行政服務中心發展的障礙與對策

作者簡介：倪洪蘭（1963- ），女，江蘇南通人，中共江蘇省委黨校社會學與社會管理教研部教授，主要研究方向為人口社會學與社會心理學。

摘 要：當前行政服務中心存在著宏觀環境制約、職能部門牽制、中心建設不足、信息技術手段落后等發展障礙。對此，應逐步改善外部環境，為行政服務中心的發展提供有力支撐；深化職能部門審批改革，提高行政服務中心進駐部門的辦事效率；加強中心建設，優化行政服務中心運行；完善網絡功能，提高審批效率。

關鍵詞：行政服務中心；發展；障礙；對策

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）11-0080-05

行政服務中心是在服務型政府理念的指導下，依靠先進的服務手段，為公民或組織提供一體化服務的新型服務機構。自1999年初由浙江省金華市政府率先設立全國首家集中辦事的行政服務中心以來，這種新型的行政服務機構已經在全國較多省、市、縣級政府建立。各地行政服務中心通過創新機制、規范管理、強化服務，為促進地方經濟發展，方便群眾辦事，發揮了積極的作用，但在工作中也出現了機制運轉不順、職能發揮不充分、網上審批效率不高、內部管理乏力等問題，影響了行政服務中心效能的進一步提升。

一、行政服務中心發展的障礙

從對南京浦口區的調查分析、當前行政服務中心發展存在著以下障礙：

（一）宏觀環境的制約

行政環境：條塊分割的行政管理體制難以突破。首先，條塊分割的管理體制。少數垂直管理部門對中心的支持不夠，以上級部門沒有進入中心或沒有明確意見為由不進中心設立窗口，甚至堅持“條”大于“塊”，只重視上下級之間自成體系，削弱了地方的管理職能。其次，行政許可的設定缺乏統籌考慮。有的行政許可互為前置條件，且所需資料有許多重復和交叉，為實施行政許可帶來困難。再次，行政服務中心實行行政許可兩章制。駐中心單位刻制行政許可專用章，事項辦理只蓋此章，無需再加蓋本單位行政章，解決了“廳內接件廳外辦”體外循環的問題。但對于一些垂直管理部門，或向上級部門報批的審批辦件，中心的這個章根本就不起作用。最后，我國行政中心業務層的人員通常受到雙重管理。目前行政服務中心窗口人員的勞動人事關系仍保留在原部門，變動的只是黨組織關系。調查顯示，79%的江蘇省區縣級行政服務中心的單位代表認為“人事管理權歸屬問題”對窗口人員的管理效率影響很大。雙重管理制度下形成了行政服務中心“管事不管人”與“管人不管事”的事權與人權二者的相互脫節，從而無法真正實現行政服務中心對于中心內部人員的管理，影響行政服務中心這一組織本身的良性運作。

法律政策環境：法律支撐不力，合法性不足。行政服務中心是根據我國《行政許可法》第二十五條：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”的規定而設立的，但是《行政許可法》并沒有具體規定行政服務中心的合法地位。各地從實踐需要出發而創設行政服務中心，是對法律涵義的拓展。據調查統計，江蘇省區縣級行政服務中心49%是行政機關，29%是事業單位，17%屬于其他機構。機構級別中正處級占2.4%、副處級占3.6%、正科級占90%、其他占4%，級別普遍偏低。當前，還沒有專門的規章制度來規范和明確我國行政服務中心存在的合法性基礎及其合理性和必要性的問題。有些地方政府將行政服務中心定位為一個行政性機構，而非事業性或社會中介性機構，但在現存政府行政序列中，并沒有它的位置。于是，行政服務中心的主體資格的合法性就受到質疑。由于法律定位不明確，導致行政服務中心在機構設置、進中心部門和項目等問題上處理不一致，對審批過程的監督管理難以到位，管理體制不順暢。

文化環境：管制型政府理念路徑依賴。我國行政服務中心與傳統的政府組織之間是出于兩種不同的政府理念所建立的，前者倡導一種“以公民為中心”的服務型政府理念，而后者卻建立在政府及其行政人員對公民和社會的全面控制的管制型政府理念之上。作為服務型政府建設的“先鋒”力量，我國行政服務中心是在管制型政府的大背景下產生和發展的，因而必然會受到來自于傳統管制型政府模式下的各種管制觀念的嚴重影響。當前，我國政府正處于由管制型政府向服務型政府轉變的特殊時期，雖然服務型政府的理念已經產生并得到實踐，但是傳統的管制思想仍然控制著政府及其工作人員的主流思想，“官本位、政府本位與權力本位”思想從根本上仍未得到改變。管制思維的路徑依賴決定了傳統的行政方式很難輕易地被新型的行政服務中心方式革除或替代，如果缺乏有效的改革，既有的各種落后的行政方式還會在行政服務中心占有很大市場。這些管制思維的存在，從根本上制約著我國行政服務中心在組織結構、業務流程、運行機制和組織文化等方面“以公民為中心”的變革。

（二）職能部門的牽制

對行政服務中心的地位及重要性存在疑慮。行政服務中心作為一種新生事物，由于缺乏明確規定其合法地位的法律條文和必要的政策理論支撐，一些部門尤其是一些握有實權的部門及其領導，對其始終持有一種觀望態度，認為中心的成立只是某任領導的“政績工程”，只是權宜之計，根本就“長不了”，僅把其看成是收發室或者咨詢臺，因此，對本部門進駐中心的工作不甚重視，對進駐的權力事項也不充分授權，對人員的選拔也未遵守中心的相關規定，具有較大的隨意性。這些都嚴重影響了窗口工作效率的提升和進駐單位及行政服務中心的形象。

職能部門審批權限分割。現行行政管理體制是以分權為主的，有的行政許可項目辦理要涉及多個部門或同一個部門內幾個處室，有的要經過國家、省、市多層審批。就此而言，行政服務中心所涉及到的不僅是行政審批制度改革的問題，而且觸動了現行行政體制的大神經，可謂牽一發而動全身。其間最突出的是兩大問題：第一，部門林立環節多。一個審批項目有的既要按地域又要按層次報批，涉及到省、市、縣多個部門。這樣的項目很難進中心按要求集中辦理，當事人多頭跑的現象難以消除，中心也無法對其實行有效監督和管理，至多只能起一個聯絡溝通的作用。因此，有的部門在中心所設的服務窗口，基本上只能起到“收發室”或“掛號臺”的作用，體外循環無可避免，審批鏈無法緊密地建立起來。第二，權力分割程序多。一個部門的權力劃分到好幾個科室和若干個人，又各自劃歸幾位領導分管。如果把所有的審批事項都授權給窗口統一辦理，明確一名部門領導統管，那么就會出現原有的分管領導、科室和個人大權旁落，甚至出現有職無事的隱性失業，這必然使中心的運行遇到現行體制的巨大障礙。

部門利益思維的定勢難以破除。建設行政服務中心的出發點之一便是要解決行政審批流程不規范、審批環節過多和“暗箱”操作等問題。但是，在當前條塊分割的體制下，政府機關“行政權力部門化、部門利益審批化、審批利益個人化”的現象未得到根本改變，因而行政服務中心的發展不可避免地會遭遇部門利益的“瓶頸”。某些部門對權力事項進入中心采取小進大不進，“明”進“暗”不進，“瘦”進“肥”不進的辦法，以各種理由和借口，阻礙中心各項計劃和制度的貫徹和落實，結果一些關乎部門利益的審批事項和環節仍然牢牢把握在各個部門手中，這是中心出現“兩頭受理，體外循環”現象屢禁不止的根本原因。此次調查中，只有5%的受訪對象認為進駐部門對窗口的授權到位，89%認為部分到位。可以說，部門利益是制約中心發展的核心問題。但是，從目前的情況看，部門利益障礙的破除將是一個長期而艱巨的過程。

（三）中心建設的不足

中心自身權威較弱。當前，我國行政服務中心的機構性質各不相同，幾種有代表性的性質類別是派出機構、臨時機構、事業單位等。性質不同的行政服務中心其行政權力來源也存在較大的差別。浦口區行政服務中心為區政府派出機構，與區政府辦合署，規格為副處級，內設綜合科、業務管理科和督查科3個職能科室，主任1名，由政府辦副主任兼任；副主任1名，科級3名，事業編制7名。然而，以派出機構性質定位的行政服務中心，通常不具有行政主體資格，只有在法律法規明確授權的情況下，才可以以自己的名義作出行政行為。目前浦口區的行政服務中心就不是一個獨立的行政主體，中心管理處也只是一個得到授權的組織，在整個行政體系中比較弱勢，在運行過程中經常處于被動地位，對推進和深化行政審批制度改革顯得力不從心，協調區內行政審批部門時也受到很大限制。同時，當前行政審批各項工作都是在現任黨政領導班子的強有力的推動下進行的，帶有十分突出的行政干預及人治色彩，一旦工作重心轉移或是領導班子主要同志發生人事變動，極可能影響到行政服務中心的可持續發展。

中心運行機制不暢。一方面，橫向聯動機制不順。橫向體系間因為溝通不暢導致聯合辦理不能真正實現。盡管行政服務中心在積極探索并聯審批的方式，但實際情況是只有部分在企業注冊登記等涉及前置部門少的許可項目實行了并聯審批，建設項目許可等涉及前置部門多的項目幾乎都沒能真正實現并聯。這是由于并聯審批必須以部門之間的高度協調聯動為前提，以跨部門的流程再造為工具。然而流程再造不僅要對原有的工作流程進行重組，也要對政府部門內部職能和部門之間的職能進行整合，由流程再造推動組織再造。這就必然觸動部門利益，很難徹底、全面推進。實際上，多數流程再造只是簡單的減少了幾張表格，縮短一些不重要的辦事環節，并沒有完全按照流程再造的科學標準形成跨部門的聯動機制，這就制約了行政服務中心的效率和功能。另一方面，上下聯動機制不完善。目前南京市各區縣設立了行政審批服務中心，而江蘇省、南京市并未成立行政服務中心，這就造成了行政服務中心構建體系的斷層。由于許多重大事項的審批權限仍保留在市級乃至省級政府部門，因而僅在基層設立的行政審批服務中心往往不能解決問題。此外，在鄉鎮（街道）一級的行政服務中心也普遍沒有建立起來，致使行政服務中心的服務范圍和服務人群狹窄。因此，要真正實現業務辦理的高效，還需要實現省、市、區(縣)、鄉鎮（街道）的四級聯動，實現行政服務的均等化發展。

中心運行模式單一。目前從行政服務中心實際運行看，進駐中心的窗口分為整建制處室、處室部分人員、處室個別人員進駐和職能部門設立咨詢窗口等四種類型，其中第一種類型窗口較少，窗口功能也多以受理制窗口為主、辦理制窗口為輔，窗口現場辦結功能不強，從而淪落為政府部門的“收發室”，無法真正落實“一站式辦結”，但這恰恰是行政服務中心在實際工作中的一種主要運行模式。基于部門權力和利益的考量，不少政府部門對中心窗口的授權不到位，于是從行政服務中心遞入的申請最終又拿回原單位由領導“拍板”，形成“體外惡性循環”，致使行政服務中心面臨著權力匱乏的尷尬。在現行行政管理體制還未進行根本調整的大背景下，對行政服務中心的窗口的充分授權有可能造成原單位職能和權限的大幅下降，甚至造成核心職能的流失，不管雙方誰放權誰收權都將形成無法解決的悖論，因此，“前臺受理、后臺處理”的運行模式還將大范圍的存在，但這顯然不是行政服務中心設立的初衷。

內部管理制度不完善。浦口區行政服務中心先后建立了20項管理制度，旨在規范中心所有工作人員的行為，提高中心的辦事效率，在實際工作中對有效發揮中心的職能起到了很大作用。但是，窗口工作人員對某些制度存在不理解甚至抵觸現象，從而導致制度無法正常實施，影響制度的權威和效力。如“一日一報”制度，窗口工作人員認為在中心工作強度和壓力很大，此項制度的實施加重了工作負擔，無法順利完成，致使“一日一報”制度有名無實。再如請銷假制度太過繁瑣，剛性有余而人文關懷不足，導致工作不便，引起工作人員心理排斥。這種現象在其他區縣級行政服務中心也普遍存在。據調查統計，46%的受訪對象認為工作負荷較大，49%認為收入水平及個人發展前景一般；面對管理中遇到的問題和困難，15%的受訪對象想離開行政服務中心，34%的受訪對象選擇“無所謂”。行政服務中心制定出臺的制度雖然數量多，但在制度的設計上過分強調以工作紀律為導向，沒有處理好內部顧客（中心工作人員）與外部顧客（公民）之間的合理關系，過于重視外部顧客的感受，忽視了對內部顧客的有效激勵，致使中心工作人員不平衡感加劇，也不能對中心工作人員形成有效的激勵和驅動。

（四）信息技術手段的制約

進駐事項網上審批覆蓋率不高。行政服務中心效率提升和效能監控，很大程度上依賴于信息技術、網絡技術的應用。只有進駐中心的行政許可和非行政許可事項均實現網上運行，實現物理大廳和網上審批無縫對接，才能真正使“一站式服務”、無縫隙服務成為可能。但目前，浦口區行政服務中心進駐職能部門有大量行政審批事項不能實現網上審批，仍然采用紙張公文形式來完成，這影響工作效率，并使審批事項的操作游離于電子系統的監察之外。調查發現，網上審批事項偏少是區縣級行政服務中心的一個共性，41%的受訪人員表示網上審批事項占行政服務中心所有事項的比率在30%以下。在此種情況下，加快網上運行系統的開發顯得尤為迫切。

系統內外尚未實現信息共享。目前，浦口區行政服務中心的電子審批系統和電子監察系統的運行，在很大程度上實現了統一平臺信息共享，統一平臺審批和統一平臺監督，有效地提高了一些審批項目和便民項目的服務效率和服務質量。但是由于沒有實現中心內網和部門專網的對接和數據交換，一些審批事項無法進駐中心或是采取“前臺受理、后臺處理”的方式而不能在中心辦結，甚至還出現了“雙機錄入”的現象，即一些進駐部門的窗口工作人辦理審批事項時，需要分別在中心的電子審批系統和部門的相應的審批系統中兩次錄入信息。由于未實現中心與進駐部門各自軟件系統的信息共享和數據交換，中心電子監察也無法實現有效監督。

二、行政服務中心效能提升的對策

針對以上問題，需從以下幾方面逐步加以改進和完善，以不斷推進行政服務中心的可持續發展和創新：

（一）改善外部環境，為行政服務中心的發展提供有力支撐

調整權力結構，依法合理分權。為了保證中心的規范運行和協調發展，客觀上就要求打破現行的行政管理體制模式，重新調整政府權力結構，依法進行科學分權，合理界定中心職權。進行科學分權，就是要在切實轉變政府職能的前提下，按照決策和執行適度分離的原則，明確中心每個窗口的權限及其與職能部門的關系。凡是執行性事務，應該堅決地、充分地向中心授權，從源頭上消除多頭審批的弊端；凡是決策性事務，則應全部保留在職能部門，既要防止“前店后場”現象的產生，又要杜絕“二政府”狀況的出現。

推進立法，使中心地位合法化。根據調查統計，100%的受訪單位認為行政服務中心定位為行政機關更能發揮其作用。建議出臺一部法律或國務院的綱領性文件，將行政服務中心納入各級政府的行政序列，確定行政服務中心的規范名稱、機構性質、職能職責、服務范圍、監督管理，明確哪一級政府可以建立行政服務中心，明確行政服務中心與進駐部門之間的職權劃分，規范行政服務中心的辦公場地面積和標識，使行政服務中心建設和管理納入法制化、規范化的軌道，從而把行政服務中心建設成為獨立的行政管理機關，樹立其在行政審批中的權威性。

加強宣傳，培養服務型行政理念。當前，與服務型政府建設的目標相契合，一定要著力培養政府部門及中心工作人員的公共服務理念，注重從理念的角度來完善中心的體制制度和提升中心的整體服務水平。要拋棄傳統政府組織的“官本位”、“政府本位”、“權力本位”的落后觀念，確立起“民本位”、“社會本位”、“權利本位”的服務型行政理念，樹立正確的行政價值觀。就權力的本質而言，“一切權力屬于人民”，作為權力的受托者，政府對公共行政權力的行使，要承擔維護國家利益、人民利益和社會利益的責任。因此，政府應不斷強化“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的“以民為本”的政府公共服務理念，勇于接受社會各個方面的監督，樹立重在服務的管理觀和“公民本位”的公共服務理念，為社會大眾提供滿意的公共服務。

（二）深化職能部門審批改革，提高行政服務中心進駐部門的辦事效率

端正思想，提高對行政服務中心地位的認識。對于行政服務中心在政府改革中的積極意義，政府部門和工作人員在思想認識上應有明確認知。只有從大局出發，統一進駐單位和窗口工作人員的思想認識，才能減少行政服務中心運行中的內部阻力，提高各個部門間的配合程度，提升行政服務中心的服務水平和工作效能，才能增強工作人員的積極性，提高其工作效率。

推進大部制改革，解決職能部門審批權限分割問題。大部門體制要求把業務相似、職能相近的部門進行合并，集中權力由一個大部門統一行使。大部制改革是行政體制改革新路徑，未來政府機構改革將逐步向“寬職能、少機構”的方向發展。實行大部制，一方面可以精簡政府機構，減少部門之間的職能交叉和權限分割，有助于減少和規范行政審批，簡化公務手續和環節，從而提高行政效率，降低行政成本。另一方面也可以減少橫向協調困難，整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務。

推進行政審批制度改革，破除部門利益。我國行政服務中心的發展在很大程度上是與改革部門利益問題相一致的，而行政審批制度改革的進一步深化則是破除部門利益依賴的有效途徑。服務中心真正實現從“咨詢臺”向“收發室”再到“一站式”的跨越過程，實質上也就是一個重新整合政府職能和消除部門利益的過程。一方面要深化政府機構改革，調整和縮減行政機構及其內設機構，合并或減少行政審批事項。另一方面要嚴格執行《行政許可法》的規定，壓縮審批事項和審批環節，凡“行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，不應當設立行政許可”，除了涉及公共利益、稀缺資源分配等六類情況下政府設立行政許可外，應該更多地依靠行政相對主體自主決定，鼓勵行業組織或者中介機構進行自律管理，利用市場競爭機制實施有效調節。各行政部門要進一步大幅度地減少行政審批事項和環節，深入推進行政審批制度改革。

（三）加強中心建設，優化行政服務中心運行

強化中心職能，加大中心管理權限。行政服務中心的建設和發展，領導重視至為關鍵。在調查中發現，93%的受訪對象認為，“地方領導重視與支持”對行政服務中心發揮作用的影響程度很大。首先是要落實機構級別、編制問題。為強化機構設置，健全組織，進一步加大管理協調力度，有些地方行政服務中心開始使用行政編制，如吳江市行政服務局，擁有事項進入的確定權、審批服務的監督權、集中審批的協調權和窗口人員的歸口管理權。而目前浦口行政服務中心管理處還是一個副處級的事業單位，核定事業編制7名，領導職數一正一副，這在很大程度上制約了中心管理作用的發揮。建議浦口區確定中心管理處為正處級行政機構，明確上工作人員的法律地位，進一步加大管理力度。其次是要加大中心人事管理權限。鑒于目前無法實現對窗口人員的實際人事管理權，建議從人員黨團關系、福利待遇、考核獎懲方面入手，加大對窗口人員的管理力度。再次是要加大財政支持力度。建議財政部門加大對中心的預算，在完善設施的基礎上，進一步提高工作人員的待遇，以充分調動各方積極性。

上下聯動，構建“市區聯動（四級聯動）、四位一體”的運行機制。“四位一體”是指中心、窗口、部門與紀委的聯動機制，要成立四方聯席會議，定期或不定期召開工作協調會，努力形成部門支持窗口、窗口全力服務、中心統一協調、紀委全程監督的良好工作格局。要在省、市級建立行政服務綜合中心，在鄉鎮建立便民中心，實現省、市、區（縣）、鄉鎮（街道）四級體制上的建設構想，完善上下聯動配套的完整體系；或者通過省級各有關部門向地方下放事權，有效解決省市級層面沒有建立行政審批中心帶來的體系斷層問題。同時，要建立全省統一的行政審批網絡平臺，以實現上下快速聯動。

積極探索多種運行模式，實行多元化管理。在確定指導思想和進駐中心的行政行為類型的基礎上，科學選擇進駐事項。中心不必貪多求大，一些業務量少、尋租成本小、對經濟發展和方便民眾作用有限的事項不必放在中心；那些與經濟發展和群眾密切相關的事項、窗口當天或當時即可辦結的事項、與其他部門關聯度大的事項一定要進駐中心。事項的選擇要充分考慮其進駐行政服務中心后窗口及其人員的行政成本，充分考慮部門的工作實際，不搞“一刀切”。一些與其它部門沒有業務聯系、審批過程復雜、尚不具備遷入條件的部門，可暫時留在原單位，待時機成熟后，再行決定。此外，可從現有功能和相關窗口職能上，將行政服務中心分解為若干分中心，以方便群眾，如現在審批職能專業性較強的、需要占用較大場地的公安交警、交通運管、房產住宅等，都可以分別成立公安分中心、交通分中心、房產分中心等等。行政服務中心對它們只負責審批事項的審核，收費標準的執行以及投訴受理、落實規章等宏觀方面的監管。

完善制度設計，調動工作人員積極性。目前，行政服務中心的管理制度和措施都相當嚴格，那些業務量大的窗口工作人員感覺工作強度太大，這在一定程度上造成他們對行政服務中心的歸屬感和認同度不高，甚至對中心的規章制度及工作要求產生抵觸心理。一項管理制度的出臺，需要前期做好充分的調查研究，分析其操作的科學性和可行性。應發揚民主，聽取窗口工作人員的意見，在此基礎上制定出工作人員都能主動遵守的規制制度。同時，還要重視對窗口工作人員激勵制度的設計。行政服務中心的管理者要站在窗口工作人員的角度，了解窗口工作人員的精神與物質需求，熟知有利于窗口工作人員未來職業發展的具體要求。就目前情況來說，首先要解決的是窗口人員可能被原單位邊緣化，從而在其未來職業發展的競爭中喪失優勢的問題；其次，要解決中心在物質獎勵方面力度不強、差距不大，難以調動工作人員積極性的問題；最后，要采取積極的對策努力改善工作環境，重視人性化管理，注重對窗口人員的人文關懷和交流溝通。

（四）完善網絡功能，提高審批效率

加快網上審批系統的開發。行政服務中心要充分利用網絡資源和現代科技手段，完善網上申報業務系統，加快網上審批系統的開發，將能上網辦理預審業務的審批項目全部掛網，實現網上政務公開、網上申報、統一入口登記、網上審批、網上監察的統一運作，提高窗口的審批效率。

加強部門審批系統與中心審批系統平臺的無縫對接，實現信息資源共享。一方面，要以信息資源管理為核心，通過統一的接口和標準，實現部門與部門之間互聯互通，將各個部門的內容提煉為統一的數據來實現集中管理，使這些數據能夠與其他部門分享，從而達到信息資源的有效利用、各職能部門業務整合的目的。另一方面，要實現條管部門、有自建系統的部門的審批系統與中心審批系統的無縫整合，以便統一審批辦公平臺和業務系統上實現部門的流程協作，并聯審批。

（課題組負責人：嵇金蓮；課題組成員：嵇金蓮、葉芬梅、陳娟娟、姚瑤；執筆人：陳娟娟）

參考文獻：

［1］(美)羅伯特#8226;普特南，王列等譯.使民主運轉起來［M］.南昌：江西人民出版社，2001：172.

［2］反思國家應急體系:雪災暴露出問題［Z］.http://news.sina.com.cn/c/2008-02-21/105614986962.shtml

［3］鄭也夫.代價論［M］.北京：三聯書店，1995：41.

［4］王強.治理與社會資本問題研究［J］.內蒙古民族大學學報，2007(4)：76.

［5］趙全軍.治理視野下的中國社會資本整合［J］.江漢論壇，2005(8)：137.

［6］郭春燕.論轉型時期社會控制體系重建的必要性［J］.長江大學學報(自然科學版)，2003(4)：4.

［7］卜長莉.社會資本的負面效應［J］.學習與探索，2006(2)：57.

責任編輯：黃 杰