西部民族地區(qū)農(nóng)村義務教育政府供給研究

摘要：隨著國家對西部民族地區(qū)教育投入的增加和“兩免一補”政策的全面實施，西部民族地區(qū)人口受教育比例迅速提升，少數(shù)民族群眾素質(zhì)普遍提高。但是，西部民族地區(qū)的義務教育與東部沿海地區(qū)相比，仍然相當落后。本文以甘肅省臨夏回族自治州的東鄉(xiāng)縣義務教育為研究對象，通過實地調(diào)查，分析了西部民族地區(qū)農(nóng)村義務教育政府供給中存在的諸多問題，探討了完善我國西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村義務教育政府供給的對策和建議，希望對提高西部民族地區(qū)農(nóng)村義務教育的質(zhì)量，實現(xiàn)教育公平、改善農(nóng)村教育資源提供一些建設性的建議。

關(guān)鍵詞：義務教育；政府供給

中圖分類號：G522.3文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）03-0226-02

對于義務教育這類可持續(xù)發(fā)展的純公共產(chǎn)品，政府切實擔負起第一責任，逐步調(diào)整公共教育政策的方向，建立更健全的教育供給制度作為支撐。 “十一五”期間，中央政府制定和實施國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要，全國財政教育支出累計4.45萬億元，年均增長22.4%；全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)免費義務教育，所有適齡兒童都能“不花錢，有學上”。政府的供給力度持續(xù)增加以及相關(guān)政策的出臺，使農(nóng)村義務教育取得了巨大的成績。但是，西部民族地區(qū)農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展仍比較落后，滯后于經(jīng)濟的發(fā)展，與經(jīng)濟發(fā)展形成“一快一慢”的鮮明對比。在西部民族地區(qū)的農(nóng)村，還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)連九年義務教育都不能完全普及，特別是初中教育，輟學的學生很多。如何讓西部民族地區(qū)農(nóng)村孩子享受同東部城市孩子相同的教育服務，實現(xiàn)教育均等化，是目前急需解決的重點問題。

一、臨夏民族地區(qū)教育發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

（一）東鄉(xiāng)民族自治縣的現(xiàn)狀

隨著國家對義務教育供給的力度不斷加大，“兩免一補”政策的穩(wěn)步推進，西北民族地區(qū)的義務教育成績顯著，發(fā)展迅速。以全國最貧困的東鄉(xiāng)族東鄉(xiāng)自治縣（屬于國家四類區(qū)）為例，這幾年來在義務教育辦學方面初有成效，下表1數(shù)據(jù)說明東鄉(xiāng)縣近幾年辦學規(guī)模不斷擴大，教育經(jīng)費不斷增長，辦學條件明顯改善教師數(shù)量穩(wěn)步增長，學歷達標率不斷提高，教學質(zhì)量明顯提高，青壯年文盲率大幅度下降。

（數(shù)據(jù)來源于臨夏回族自治州教育局）

（二）東鄉(xiāng)民族自治縣義務教育存在的問題

東鄉(xiāng)縣在民族教育全速發(fā)展的同時，還隱藏著很多的問題。

1、教育基礎(chǔ)薄弱，普九質(zhì)量低下。全縣在2010年雖已通過了州政府“兩基”達標驗收，但部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）由于基礎(chǔ)條件差，基礎(chǔ)教育底子薄，達標層次不齊，鞏固提高任務還十分艱巨。在全國56個民族中，東鄉(xiāng)族平均受教育年限最低，青壯年文盲率最高，縣人均受教育年限僅為3.5年，與全省7.04年、全州4.6年相比，分別相差3.54年和1.1年。這也是東鄉(xiāng)縣經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的原因之一。

2、教育師資供給不足，教學水平總體不高。全縣現(xiàn)有教師數(shù)與“兩基”驗收標準相比還差1000名。現(xiàn)有的720名代課和臨時聘用教師學歷普遍較低，教學能力不強，在一定程度上影響了教師隊伍整體水平。

3、教育經(jīng)費短缺，基礎(chǔ)設施供給不足。目前東鄉(xiāng)縣18個中心小學需要裝備綜合實驗室18個，需要建設資金50萬元；全縣中小學圖書總藏量為46萬冊，尚缺圖書25萬冊，需購置資金150萬元；為全縣137所村校配備“兩箱三儀”，需要購置費150萬元。2009年全縣的中小學校舍D級危房118912平方米，需要重建的D級危房占校舍總面積的54.7%。全縣211所學校中至今無一所寄宿制學校。東鄉(xiāng)縣地處青藏高原邊緣地帶，高寒陰濕，山多溝深，交通不便，大部分小學生家離學校2.5公里以上，每天走讀上學，給入校學習帶來了較大影響。東鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后，縣窮民窮問題突出，教育經(jīng)費投入難以滿足教育事業(yè)快速發(fā)展的實際需求。

二、臨夏教育供給存在問題的原因分析

（一）教育經(jīng)費供給不足

西部民族地區(qū)農(nóng)村義務教育經(jīng)費總量呈逐年上升趨勢，運轉(zhuǎn)狀況比以前明顯好轉(zhuǎn)，但是經(jīng)費在總量上還是相對不足，大多數(shù)鄉(xiāng)村學校只能維持最基本的運轉(zhuǎn)。公用經(jīng)費不足、寄宿生補助標準偏低、生活條件較差是當前西部民族地區(qū)農(nóng)村義務教育經(jīng)費運轉(zhuǎn)中最突出的問題。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)西部民族地區(qū)農(nóng)村小學的公用經(jīng)費普遍緊張，只能勉強維持運轉(zhuǎn)，辦學條件差，學校教學設施簡陋，缺乏必要的實驗設備和文體活動的設施，教師缺乏必要的培訓經(jīng)費。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村小學除了教室、國旗臺就只有一個土操場和兩個籃球架，基本上沒有任何文體設施。在部分偏遠山區(qū)的村小學，甚至缺乏必要的供暖設備。正是由于教育資金的短缺，合理配置教育資金就特別重要。目前西部民族地區(qū)義務教育經(jīng)費供給不足、資金的配置結(jié)構(gòu)不合理，是造成義務教育教學條件差、義務教育質(zhì)量不高的一個重要原因。

（二）教育供給體制不合理

西部民族地區(qū)農(nóng)村義務教育教學條件普遍差主要是體制上的原因，當前我國農(nóng)村義務教育實行“在國務院的領(lǐng)導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制，這一供給體制有待于重新定位。雖然我國在義務教育供給政策上向西部地區(qū)傾斜，但是由于西部民族地區(qū)民族縣的經(jīng)濟條件非常差，難以承擔起與中央政府分擔的20%教育投入，如臨夏州東鄉(xiāng)縣、積石山縣等縣級財政的自給率還不足20%，基本上都屬于“吃飯財政”，根本不可能起到教育投入“主渠道”作用，根本無法保障公用經(jīng)費和校舍等的改造。西部民族地區(qū)落后的地方經(jīng)濟無力擔負起民族教育配套資金的重擔，我們把教育投入的責任交給了沒有經(jīng)濟承受力的縣級政府，使投入責任與投入力量的矛盾越來越尖銳，顯然屬于行政決策上的失誤。

（三）監(jiān)督不到位

農(nóng)村義務教育的公共供給缺乏健全有效的監(jiān)督機制，加之西部民族地區(qū)經(jīng)濟落后，地方政府都不愿提供關(guān)系農(nóng)民生存和發(fā)展的、見效慢的諸如義務教育等純公共產(chǎn)品，而熱衷于辦企業(yè)創(chuàng)收，或者搞一些“數(shù)字工程”、“政績工程”。作為供給主體的地方政府，越來越喪失主渠道的作用，集體經(jīng)濟組織功能弱化，其他供給渠道又沒有形成。供給渠道的單一，反映了民族義務教育產(chǎn)品供給系統(tǒng)的殘缺。而中央政府并沒有對地方政府在教育方面的投資力度給予有效的監(jiān)督。

三、完善西部民族地區(qū)農(nóng)村義務教育供給的對策和建議

（一）加大國家財政對義務教育的投入

義務教育屬于純公共產(chǎn)品性質(zhì)，其教育支出應該按照“均等化”的原則來分配，應按照保證各地區(qū)的孩子能享受到基本一致的義務教育服務為目標來進行。根據(jù)近幾年中央政府的工作報告中的規(guī)定，國家在師資、財政等方面，幫助少數(shù)民族地區(qū)實施義務教育，同時中央應重點支持那些在教育上需要追趕的少數(shù)民族地區(qū)。義務教育經(jīng)費保障機制改革的實施使供給主體有所上移，但是西部民族地區(qū)的義務教育在低水平的運轉(zhuǎn)、公用經(jīng)費不足、寄宿生補助標準偏低、偏遠山區(qū)教師待遇低等問題還比較突出。為此中央財政還要繼續(xù)進一步加大對西部民族地區(qū)的義務教育經(jīng)費投入，提高公用經(jīng)費、寄宿生的補助標準和偏遠山區(qū)教師的津貼待遇。

（二）強化上級政府的投資責任，建立完善的民族地區(qū)義務教育供給體制

教育成本分擔理論要求，教育成本的分擔在遵循“利益獲得”原則的同時，也要遵循“能力支付”原則。由于西部民族地區(qū)基層財政絕大多數(shù)都是“討飯財政”，無法為義務教育提供充足的經(jīng)費，中央、省級財政理應擔當起教育均等的重任，強化在西部民族地區(qū)義務教育投入方面的責任。

筆者建議國家根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平，把全國592個國家貧困縣（其中少數(shù)民族貧困縣257個）分為義務教育投入“以省為主”、“以中央為主”兩種類型，在少數(shù)民族地區(qū)建立以中央、省財政為主的義務教育經(jīng)費投入體制，建議比例：中央財政50%（承擔教師工資、部分學校危房改造專項資金和國貧縣的雜費減免），省市財政50%（承擔教師津補貼、其余學校危房改造專項資金和學校公用經(jīng)費、省貧縣的雜費減免，直屬中小學教師的事業(yè)費和基建經(jīng)費）。這樣，使中央財政投入和省級財政成為民族地區(qū)義務教育的財源。這樣一來就重新調(diào)整了西部民族貧困地區(qū)義務教育經(jīng)費來源格局，重點加強了中央和省級政府對民族貧困地區(qū)義務教育的投入水平，若能推行，能夠從根本上解決西部民族地區(qū)義務教育經(jīng)費嚴重不足的問題。

（三）鼓勵社會力量辦學

由于義務教育的公共產(chǎn)品特征，使得社會力量在義務教育領(lǐng)域辦學盈利困難、甚至正常運轉(zhuǎn)都不容易，國家應給予其一定程度的財政資助。雖然國家在2002年頒布了《中華人民共和國民辦教育促進法》，但是民辦中小學教育在西部地區(qū)甚至是我國的發(fā)展還是很緩慢，在臨夏州、甘南州兩個近二百多萬人口的地區(qū)，民辦中學只有1所，小學3所。主要原因在于：一是公辦學校教師一旦進入民辦學校就很難返回原有身份，職稱晉升也幾乎不再可能，而近幾年公辦教師的工資又大幅提升，教師進入民辦學校的機會成本太高。二是國家對民辦學校的產(chǎn)權(quán)歸屬、稅收優(yōu)惠和投資鼓勵等方面政策規(guī)定不明確、信息不對稱、政策執(zhí)行不公平、再加上教育投資的回報率低，使得民辦學校對未來的預期悲觀，短期行為嚴重。三是民辦學校普遍法人治理結(jié)構(gòu)不完善，家族化控制嚴重，人事管理水平低，經(jīng)營穩(wěn)定性不強。對于這些問題，國家應采取一定的政策，積極引導、幫助和扶持西部地區(qū)民辦學校走出困境，使之更好地在地方為義務教育事業(yè)服務。目前，我國缺乏對進入教育領(lǐng)域的私人資本的鼓勵和稅收減免優(yōu)惠政策，尤其在捐資助學和出資辦學方面的相關(guān)配套稅收優(yōu)惠制度沒有形成。

（四）鼓勵“社會廣泛參與”，積極拓寬投資渠道

國家在西部民族地區(qū)應大力鼓勵和提倡民族企業(yè)、社會團體和民營企業(yè)家對義務教育的捐贈，設立相應的教育基金，制定針對進入教育領(lǐng)域的民營資本的鼓勵政策和稅收減免優(yōu)惠政策。對于向西部民族地區(qū)民族教育領(lǐng)域捐贈的企業(yè)、個人可以抵消或減免企業(yè)所得稅和個人所得稅，并制定一系列相關(guān)鼓勵政策。

重視利用市場力量，建立發(fā)行教育彩票福利制度，建立全國性教育發(fā)展基金建立對義務教育捐贈的激勵制度，籌集資金，來發(fā)展西部農(nóng)村民族義務教育。在西部民族地區(qū)由于人多地少的原因，很多農(nóng)民家庭都是在農(nóng)閑時節(jié)外出打工，面對很多留守兒童與外地借讀費的問題，建議中央政府應該在西部地區(qū)率先發(fā)行全國通用的義務教育卡，是西部民族地區(qū)農(nóng)民工的孩子在外地能平等的享受義務教育。

（五）推進民族教育法治建設

要促進民族地區(qū)義務教育的發(fā)展，需要有一部專門的民族教育法，對民族地區(qū)教育投入的主體、渠道、經(jīng)費劃撥、成本核算等問題從法律上作出詳細規(guī)定，給予強制保障，與《義務教育法》、《民族區(qū)域自治法》等共同構(gòu)成相對完善的促進民族地區(qū)義務教育發(fā)展的法律體系，才能使各級政府和教育主管部門、社會各界在加大民族教育投入時有法可依、有章可循，從而迅速改變西部民族地區(qū)義務教育投入不足的現(xiàn)狀，促進西部民族地區(qū)義務教育又好又快的發(fā)展。

作者單位：中國礦業(yè)大學文法學院

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