比承擔經濟高成本更甚。面對合作的巨高協商成本，農民的理性選擇是“單干”，因為“不用再看別人臉色”。也就是說，在小農經濟條件下，千家萬戶的農民很難通過協商達成公共品供給合作。稅費改革之前，村組是基本用水單位，農田水利是一個管理問題，而不是協商問題，管理成本由鄉村體制承擔。這樣，農田水利變成了一個管理問題，農戶之間的高昂協商成本得以節約。而目前農民重返小農經營狀態，協商成本問題又重新凸顯出來。

五、農田水利的治理之道

2004年，當全國范圍的農村稅費改革實驗進入第二年時，陳錫文就看到了農田水利建設即將面臨的困-境，他說：“如果任其自由發展，3－5年內中國的農田水利可能崩潰”。如今，從高陽鎮的水利現狀來看，不幸被其言中。稅費改革后，村組集體退出共同生產事務，農田灌溉被指望由農民在自治的基礎上組成用水協會，通過它在水資源市場上與大型水利設施單位對接。然而，成百上千的農戶作為獨立利益主體，根本無法形成統一的意志。其結果就是，大水利無法與單家獨戶的農民對接，有水放不出，陷入“反公地悲劇”。盡管s縣近三年來共投入資金4.38億元，用于建設、改造各類水利工程，但注定收效甚微，未能化解大水利的反公地困局，而刺激了農民建設小水利的熱情，這降低了他們對大水利的依賴，進一步將大水利“逼死”。

系統地解決農田水利問題，需要從化解大水利的“反公地悲劇”著手。赫勒指出，一旦反公地悲劇出現，人們需要引導“單一產權支配格局”的形成，因為唯一的產權人會獨自面對財產使用不足的社會成本。這既可以通過市場，也可以通過行政方式來實現，盡管兩種方式都有可能失靈。問題的關鍵不在于水利體系是政府控制或市場運作，而是水利體系如何與千家萬戶的小農對接。政府應當將千家萬戶的小農重整為可以協商的利益主體，盡量引導“單一產權支配格局”的形成。制度供給應當最大程度上克服水利體系的“非對稱性”和“反公地”特性，并能有效將動員型合作變成分配型合作，從而營造有利于農民采取合作策略的環境。這需要從不同村組之間和村組內部不同農戶之間兩個層面降低協商成本。具體可以從以下三個方面著手：

1.將村民小組建設為基本水利單元。當前高陽鎮大水利體系的解體，其核心是村組集體職能取消后，千家萬戶的小農釋放出來成為水利市場中的主體，成為基本水利單元，村民小組作為基本水利單元的地位徹底喪失。稅費改革后，為了應對財政壓力而取消村民小組長，這是湖北農村政策的一個失誤。在細碎的土地上，個體農戶難以與任何超過農戶的水利設施對接。因此，激活大水利的基本前提是，恢復村民小組作為基本水利單元。

2.建立所有農戶都參加的多層次用水協會。在大型灌區，建立以村為基本成員的用水協會，并在村內建立以村民小組為基本成員的用水分協會；在中小型灌區，建立以村民小組為基本成員的用水協會，并選舉會長和用水代表。應當規定，所有的農民都必須參加用水協會。奧爾森曾指出，工會必須是強制性的，否則，非工會成員會穿過工會設置的糾察線而使罷工破產。用水協會的情形與此類似，個別農戶的單獨行動很容易導致整個水利體系合作關系的崩潰。村級用水協會會長可以由村干部充任，灌區用水協會會長可以由灌區單位或政府推薦的官員充任，但需要用水協會選舉委任。用水協會應當負責用水日常事務，發揮組織和協調作用，負責轄區內水利糾紛的調解。以鄉村組織為基礎的用水協會體系得以建立，與大中型水利設施相對接的組織體系就建立起來了。

3.國家以“水利直補”的形式對用水協會進行資金支持。國家在水利方面的資金投入，除了用在水利設施的建設、維修之外，可以仿照“糧食直補”進行“水利補貼”。目前中央新增了“農資綜合補貼資金”，它不直接兌付給種糧農民，集中用于區域性公共基礎設施建設。“水利補貼”可以按照田畝補給村組用水協會，資金應當用來支付水費、維修村組水利設施，剩余部分可以用來支付協會工作人員報酬。目前國家的“糧食直補”達到了150元左右，按照每畝20一30元支付“水利補貼”難度應該不大，這大約夠農民支付水費；也可以在其它補貼不繼續上漲的情況下，優先支付“水利補貼”。“水利補貼”不直接補給農戶，而是直接補給村組用水協會，并讓鄉鎮財政所“代管”，水費直接從用水協會帳戶中扣除，支付給大中型水利設施單位。如果目前國家財政能力有限，可以稍微補貼一點，也可以允許用水協會向農戶收取部分水費。

作者單位：陳柏峰，中南財經政法大學法學院

林輝煌，華中科技大學中國鄉村治理研究中心

責任編輯：曹英