維權抗爭中的地方政府管理研究

作者簡介：韋長偉（1984- ），男，山東臨沂人，南開大學周恩來政府管理學院行政管理專業博士生，主要研究方向為領導學與公共沖突管理。

摘 要：群體性事件是維權抗爭趨于對抗性和激烈化的表現和結果。維權抗爭反映了當前中國社會群體沖突的性質和主要特點。對當前的維權抗爭需要及時回應并有效治理。在應對維權抗爭時，地方政府暴露出管理中存在的各種問題，究其原因在于缺乏有效的利益表達機制，抗爭者對地方政府的“高依賴、低信任”，壓力型體制以及社會組織在抗爭中的缺位。地方政府必須創新管理才能走出治理困境。

關鍵詞：群體性事件；維權抗爭；地方政府管理

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）11-0075-04

社會轉型時期，也是社會沖突的多發時期。從沖突現實和學術研究的需要來看，維權抗爭相比群體性事件無疑更能突顯當前中國社會沖突的性質和主要特點。從維權視角出發定義這些事件，一方面有助于問題的解決，另一方面也有利于在維權的基礎上實現維穩，達致社會問題解決的制度化。

一、群體性事件還是維權抗爭

轉型時期的中國社會，群體性事件呈現多發態勢。根據已公布的相關統計數據，從1993年到2005年增加了近十倍，2006年共發生6萬余起，2007年上升到8萬余起，2008年、2009年仍然呈現上升趨勢。從頻發的群體性事件中，我們不難發現兩個特點：其一，大都存在利益受損害、權利被侵犯的客觀事實，而且受損的一方多為處于社會底層的弱勢群體；其二，一個不容質疑和回避的現象就是沖突的矛頭幾乎毫無例外地指向了地方政府，各地政府處于沖突的漩渦，成為民眾指責和聲討乃至打、砸、燒的施暴對象。

目前學界和政府普遍使用群體性事件這一表述。就概念本身而言，相對之前的“鬧事”、“治安事件”等，它更為中性化，不具有太多的貶義，淡化了意識形態色彩，強化了它所具有的人民內部矛盾的性質。但是，還是有很多學者在定義和使用時不可避免地強調其危害性與違法性。此外，嚴格來講，它并不是一個用于學術研究的概念，在中國它更是一個官方術語，而且它太過宏大，幾乎無所不包，涵蓋了維權行為、社會泄憤事件、社會騷亂、社會糾紛和有組織犯罪等五種類型。［1］“群體性事件”這一概念無法反映當前中國社會沖突的主要性質、特點及沖突背后的實際內容。一方面，它模糊了沖突矛頭的真正對象，即地方政府，要么是與政府的直接沖突，典型的是拆遷和征地糾紛，要么是隨著沖突的發展，政府被置于風口浪尖，如甕安事件、孟連事件等；另一方面，它更多是出于維穩的考慮，掩蓋了抗爭者權利和利益的正當性，忽略了民眾的利益需求，間接凸顯了維穩和維權的矛盾，在實際的管理中容易造成公權力侵犯公民權利，追求暫時的表層平靜而損害深層穩定。

從已掌握的資料和數據來看，維權抗爭是群體性事件的主要類型，占到了總量的80%以上，即便是其他類型的群體性事件也都或多或少地摻雜著民眾維權抗爭的因子。［2］因此，群體性事件從很大意義上講是一種機制性抗爭，是維權抗爭趨于對抗性和激烈性的表現和結果。本文認為，從現實沖突和權利保障出發，在研究中使用維權抗爭這一表述更為恰當準確，學術意義也更濃重。它不僅包括維護權利，還蘊含對抗（即沖突）和爭取（利益）。在既有的維權抗爭研究中，學者們已經建構了“依法抗爭”、“以法抗爭”、“以理維權”、“以身抗爭”、“以死抗爭”、“依勢博弈”和“草根動員”等諸多解釋框架，用以揭示中國民眾的維權抗爭行為。

二、維權抗爭——沖突管理的解釋

如果把沖突定義為相關各方由于意識到利益、目標、信念或期望的對立而導致的對抗行動；那么維權抗爭無疑是一種沖突，只不過是公眾與公眾、公眾與組織的沖突，特別是公眾與政府之間的沖突。轉型中國社會沖突頻發，維權抗爭成為其中最顯著的一種，甚至是一種劇烈的沖突。當前民眾的維權抗爭突出表現了以下特點：經濟性大于政治性，即多為利益之爭而不是權力之爭，由城市拆遷、農村征地、企業改制、勞資糾紛、環境污染等事項引發的補償要求成為維權抗爭的主要動因；反應性多于主動性，即多是利益受損后的被迫行為；目標的合法性與手段、策略的非法性和極端化并存，多以各種“問題化”技術和體制外的集體行動呈現，如罷工、集體上訪、示威游行、堵塞交通要道、圍攻政府等，非理性的情緒化投入等等；議題擴散化，由少及多、從簡入繁，加大了管理難度。

社會沖突理論詮釋了對當前的維權抗爭需要加以有效應對。齊美爾認為，“在存在高度相互依賴性的體系中，激烈程度較低但頻次較高的沖突，不會必然激化并且導致劇烈的社會變遷。這些沖突反而釋放了緊張并變得正常，從而提高了系統的穩定性”。因此，在一個社會中，“經常的、低烈度的和低暴力性的”沖突有利于社會整合。［3］168-169科塞也指出，“一定程度的沖突是群體形成和群體生活持續的基本要素”，沖突的烈度與暴力程度越低，那它通常能夠被現有的制度和規范容納，而且可以扮演“激發器”的角色，推動新規范、規則和制度的建立。［4］那么，從對應角度來說，如果沖突的數量過多、規模過大、烈度過強、持續時間過長，將對沖突各方和社會產生更多的消極影響和破壞作用。也就是說，必須對當前的維權抗爭加以重視和積極應對。沖突管理的觀點認為，［5］對待沖突只能是進行管理，而不是消除或解決。只要管理得當、措施有效，就能夠將沖突控制在一定的規模和水平，最大限度地抑制其負面效應并發揮其正面效應。管理不僅僅是沖突產生之后的被動應急和救濟行為，也包括沖突發生之前的引導和控制，甚至包括在沖突強度和烈度較低時，抑或沖突各方回避沖突時，積極地誘發一定的沖突，避免沖突能量的積蓄導致急劇爆發。

三、維權抗爭中地方政府管理暴露的問題

應急性有余而常規性管理不足。在時下的維權抗爭中，疲于救火成為地方政府管理的真實寫照。這種亡羊補牢式的應對邏輯在實踐中主要體現為：（1）堵塞式防守，追求表層平靜。遇事過于敏感，害怕出亂子，習慣借助公權力嚴防死守，追求沒有上訪、沒有鬧事的面子政績。（2）被動式反應，錯失最佳處理時機。地方政府往往重視事后補救而忽視事前預防，陷入后知后覺的窘境，其結果就是不得不面對集體性的維權行動，面對被憤怒情緒裹挾的大量抗爭者。（3）花錢買平安，試圖用開口子的方法，用錢解決問題。當前很多地方政府和官員存在花錢買平安的僥幸心理，試圖將群眾的訴求簡單化處理，按照經濟補償的思路，用錢封口，用錢擺平，出現了所謂的“人民內部矛盾用人民幣解決”。這無形中形成了鬧事的強化效應，造成了“會哭的孩子有奶吃”暗示效果，最終陷入“不鬧不補償、小鬧少補償、大鬧多補償”的惡性循環——只要敢于要挾就能迫使政府妥協，得到“滿意的”補償結果。這種撞擊——反應式的應急性管理邏輯使地方政府在民眾的抗爭中總是處于不利勢位，往往是被動挨打、四處奔波、疲于應付。［6］

重控制、輕管理，穩定壓倒一切。中國目前的社會管理呈政府行政主導的格局，集中體現為社會管理中存在著“控制過度、管理不足”問題。雖然經歷了改革開放30多年的發展，行政體制改革不斷展開和深入推進，社會控制相比之前已經大為放寬，但是社會管理不完善、社會服務不到位的問題依然存在。很多地方政府似乎認為，發展中出現的問題要靠進一步發展來解決，經濟發展可以解決所有問題，過分偏愛和強調GDP至上；穩定是大局，是持續發展的保障，因此社會穩定不能出亂子，不能影響到投資環境和經濟發展。相反，在社會管理方面政府卻少有作為，不足以滿足社會發展的需求，公共服務不均衡，社會建設跟不上，社會保障不到位。這種“重控制、輕管理”的觀念在很大程度上波及現實中政府對沖突及其管理的認識和態度。為了保障經濟建設，不少地方漠視廣大群眾的實際困難和利益需求，長期被忽視的不公正、不平等導致民眾尤其是底層群體產生相對剝奪心理、怨恨和仇視情緒。而與之相應的就是民意表達渠道不暢，社會心理疏導機制匱乏，利益協商整合機制不足，權利救濟制度不完善，矛盾沖突化解平臺不健全。如此一來，社會矛盾和沖突必然與日俱增。

對維權行動的管理因人而異，缺乏制度化。當前對民眾維權行動的管理尚未制度化、規范化，管理的過程和效果也是因人而異。不同的領導，對待維權抗爭的認識和態度、沖突管理的能力和風格、個人性格和威信等方面都有所不同，也就產生了不同的管理效果。面對現實的集體抗爭行動，有的領導不想管，害怕擔責任，不愿引火燒身，不肯出面表態和調解；有的領導面對情緒激烈的抗爭者，有理說不清，據理不力爭，只是和稀泥、一味妥協；有的領導重承諾、輕兌現，先把局勢穩住，待到群眾散去之后“秋后算賬”；有的領導想管，但是手里沒權、沒人，說話沒人聽；有的領導擔心事情鬧大、怕“通天”而影響仕途，不問實際情況便調動警察抓捕“鬧事者”；有的領導則敢于打破常規，勇于面對，與群眾開展直接的對話和交流……，由此可見，對當前維權抗爭的管理還多停留于以人治為特征的權宜性狀態，結果如何直接與當地領導的管理水平有關，缺少制度化和規范化的長期效應。

強制手段的使用遭遇兩難困境。相對于繁雜多變的社會事務和大量公眾，地方政府的資源和能力是有限的。什么都要管一管，都要插上一腳，攬事過多，就會疲于應付、措手不及。最顯著的一點就是地方政府在對維權抗爭的管理中手段單一，以行政命令為主，試圖以公權力的強制性和懲罰性震懾、制止和控制抗爭者。但是，現實中的抗爭行動充滿了復雜性和不確定性，兼具了利益訴求的合理性和訴求手段的非法性特點，加之“人多勢眾”，僅依靠權力手段無疑是將問題簡單化了。于是，要么態度強硬，過度使用強制力，出動一定規模的警力，以盡快平息事態，恢復正常秩序，殊不知大批警察的出現反而刺激了抗爭者逆反心理和狂熱情緒，結果導致對抗升級；要么態度溫和，過度慎用強制力，對集體非理性抗爭采取拖延策略、慢作為或是不作為，或者一味妥協、讓步，結果產生了“法不責眾”的正強化效應，使得事態失控，釀成了更大的禍事。由此可見，地方政府在抗爭管理中遭遇做與不做都是錯的無奈與尷尬。

四、維權抗爭中地方政府管理低效和失效的原因剖析

缺乏有效的利益表達機制，民意遭遇“堰塞湖”。現行社會中能夠容納利益表達和集體抗爭的制度和渠道有限。專門為群眾訴求設立的信訪渠道嚴重堵塞，這與信訪機構自身所處的尷尬地位以及信訪制度本身存在的問題不無關系。一方面，信訪作為一種表達渠道、參與機制和監督制度具有其合理的地方；但另一方面，上訪、越級上訪、集體上訪等行為也在一定程度上沖擊社會秩序和社會穩定，削弱了地方政府的公信力。此外，中國目前的利益表達困境多集中于弱勢群體。由于在經濟地位、政治地位、社會地位甚至心理上處于弱勢，弱勢群體缺乏表達的資源和能力，加之組織化程度不高，無法有效實施表達和維護其合法權益，于是就形成了民意“堰塞湖”，使弱勢群體的利益表達表現出一種從體制內轉向體制外的行動邏輯。最初的行動多是原子化的個體表達，個體維權經常遭遇“閉門羹”、“踢皮球”，不被重視、受冷落，上訪、告狀又杳無音信、收效甚微。這種個體維權可能出現幾種結果：一種結果是成為“沉默的大多數”，要么轉入日常抵抗，怨恨在無形中慢慢積累，要么是從此退出、自暴自棄，流離于社會之外；一種是以極端的方式維權，表現為殘害身體式的“以身維權”（如自焚）以及個體的暴力維權（如武漢農民土炮維權案）；另外一種結果是個體逐漸意識集體行動的力量，借助于街頭式的集體抗爭。隨著個人權利意識的不斷強化，維權抗爭行動必然增多。如果現有制度無法提供常態的表達渠道和救濟機制，抗爭者很可能轉向制度外的途徑。

抗爭者對地方政府的“高依賴、低信任”。一方面，抗爭者對地方政府存在“無選擇依賴”。中國長期處于計劃經濟體制下，政府包辦一切，社會高度依賴政府，“有事找政府”正是恰如其分的說明。雖然經歷了改革開放和政府職能轉變，政府開始“有所為有所不為”，但是行政導向的問題解決慣性短時期內顯然無法改變。這種“無選擇依賴”，導致了抗爭者對政府過高的、有時可能是苛刻的期望。如果這種期待沒有得到有效滿足，由此而產生的失落情緒和挫折感很可能使其認為政府太過無能而將矛頭轉向政府。這使政府被動地承受著巨大的壓力，一旦出現維權抗爭，政府總是“被”置于風口浪尖，成為聲討的對象。另一方面，信任對雙方的對話協商和政府的管理活動是至關重要的。很顯然，政府和抗爭者在對話談判中強弱分明，公權力很容易跨越邊界而侵犯公民權利，使受侵犯者產生不信任感；而如果政府是作為第三方回應抗爭行動，不信任會引發抗爭者懷疑政府可能偏向強勢的一方。特別是記憶中存在不公正經歷時，對政府的不信任尤易發生。

壓力型體制的現實難題。所謂壓力型體制，是指在科層制體系中，地方政府“為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”［7］。地方政府是行政體制的基座，而鄉鎮政府則處在體制的最末端，承受的壓力也最大。壓力型體制是一種非常典型的政治承包制，上級制定經濟社會發展的各種目標和任務，并加以數字化和具體化，而下級必須接受并完成行政體制自上而下分配下來的各種任務。社會轉型時期的地方政府明顯是以經濟發展為導向的，其工作大多是圍繞經濟增長和經濟發展而展開。轉型時期的地方政府在學術研究中被很多學者描述為“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會主義”、“村鎮政府即公司”以及“謀利型政權經營者”［8］，等等。地方政府的權力形式上來源于地方人大，但實際上來自上級政府部門。壓力型體制下，對地方政府官員的評價標準、升遷任命主要是來自上級，考核被簡化為有限的幾種短期性和速效性的指標，特別是GDP和社會穩定等，而公共服務質量、社會福利水平、道德文明狀況、生態環境等衡量長期績效的指標卻被有意無意地忽略了。而抗爭者訴求的利益在很多情況下與政府須完成的任務發生分歧甚至抵觸，例如拆遷戶、征地農民為提高經濟補償或反對征地拆遷而進行的抗爭，在客觀上往往會阻礙施工進度，或是削減地方政府的既得經濟利益。若因完不成指派的任務而影響上級的評價，輕則政治前途堪憂，重則很可能退出政治舞臺。所以，在發生角色沖突時，地方政府習慣性地彌合上級的意圖而有意識地回避甚至忽略一些抗爭者的利益。也就是說，地方政府在經濟發展方面扮演了積極行動者的角色，但卻在抗爭者的利益方面行動遲緩或難有作為。

社會組織在維權抗爭中的缺位。社會組織的存在，可以加強抗爭者的組織化程度，降低非理性和暴力行為，實現維權行動的自我約束和自我管理，因為“隨著沖突群體內組織化與沖突群體間聯系形式的提高，暴力性會因為群體目標的明確而下降”［3］168；可以適當緩解抗爭者在發生利益糾紛時對政府作為第三方干預的依賴性，提供更多的選擇方案；能夠在抗爭者與政府間形成隔離和緩沖，避免政府直接面對大量的抗爭者，降低政府直接卷入各種沖突的風險，同時也會減少因政府干預不當而誘發沖突升級的概率。總體上看來，中國當前的維權抗爭多是基于利益糾紛和利益補償，不是“你死我活”的零和型博弈，而是利益“多少”的問題。“利益的矛盾和沖突，和其它的矛盾相比，有個特點，就是它是一個最理性的東西，是能談的，是可以用討價還價、協商、合議這樣的方式來解決的。”［9］齊美爾也發現，“沖突派別的利益越是得到清晰的表現，他們的目標就越清晰和集中；擁有清晰的目標，則較少戰斗性的手段，像討價還價與妥協這樣的手段就越有可能被用來實現群體的客觀目標”［9］168。通過觀察我國現實中維權抗爭事件產生和發展的過程我們發現，社會組織經常“不在場”，其積極作用并未得到有效發揮。特別是在近幾年發生的重大抗爭事件中，很少看見社會組織的身影，抗爭者似乎“人人都是代表”，人人都有利益要求，卻又無法代表所有人的觀點和利益，面對抗爭者散射的相同或不同的利益訴求，政府找不到真正的談判對象，也不知道要和誰談。于是，抗爭者無法控制抗爭的走向，政府也難于實施干預，排解對抗。

五、結論

面對頻繁的、激烈的維權抗爭，地方政府責無旁貸。但這并不是說地方政府一定要沖在管理的最前沿，也不是說在抗爭產生的任何階段政府都能發揮積極的和適當的作用，更不是說政府對待抗爭不是強硬就是溫和，別無選擇。地方政府必須明確自身在回應抗爭中的角色定位，熟悉各種沖突管理方式和沖突化解技巧。首先，對維權抗爭必須有明確、積極的認識。不可否認，維權抗爭特別是集體抗爭具有消極和破壞性的一面，但是它同樣具有積極的作用，是抗爭者的利益表達和權利維護。對待抗爭事件要脫敏，不是一味地壓制和絕對地消除，這既不現實也不可能，因為穩定是在沖突與秩序的互動和平衡中達致的。其次，地方政府在民眾抗爭中應當定位在發布權威信息，沖突應急處理，組織、協調各方談判，調控和均衡利益分歧，提供游戲規則和保障公平博弈等方面，要密切監控集體抗爭發展的過程，平衡沖突處置和沖突化解的關系。再次，要建立健全多樣的、常態的利益表達渠道和權利救濟機制。利益表達渠道既是一種參與形式，也是一種社會安全閥制度，可為怨氣、不滿的發泄和釋放提供選擇空間；同時還是利益整合和利益協商的客觀需要，它可以為沖突各方開啟積極有效的對話提供基礎。完善的權利救濟制度可以為抗爭者提供實現權利維護和沖突化解的各種現實選擇。最后，要積極推動社會力量的發展，發揮各類社會組織的作用，建立沖突的多元治理機制，形成政府與社會回應抗爭的合力。

參考文獻：

［1］于建嶸.當前我國群體性事件的主要類型及其基本特征［J］.中國政法大學學報，2009(6):114-120.

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［7］榮敬本等.從壓力型體制向民主合作體制的轉變［M］.北京:中央編譯出版社，1998:28-35.

［8］丘海雄，徐建牛.市場轉型過程中地方政府角色研究述評［J］.社會學研究，2004(4):24-30.

［9］孫立平.“不穩定幻像”與維穩怪圈［J］.人民論壇，2010(7):23-24.

責任編輯：黃 杰