優秀干部難以脫穎而出的現實表現及其成因

作者簡介：寇政文(1986- )，男，甘肅徽縣人，中共黑龍江省委黨校黨史黨建教研部2009級碩士研究生，主要研究方向為執政黨建設規律。

摘 要：黨政領導職位的有限性與黨政領導人才對領導職務需求無限性的之間構成了基本的矛盾運動。認知這一矛盾運動的關鍵在于明確黨政領導干部資源的優化配置的重要性，著力把最優秀的領導干部放在最關鍵的崗位上。為此，應從黨政干部資源優化配置的視角切入，對當前優秀干部難以脫穎而出的現實表現及其成因進行審視和梳理。

關鍵詞：優秀干部；脫穎而出；現實表現；成因

中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）11-0010-05

優秀的黨政干部資源是黨執政的第一資源，著力促進優秀干部脫穎而出，真正把最優秀的干部放到最關鍵的崗位上，才能實現這一資源的優化配置。然而，要達成這一干部選任目標，首要的問題在于對當前優秀干部難以脫穎而出的現實情況有個清醒的認識，對造成這種不合理格局的生成原因有個準確的把握。本文基于黨政干部資源優化配置的分析視角，嘗試著對這一問題做出回答。

一、當前優秀干部難以脫穎而出的主要現實表現

經濟學方法論中有一個重要的概念稱作資源“稀缺性”，經濟學這一概念的提出旨在啟示人們思考一個重大現實問題——當資源常常稀缺的情況下，人們應該如何根據需求輕重緩急之分來決定作出何種理性選擇。如果我們把干部職位看成是稀缺資源，那么，領導職位的有限性與黨政領導人才對領導職務需求無限性的之間就構成了基本的矛盾運動。在這個基本矛盾運動中，如何把優秀領導干部放在關鍵領導崗位上，使得相對有限的領導崗位資源發揮最大的效能，成為關鍵問題。正是基于這樣的視角，我們可以對當前優秀干部脫穎而出的現實表現進行重新審視。

1.“備而不用”現象造成優秀黨政干部資源浪費

2002年7月9日頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》）明確指出：“黨政領導班子成員一般應當從后備干部中選拔。”［1］11按常理判斷，進入后備干部隊伍理應成為大多數優秀領導干部脫穎而出的“必經之路”，這也完全符合《條例》對干部選拔任用的指導精神。然而，從現實干部選任實踐來看，干部“備而不用”和“用而不備”的現象同時存在。一方面，干部“備而不用”問題嚴重。從全國范圍來看，有大量的干部通過班子換屆的契機進入到了后備干部隊伍，但在許多地方真正能越過“后備之檻”被放到關鍵崗位的卻是其中的少數；另一方面，“用而不備”成為常態。在全國許多地方和部門的干部調整過程中，大多數被放到關鍵崗位上的領導干部都不是后備干部。對于這兩類現象，一些問題研究者援引中組部部長李源潮所提出的后備干部使用應堅持的“重在培養，同樣使用；優進拙退，動態管理”的原則，認為后備干部只是一種任職資格，如果后備干部隊伍中確實沒有成熟的優秀領導干部，那么“備而不用”和“用而不備”現象同時存在即為合理。我認為這種看法確實認識到了問題中的一個重要隱含條件，即后備只是一種可資參考的任職條件之一。但需要指出的是，這種見解本身存在嚴重問題，如果一些經過后備期重點培養的領導干部確被證實不具備放在關鍵崗位上的素質能力，那么自然可以“備而不用”；然而，如果大量經過后備期重點培養的確屬優秀干部長期不能被放到關鍵崗位上，這種“備而不用”現象就要大受質疑。而問題恰恰在于，目前干部選任實踐中存在的問題屬于后者，這就說明那種強調“備而不用”和“用而不備”現象合理性的觀點并沒有抓住當前探討問題的重點所在。人們常常從“蓄水池”的國家戰略來定位“干部后備”的重要作用，這種認識本身顯然重要，但恐怕僅僅把“干部后備”的作用鎖定于此并不合理。其實，從黨政領導人才資源科學配置的角度來講，“干部后備”無疑應發揮一種針對性培養干部的“訓練場”與重點甄別優秀領導干部的“競技場”的雙重作用，只有當“干部后備”發揮了這樣的作用，才能說這個“蓄水池”仍然功能完備。實踐中，大量存在的“備而不用”和“用而不備”兼具的現象充分說明，“干部后備”發揮不了這樣的作用，這個蓄水池的功能正在逐步喪失，而這種功能喪失突出表現為許多優秀干部在長期“備而不用”的環境中，逐漸喪失了成長的動力。當然，“干部后備”的“蓄水池”功能的喪失根子在于后備干部越過“后備期”的路徑阻隔，這在下面的原因分析中還將論及。總而言之，從優秀干部資源配置的視角看，長期的“備而不用”現象在造成優秀干部資源浪費的同時，其本身就是優秀干部難以脫穎而出的一個重要的現實表征。

2.“能上不能下”現象導致黨政干部資源效能衰減

從道理上講，黨政領導干部職位作為稀缺性公共資源，決然應該按照“效能最大化”原則進行配置，這也是本文多處強調“把最優秀的干部放在最關鍵崗位上”觀點的理由所在。然而，道理之“應然”與現實之“實然”往往存在著較大差距。目前，領導干部“能上不能下”的問題仍然在干部選任實踐中大量存在。其一，從對關鍵領導崗位的競爭角逐來看，一些領導干部為了使自己盡快身居“要職”，不擇手段，吃喝送請，跑官要官，嚴重危害黨政領導干部隊伍的整體形象。然而，這里需要反問的是，為什么那么多的人選擇以不正當方式角逐關鍵領導崗位？人們盡可以將這種選擇歸結為權力的“誘惑”，但我以為這樣的認識仍然不夠透徹，道理在于：為數眾多的領導干部選擇以不正當方式展開競爭說明，這種方式本身成功率更大；而且也顯示出一個更為重大的問題，只要在重要領導崗位的競爭結果上能夠“奪魁”，往往是“英雄不問出身”。說白了，現實中很少有已經身居“要職”的領導干部因為在曾經角逐關鍵崗位的過程中存在不良行徑而被罷黜。其二，從目前處在關鍵崗位的領導干部工作績效來看，由于存在著一些干部通過不正當手段而晉升到關鍵崗位，一些領導干部“曾經優秀”過，但到了關鍵崗位則出現“干崗不適”和在工作中“不作為”等現象。這些情況導致的一個結果就是處在關鍵崗位的領導干部工作績效不高的情況大量存在，使得一些地方和部門的工作績效常常與黨所要求的“勤政廉政”相去甚遠。目前，對領導干部“無為問責”機制沒有真正得以建立，現實的情況往往是身居要職的領導干部只要不嚴重違反黨紀國法，只要不出現重大責任事故，即使是“太平官”往往也太平無事。其三，從過去一些被從關鍵崗位上調整下來的領導干部的去向來看，因重大責任事故的行政問責而被調整的領導干部（“一把手”居多），往往是平級調動、異地交流，基本上是“避開風頭”后官復原職；因個人嚴重不良作風（多引起社會較大范圍關注）而被調整的領導干部，往往是罷免現任要職，進而擔任“虛職”，但其職級未有任何變化；因嚴重違反黨紀國法領導干部，才被清除出黨接受國法懲處。從這里我們不難發現，對關鍵崗位上領導干部的問責和調整，根本不符合政治學所言“權責對等”理念，實際上對關鍵崗位的領導干部問責的內容被框定在一個最小的程度。優秀干部要脫穎而出須具備兩大先決條件：可供競爭的職位；公正的博弈規則。然而，以上干部“能上不能下”的現狀卻從競爭扭曲化和職位被“占有”兩方面凸顯了黨政優秀干部難以脫穎而出的現實表征。

3.“競爭擇優”的踐行悖論折射脫穎而出阻力重重

作為在社會主義市場經濟條件下的執政的唯一政黨，領導社會主義市場經濟良性運行是其首要的執政目標。然而，政黨畢竟是政治組織，它要實現好這一執政目標并不是要把自身作為市場的“主宰”，而更重要的是致力于發揮好自身政治作用，把政黨對社會主義市場經濟的領導作用體現在以下兩個方面：一方面，政黨自身充分遵循市場經濟的內在運行邏輯；另一方面，政黨要努力搞好政治制度環境、人文社會環境與市場經濟運行的配套協調，因為市場經濟要發展，沒有與之相偕行的政治條件和社會條件顯然不行。社會主義市場經濟優化配置資源的最有效形式在于，通過合理有序的“競爭擇優”來更好的滿足人們的全方位多層次需求。執政黨的自身建設作為政治體制改革的重要組成部分，應該遵循“競爭擇優”的運行原則，優秀干部脫穎而出在本質上就是“競爭擇優”的必然要求。然而，邏輯上的論斷常常僅表明一種歷史發展趨向。從當前優秀干部難以脫穎而出現象觀察，“競爭擇優”陷入踐行“悖論”，遭受到來自多方的嚴重阻力，主要表現在一些領導干部強調，干部選任應該按照政治自身的運行法則，決然不能把市場邏輯引入政治邏輯，搞干部選人機制的“市場化”；我國干部選拔工作有自己特殊的傳統和國情，以“競爭”為主導難免會丟了傳統；“競爭擇優”固然是好，但在現實中根本無法推開，多是些理論工作者的“空想”。上述論斷，無疑道出了現行競爭擇優實踐踐行面臨的困難，但毋庸諱言的是，發表這些斷言的一些領導干部多有自身“既得利益”的考量，說到底，打心底難以接受“競爭擇優”對現存利益格局的碰撞。關于一些領導干部為何懼怕競爭，道理倒也簡單——權力影響使然，難以脫離權力“光環”；既得利益使然，難以跳出既有分配格局。這些從實踐層面造成“競爭擇優”踐行悖論的見解，從現實層面折射出既得利益、特權思想和行為慵懶是目前制約優秀干部脫穎而出的根子所在。

二、優秀干部難以脫穎而出的成因分析

從以上概括優秀干部難以脫穎而出現實表現時約略提及的某些因素來看，優秀干部脫穎而出的深層次誘因實質上指向了組織管理、理論指導、制度安排和政治生態等不同向度。鑒于此，有必要就此切入對優秀干部難以脫穎而出的成因加以分析。

1.傳統“官本位”政治文化中的封閉組織管理

眾所周知，中國是一個深深打上“官本位”政治文化烙印的國度，這在根本上是長達兩千多年封建統治歷史淵源所留下的“痼疾”。由于“官本位”文化從縱深影響著中國社會運行的事實已成共識，因而探討“官本位”文化本身已少能談出新意。但是，這一視角確能從更深層次反映出政治現象本身的內在運作機理。

若從組織管理視角來看，干部選任工作事實上是具有黨政領導干部管理權限的組織人事部門根據自身具體權限所開展的組織管理活動。就干部管理的組織權限而言，改革開放以來，我國干部管理體制的確立有兩個標志性事件：1984年，黨中央按照“管少、管好、管活”的原則，將干部管理權限由“下管兩級”調整為“下管一級”；黨的十三大強調應分別從機關、企業和事業單位實際出發，建立黨政干部分類管理的國家公務員制度。［2］這兩大標志性事件無疑奠定了我國黨政干部選任組織管理的體制性格局。

然而，由于受到“官本位”政治文化的深刻影響，這一干部選任的組織管理格局出現了一些亟待解決的問題：從管理部門之間的互動來看，黨政機關、事業單位和國有企業的組織人事部門之間協調對接不夠，一定程度上阻塞了優秀干部在三者之間的合理流動；從干部選任組織人事部門的內部管理來看，從本系統、本部門內部選調領導干部到關鍵崗位者居多，按照干部資歷和學歷選拔干部到關鍵崗位者居多，憑借組織管理部門“一把手”意愿選任領導干部者居多。這種干部選任的組織管理格局可以稱其為“‘官本位’政治文化中的‘封閉組織管理’”。為什么這么界定？有以下基本緣由：其一，“官本位”的實質在于“權力本位”，“權力本位”反映在組織管理上，即突出表現為干部選任的組織管理者之間的權力分布呈現出嚴重的“一把手”現象?！耙话咽帧痹诟刹窟x任工作上具有獨一無二的“話語權”，而由于監督失之于軟往往造成“一把手”主導格局中的“任人唯親”；其二，“官本位”的根本特征是“本位主義”，“本位主義”影響下的干部選任基本上局限在本系統、本部門、本行業。這極大地妨礙選人視野的開闊，降低了選任干部的公信力；其三，“官本位”的主要表現是“形式主義”，“形式主義”在干部選任中集中表現為，選任標準被降低、競爭擇優被虛化，把干部選任搞成了高高在上、不計成本、不講效益的形式化干部選拔。而這些無疑使得“官本位”文化影響中的干部選任組織管理最終走向“封閉化”。

2.現實“潛規則”政治生態中的畸形成長激勵

如果通過政治合法性意義上脫穎而出的優秀干部選拔制度路徑受阻，那么，許多干部就會本能的另辟“蹊徑”——從現實情況來看，許多干部往往在非正式制度之外尋求出路。目前，對于優秀干部脫穎而出的原因分析多集中于制度路徑不暢的問題上，這無疑是抓住了問題的要害。然而，此種認識僅作為問題分析的原因羅列尚可，但若要真正著手解決問題，此種結論則缺乏洞察力，難以清晰界定問題的內在關聯。

選拔優秀干部在現實政治生活中更多的是強調干部自身所具有的能力，而能力本身又難有價值判斷可言。問題的核心在于，現實的政治生態提供給了干部一種怎樣的展現自己能力的政治激勵？從實踐來看，一方面，由于我國干部晉升采取了“逐級淘汰的政治競標賽模式”［3］，其競爭的激烈程度可想而知；另一方面，毋庸諱言的是，在一些地方和部門存在著較為嚴重的“跑官要官”和“買官賣官”的不正當競爭，而且確有一些領導干部在這樣的競爭中得到晉升。從一定意義上而言，以非制度化“路徑”“脫穎而出”的干部本身確實具有“競爭能力”，而且這些干部中許多原本都是“德才兼備”的干部，但問題是當這些干部以“不正當方式”得到重用之后，我們很難想象他們還能清白做官、干凈做事、盡心為民。

在這里，借用吳思先生提出的“潛規則”一詞來對目前優秀干部難以脫穎而出的政治生態原因加以概括：一些優秀干部脫穎而出本應該通過合法的制度路徑，然而由于一些地方、一些部門存在著“潛規則”盛行的現象，正常的優秀干部晉升路徑被阻塞，而任人唯親、任人唯財的“潛規則”路徑被“打通”，甚至公然的把正式制度路徑演化為走過場的選任程序，這種“潛規則”政治生態只能提供給領導干部成長晉升的畸形激勵，而這種畸形激勵本身又會把許許多多原本優秀的領導干部引向“歧途”，從“優秀”到“貪腐”。簡言之，現實中一定程度存在著的“潛規則”政治生態所提供的政治激勵，是當前優秀干部難以脫穎而出的關鍵誘因。

3.長期“研用分離”模式下的隱性理論滯后

促進優秀干部脫穎而出，離不開科學理論的指導，而現實卻是理論指導缺乏。這主要表現在兩個方面：一方面，不能把創新性促進優秀干部脫穎而出的經驗“制度化”；另一方面，不能正視關于優秀干部脫穎而出的理論研究，不愿意真正把理論研究的成果與黨政干部選任實踐有機結合。

具體而言，“研用分離”模式所導致的優秀干部難以脫穎而出的成因表現為：一是干部選任實踐中長期對“黨管干部”原則認識偏誤。理論界的基本共識是，“黨管干部”決然不是執政黨事無巨細的管到具體人頭，而是執政黨應該通過制定科學的干部選任路線、方針和政策來選任優秀干部。但從干部選任實踐來看，一些組織部門往往把“黨管干部”與組織部門直接確定關鍵崗位干部人選劃上等號，而這種做法本身顯然是不尊重理論和干部選任規律的表現。二是在干部選任工作中將組織意圖與民眾意愿相對立。從理論上講，作為來自民眾、為了民眾的執政黨，其組織意圖與民眾意愿存在著根本的一致性，但是，一些組織人事部門往往陷入“唯組織意圖”而忽略民眾意愿的“怪圈”，常常以為“民眾滿意的干部并不符合組織要求”，這顯然從根本上有違黨的“執政為民”的根本宗旨，是不善于把理論與實踐結合起來思考問題的表現。三是干部選任實踐中存在一定程度的“唯經驗主義”傾向。一些長期從事組織人事工作的領導干部，認為“優秀的領導干部必須經過長期的實踐鍛煉，沒有豐富工作經驗和資歷的領導干部不應該也不能被放到關鍵崗位上”，這種以“工作經驗”為標尺的“資歷論”，實際上也是不注重和不善于從理論層面思考問題的表現，他們忘記了“完成急難險重任務、關鍵時刻表現和對待個人名利”等亦是判斷優秀干部的根本標準?？傊?，組織人事部門作為干部選任工作的關鍵部門，由于在一定范圍內存在忽視理論指導的傾向而使現有干部理論難以具有實踐“試驗”的機會。這種“隱性”理論滯后，當然也是當前優秀干部難以脫穎而出的重要原因之一。

4.傳統的“制度觀”指導下的單項制度設計

目前到底已經推出了哪些能夠促進優秀干部脫穎而出的制度？這些制度本身到底在哪些方面存在不足？目前的干部選任是在中國傳統的“制度觀”指導下進行的，因而要回答這兩個重大問題，我們需要首先對傳統的“制度觀”本身加以反思。中國傳統的“制度觀”常常把制度僅僅理解成為約束人們行為而訂立的規定，由于這種“制度觀”的使然，當干部選任工作出現腐敗行為時，人們往往立即想到應該針對特定問題出臺相應的規定；而當規定出臺后仍然存在干部選任的腐敗行為時，人們就自然以為“制度不是包治百病”的良方，認為制度在中國情理社會中根本行不通，出現“制度無用論”的判斷，不再從制度層面反思問題，而更多的把注意力集中在執行層面。事實上，傳統“制度觀”指導下的制度設計本身實質上就是一種“就事論事”式的單項制度設計。

概括目前為促進優秀干部脫穎而出而推出的制度，其內容主要是：其一，推出了“破格”機制，《條例》中強調指出，“特別優秀的年輕干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔”［1］11?！捌聘裉岚巍钡闹贫纫幎ㄊ乾F實干部選任實踐中利于促進優秀干部脫穎而出的機制之一；其二，在傳統選拔機制之外著力推出了考任機制、選任機制和聘任機制?？既螜C制基本確立了“逢進必考”的考任格局，選任機制將使得民眾在優秀干部選任中的“話語權”得到尊重，聘任機制正在著力破解“鐵飯碗”模式下的“大鍋飯”績效衰減問題；其三，推出了優秀干部選任的監督機制。2010年以來，中組部先后頒布了《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》、《黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告辦法（試行）》、《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法（試行）》、《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作責任制檢查辦法（試行）》等一系列保障干部選任工作公平公正的監督辦法，對于提高優秀干部選任的公信度確實起到了積極的推動作用。

然而，在肯定目前這些機制創新成績的同時，我們又不得不說這些機制本身仍然存在不足之處。第一，“破格”機制缺乏與之相適應的配套運行機制?！捌聘瘛边x拔作為靈活性較強的優秀干部選任方式，理應發揮完善現有干部選人機制的作用，但由于《條例》中所言“破格選拔的程序另行規定”［1］11，實際上并無相應規定，而一些地區盡管出臺了破格選拔的相關辦法，但也顯然都是些原則性標準，根本上不能符合制度本身應該具有的“自運行”特征，因而無操作性可言。于是，破格規定往往在實踐中不是促進優秀干部脫穎而出，而成為了阻礙優秀干部脫穎而出的“人治”之“論據”；第二，考任制、選任制和聘任制并沒有在全國范圍內完全推開，重要原因即在于這些機制本身的具體適用性以及這些機制之間的內在關聯問題不完全清楚。這自然導致創新機制效用大大降低；第三，監督機制的功能多集中在事后責任追究方面，而且由于監督的權利和義務的規定不具體，因而靠誰監督？監督什么？如何監督？這些問題沒有得以清晰展現。這些制度設計的不足，事實上就是優秀干部難以脫穎而出的深層次原因。

參考文獻：

［1］中共中央組織部.黨政領導干部選拔任用工作條例［G］.北京：黨建讀物出版社，2002.

［2］怎樣實施深化干部人事制度改革規劃綱要［M］.北京：中共中央黨校出版社，2011：2.

［3］周黎安.轉型中的地方政府：官員激勵與治理［M］.上海：格致出版社，2008:89.

責任編輯：張功杭