改善民生與構建民生法治

作者簡介：李新剛(1974- )，男，山東淄博人，法學碩士，中共淄博市委黨校政法教研部講師，主要研究方向為法理學、民商法學。

摘 要：把民生理念融入法治之中，構建民生法治，既為法治發展注入了新的活力，也對我國的法治建設提出更高更新的要求。加強民生法治建設，必須充分發揚民主，確保民生立法的科學性、民主性和公平性；政府要切實履行職責，堅持依法行政和公正執法，為改善民生提供切實保障；司法機關應當從保護民生權利、救濟民生利益的角度進行理念設計和制度安排，不斷提高司法保障民生的水平。

關鍵詞：民生保障；法治；公平

中圖分類號：D90-052 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2011）11-0059-03

黨的十七大報告提出“在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生”的方針，關注民生、改善民生逐漸成為當代中國發展的關鍵詞。如何保障和改善民生也成為學界的熱點話題。從法律上看，加強民生領域的法治建設是改善民生的重要手段。把民生理念融入法治之中，構建民生法治，既為我國的法治發展注入了新的活力，也對我國的法治建設提出了更高更新的要求。民生發展與法治建設的交匯融合對于實現科學發展和社會和諧進步會起到良好的推動作用。

一、民生理念豐富了法治的價值內涵，為法治發展注入新的活力

法治是一個內涵豐富的概念，自由、平等、人權以及公平正義等均是其重要價值。人權保障和公平正義的價值取向與民生理念具有內在的統一性，民生問題反應到法律上，主要就體現為社會公眾平等地享有全部生存權和發展權。通過人權保障和促進社會公平的法治實踐，自然會實現民生發展的許多目標。盡管如此，傳統法治的價值內涵卻不能完全涵蓋民生理念的全部內容。法治是“依靠正義之法來治理國政與管理社會從而使權力和權利得以合理配置的社會狀態。［1］”權力制約是現代法治的基本立足點，傳統法治所倡導的人權保障和公平正義更多的是強調把國家權力限定在合理的法律范圍內，避免對人權的肆意侵犯和對公共利益的任意損害，“人權的主流精神始終是防止和抵抗公權力走向惡政”［2］。而民生發展則更多地要求國家和政府通過大力發展經濟，增加對公共事業的投入，合理調整收入分配以及完善社會保障等積極的干預行為，來不斷提高人們的物質、文化生活水平。法治中的人權保障理念對國家和政府而言，側重于規范和制約，確保不“越權”，民生理念側重在賦予國家和政府增進人民福祉的積極行為職責，確保不“失職”。

盡管隨著人權理論和實踐的不斷發展，人權保障的范圍不斷擴大，政府的積極保障義務也早已被確認。但是，人權保障畢竟不能完全涵蓋民生發展的所有內容，同時，民生問題也不單純是一個法治問題，健全法治雖然是民生發展的主要途徑和重要手段，卻不是唯一手段，黨和國家的政策，經濟手段、財政手段，甚至道德都可以成為促進民生的重要因素。因此，不能把民生理念與法治價值中的某些部分等同，民生理念在法治的價值體系中有一定的獨立存在意義，民生理念豐富了法治的價值內涵。

以法治來促進民生，構建民生法治，可以強化國家和政府的民生職責，使黨和國家的一系列民生政策通過穩定的制度化形式得以貫徹。社會公眾切實的民生利益在立法、執法、司法等環節得到有效的保障，這必然會極大地增強人們普遍守法的自覺性，增強人們對法治的認同感和信心。在法律對民生關注的邏輯關系中，由于社會公眾自身的切實的民生利益得到了法律的終極關照，就會產生社會對法律的普遍信仰，人民群眾對法律的權威的普遍認同，這種關系所帶來的法治民生意義的效果也會得到很大提升。［3］

在我國，經過了1998年確立依法治國方略的一段法治熱潮之后，面對現實中大量的有法不依、執法不嚴現象，人們對法律權威性的認同感、信任感有所淡化，法治再次成為遠離普通民眾的專業術語，成為人們遙不可及的夢想。而通過法治對民生的關注，構建民生法治，無疑為我國的法治發展注入新的活力，對我國現階段法治政府建設起到較好的推動作用。

二、構建民生法治是保障和改善民生的必由之路

1.完善民生法治可以為實現民生權利提供制度保障

民生權利是對民生現象的抽象和概括，是指主體從事社會物質文化生活活動，以謀求生存和發展利益的資格。具體而言，民生權利包括經濟權利、文化權利、社會權利以及科技權利等。隨著社會情勢的變遷，民生權利的內涵和外延也會發生相應變化。近年來，為保障民生權益，改善民生狀況，黨和國家制定了一系列的政策。政策具有決策迅速、針對性和適應性強的特點，但往往缺乏長期性、穩定性和明確的可操作性。將民生保障法治化，用法律的形式將民生保障的內容和形式以及所形成的權利義務關系固定下來，可以實現民生保障的持久與穩定。［4］一切與人的生存和發展有關的權益均可以納入民生權益的范疇，這其中包括經濟、社會、文化權益，也包括自由、平等的權利等。法治可以通過確認和保障公民的財產權、受教育權、就業權、勞動權、社會保障權等權利的方式來達成以上目的。這種保障不僅具有長期性和穩定性，而且能夠提供較為有效的權益訴求機制，是改善民生的基本手段。

2.完善民生法治有利于協調社會利益關系，促進社會公平

民生保障不僅限于廣大民眾獲得充足的物質財富和精神享受，還要求社會財富分配的公平正義；不僅要求國家對民生發展提供制度性保障，而且要求民生保障制度符合公平正義的精神。胡錦濤強調，中國特色的社會公平正義觀“就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現”［5］。因此，保障和改善民生既需要擴大財富積累，更需要協調不同利益群體的關系，縮小收入差距，化解社會矛盾，以維護和促進社會公平。我國正處于社會轉型期，各方面的政策和措施還不盡完善，在就業、教育、收入分配等關系人民群眾切身利益的民生建設方面，矛盾較為突出，群眾的滿意度較低。通過完善法治，可以“依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發展的成果，使全體人民朝著共同富裕的方向穩步前進”［6］。

3.完善民生法治能夠有效地規范行政權力，防止政府在民生問題上的越權和失職

完善法治可以促使政府依法履行職責，切實貫徹各項民生法律法規，維護法律確認的民生權益；及時了解民生發展中亟待解決的突出問題，有效地運用法律規范調整涉及人民群眾的最直接、最現實的利益問題，為人民群眾排憂解難。［4］通過完善法治，逐步在政府績效評價體系和行政問責制度中，把著力改善民生作為實現政府職能的核心評價標準，能夠確保政府在改善民生問題上不失職。另一方面，通過法治手段劃定政府權力的邊界，界定和規范政府的職權范圍，杜絕以權代法、以權壓法，甚至濫用職權損害民生利益等問題，就能確保政府“不越權”，不背離為人民謀利益的根本目的。［7］

4.完善民生法治有利于維護社會秩序，為民生發展提供安定和諧的社會環境

改善民生需要安定有序的社會環境，而社會的穩定與和諧必須依靠法治。法治是實現國家長治久安的基本手段，它通過界定公民的權利和義務以及國家機關的職權和職責，為各種社會主體的行為提供明確的規范模式，通過確認合法行為和制裁違法行為，以保證社會主體合法有序地參與社會活動，保證社會井然有序、百姓安居樂業。

三、構建民生法治的基本途徑

1.堅持民生立法的科學性、民主性和公平性

必須完善民生保障法律體系。鑒于民生內容的廣泛性和復雜性，民生立法必須從實際需要出發，建立在科學論證的基礎之上，既要統籌考慮，又不能搞拼盤和照顧關系的平衡。要把握立法規律和立法時機，處理好中央立法與地方立法、人大立法與行政立法等關系。要在立法中科學合理地規定公民、法人和社會組織的權利義務，科學合理地規定行政機關的權力與責任，避免權利和義務不對等、權利和責任不對等的現象。

其次，在立法過程中，要擴大公眾參與范圍，通過聽證會、論證會、座談會等多種方式集思廣益，對直接涉及人民群眾切身利益的法律議案要向社會公布并充分聽取群眾意見，提高立法的透明度和質量。當前，在繼續加強有關經濟調節、市場監管方面立法的同時，要更加重視有關社會管理、公共服務方面的立法，特別是對于合理分配教育資源、統籌城鄉社會保障制度、食品藥品質量安全、城市管理等問題，應當及時制定切實有效的法律法規。［8］

第三，在立法中，要準確地反映不同利益群體對生存與發展、自由與平等、財產與安全等利益訴求。要通過法律構建公平正義的制度，統籌不同地區之間、城鄉之間的發展，逐步縮小地區之間、城鄉之間、行業之間的差異，協調國家利益和個人利益、公共利益和私人利益的關系，從而使每一個公民的生存和發展都能獲得強有力的法治保障。［9］

2.民生法治的完善需要民主推動

民主與法治是相互依存的，社會主義民主越發展，民主渠道越暢通，越是能確保法律為民所立，民生法制才能不斷健全。如果人民當家作主的地位不能保證，那么，政府的民生保障行為就只能是一種恩惠和施舍，而難以成為其義不容辭的責任和義務。對公民而言，民生訴求是一種對人的自由、平等和全面發展的追求，因此，構建民生法治，不能僅僅停留在滿足公民的物質文化需求上，還要使人民獲得民主的參政權利，形成一種人民當家作主的有尊嚴的現代政治生活方式，這也是當下民生話語的要義所在。［10］

我們應當用民主的制度安排來推動民生法治建設。具體來講，就是要以民主的理念和程序，通過民主參與、民主決策和民主監督的方式，來解決面臨的民生難題。民生決策要做到科學、合理，就必須暢通民意表達渠道，在充分吸納民意的基礎上，通過民主協商，讓各種不同的利益訴求得到充分表達，這樣才能有效達成以公共利益為基礎的共識。民生法制的落實需要民主監督來保障，沒有監督的民生執法往往會產生不規范、不到位的問題，會降低法律法規的社會效果。［11］通過充分發揚民主來促進民生法治建設，讓民主成為民生發展的動力之源，才能使人民真正享受到經濟發展帶來的實惠與成果。

3.堅持依法行政和公正執法，為改善民生提供切實保障

在我國，政府是主要的執法主體，要切實有效地貫徹落實改善民生的法律法規，政府各部門就必須把服務民生做為工作的著眼點，積極履行法定職責，嚴格遵循法定程序，依法保障行政相對人和利害關系人的合法權利；提高辦事效率，依法解決經濟社會發展中的各種利益沖突和矛盾。同時要加快轉變政府職能，加強服務型政府建設，將民生問題的解決與改善程度納入政績考核體系并具體化，以科學的指標體系來檢驗各級政府和官員的施政績效。

當前，特別是要規范和強化勞動執法、教育執法、環境執法、食品藥品安全執法以及城管執法等，切實保障公民的勞動權、教育權、生命健康權等民生權益。同時，應當加強對行政權力運行過程的監督，確保各級行政機關嚴格公正執法。要確保行政執法活動公開透明、快捷高效，避免因利益驅動而導致有法不依或者執法不公損害群眾利益的問題。面對群眾的各種利益訴求，應當繼續完善行政復議制度和信訪制度，以制度的剛力來保證人們利益訴求渠道的暢通。

4.堅持司法為民，筑牢民生保障的最后一道防線

司法機關應當把民生利益的保護和民生權益的有效救濟作為工作的出發點和落腳點，從保護民生權利、救濟民生利益和化解民生矛盾的角度進行理念設計和制度安排，提高司法保障民生的水平。要暢通利益表達和訴求渠道，平等保護各種主體的合法權益，不斷完善司法服務措施，簡化辦案程序，提高審判效率。要努力構建多元化的糾紛解決機制，協調不同利益群體的民生利益沖突。在民生案件審理中要堅持“調解優先、調判結合”的原則，把調解工作貫穿于民生案件立案、審判、執行的全過程。在行政立案工作中，要通過組織各方當事人協商、溝通，在不違反法律，不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，積極促成行政案件各方自愿和解。要加大執行力度，強化法院依職權查找被申請執行人財產線索的義務，擴大執行中疑難案件的公開聽證范圍，提高執行中各個流程與環節的透明度與公信度，加大對執行案件中逃避執行義務、設置執行障礙相關人員的懲處力度，優化執法環境，破解執行難問題，實現和維護好人民群眾的合法權益。

參考文獻：

［1］張文顯.法理學［M］.北京：法律出版社，1997:241.

［2］張文顯.法理學［M］.北京：高等教育出版社、北京大學出版社，2003:371.

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［10］胡德平.民生改善需要民主推動與法治保障［J］.上海人大月刊，2011（3）.

［11］北京市第一中級人民法院課題組.關于加強民生司法建設的調研報告［J］.人民司法，2010（7）.

責任編輯：錢國華