從法律視角看宏觀審慎監管

摘要：由美國次貸危機引發的全球金融危機，推動了監管理念從微觀審慎監管向宏觀審慎監管演進。現有的宏觀審慎監管的文獻主要從宏觀審慎監管提出的背景、概念、工具與政策框架及實施必要性等方面進行討論。本文從法律的角度，通過分析歐美的宏觀審慎監管法律框架，對構建中國的宏觀審慎監管法律框架進行闡述。

關鍵詞：法律視角；宏觀審慎監管

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）03-0037-02

一、實施宏觀審慎監管的必要性

（一）微觀審慎監管對系統性風險和流動性風險監管的缺失

各國對金融監管程度的提高及監管措施的實施為個體金融機構的穩健經營提供了良好的外部保障，但以單個金融機構為監管對象的微觀審慎監管卻忽視了金融機構存在的系統性風險。傳統的監管方式，通常以銀行擁有的基礎資產來確定銀行流動性，但資產比率等指標難以發現流動性風險。這就凸顯了宏觀審慎監管的必要性。

（二）金融體系中順周期性因素

順周期性指金融部門與實體經濟之間動態的相互依存關系會擴大經濟周期性的波動程度，并造成或加劇金融部門的不穩定性。金融體系在投資決策和風險管理中依賴外部信用評級，較高的評級相關性疊加在一起會產生強大的周期性力量。新巴塞爾協議下，金融機構對復雜產品的定價及風險評估使用內部評級法，在年景好時提高杠桿率，在年景不好時則降低杠桿率，使得繁榮期泡沫積累，衰退期信貸緊縮與資產拋售，導致周期性波動。

（三）現行監管體制下存在的問題

“一行三會”的分業監管體制，缺乏對混業金融機構以及交叉金融業務的監管，容易出現監管真空和監管重復；“一行三會”之間的聯席會議沒有制度化，整個監管當局缺乏對金融體系系統性風險的把握。此外，國內的信息共享機制沒有在法律層面得到確立。

二、歐美國家建立宏觀審慎監管法律框架的實踐

構建合理有效的宏觀審慎監管框架是今后金融監管改革的核心。央行在宏觀審慎監管框架的構建中扮演著重要角色：央行具備評估宏觀經濟狀況和金融風險的專業知識，便于宏觀審慎工具的設計、開發；為實現貨幣政策目標，央行會積極運用各種監管工具，消除系統性風險，提高金融監管的整體效力；強化央行在金融監管中的作用，有利于宏觀審慎監管與微觀審慎監管的有機結合。所以，歐美國家紛紛擴大中央銀行金融監管權力，建立宏觀審慎監管法律框架。

（一）英國——統一監管轉為雙峰監管

2009年7月，財政部發布了《金融市場改革》白皮書，將維護金融系統穩定重新定義為英格蘭銀行（BOE）的法定目標，并賦予其具體的監管工具和監管職能。2010年6月21日，金融服務委員會被合并到英格蘭銀行，標志著金融監管和貨幣政策分離的路線出現大逆轉。

此外，財政部計劃在未來兩年內取消英國金融服務管理局（FSA），其關鍵職能移至英國央行下屬審慎監管局(PRA)，成立金融政策委員會(FPC)和專門的消費者保護及市場管理局。

改革后，英國的金融監管模式由統一監管轉變成雙峰監管，即金融政策委員會負責金融穩定性監管，消費者保護及市場管理局負責消費者保護和各類金融服務業務的監管。

（二）美國——美聯儲權利的擴大

2008年3月，美國財政部向國會提交了《金融監管體系現代化藍圖》；2009年6月，奧巴馬政府向國會提交了《金融監管改革方案》；2010年7月15日，美國國會參議院通過最終版本金融監管改革法案，即《2010年華爾街改革和消費者保護法》。

最終版本金融監管改革法案的主要內容：建立新的監管協調機制，改變原先“雙重多頭”的金融監管體制，在財政部下成立金融穩定監督委員會，負責識別和防范系統性風險；擴大美聯儲的權力，賦予美聯儲“系統性風險監管者”或“全面市場穩定者”的正式職責，并授予其維護金融穩定的“廣泛權力”——全面負責系統性風險的評估和監測。

（三）歐盟——雙管齊下防范金融風險

2010年9月7日，歐盟經濟與財政部長理事會批準了歐盟金融監管體系改革法案，一個全新的歐盟金融監管框架形成。

該框架由歐洲系統性風險理事會和歐洲金融監管體系構成。歐洲系統性風險理事會（ESRB），在宏觀層面對歐盟金融體系進行監管，負責識別、評估和監控體系運行中可能出現的威脅金融穩定的系統性風險，在出現重大風險之前及時發出預警并在必要情況下提出政策建議；歐洲金融監管體系在微觀層面對整個歐盟金融市場進行監管，負責調解成員國在監管領域的分歧和爭議，對出現疏忽或缺乏審慎性的金融機構加以監督，加強各成員國金融監管機構的溝通與協調，促使歐盟各國共同抵御跨國境的、影響范圍較大的金融市場風險。歐洲央行將在宏觀審慎監管中發揮領導作用。

三、構建我國的宏觀審慎監管法律框架

（一）我國關于金融監管的法律制度

1、《中國人民銀行法》第五章明確規定，“中國人民銀行作為我國的中央銀行，負有金融監督管理的職能”，其中第三十三條規定“中國人民銀行可以建議國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查監督。國務院銀行業監督管理機構應當自收到建議之日起三十日內予以回復?！?/p>

2、中國銀監會的金融監管職責和目的

（1）金融監管職責：依照法律、行政法規制定并發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則；依照法律、行政法規制定銀行業金融機構的審慎經營規則。

（2）監管目的：通過審慎有效的監管，保護廣大存款人和消費者的利益，增進市場信心；通過宣傳教育工作和相關信息披露，增進公眾對現代金融的了解；努力減少金融犯罪。

3、中國證監會的金融監管職責

垂直領導全國證券期貨監管機構，對證券期貨市場實行集中統一監管。

監管范圍包括：（1）各種證券、證券投資基金及境內期貨合約的發行、上市、交易、托管和結算；（2）上市公司及其股東的證券市場行為；（3）證券期貨經營機構、證券投資基金管理公司、證券登記結算公司、、證券資信評級機構等；（4）境內企業直接或間接到境外發行股票、上市以及在境外上市的公司到境外發行可轉換債券；（5）證券期貨信息傳播活動，負責證券期貨市場的統計與信息資源管理。

（二）構建中國宏觀審慎監管法律框架

1、成立金融穩定監管委員會，負責系統性風險的監管

根據憲法第八十九條規定，國務院的職權之一“領導和管理經濟工作和城鄉建設”。中國人民銀行下設的金融穩定局在金融監管方面的職責：綜合分析和評估系統性金融風險，提出防范和化解系統性金融風險的政策建議。

仿效我國憲法規定的人民代表大會制度，金融穩定監管委員會由國務院領導，主席由國務院總理擔任，成員由中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會和財政部下屬的經濟建設司和金融司組成。金融穩定委員會每年召開一次例會，由國務院總理主持，央行行長對當年金融工作情況作系統匯報。

金融穩定局獨立于央行，作為金融穩定委員會的常設機構，負責日常事務，其權力凌駕于央行財政部之上。金融穩定局每季度召開一次會議，主要解決“一行三會”在階段性工作中出現的問題，同時各成員監管機構為其提供人員、設備、經費等支持。

2、從法律上確立中央銀行與金融監管機構之間的信息共享機制

通過明確的法律條文規定央行與金融監管機構之間的信息披露制度：央行通過季度和年度報告的形式，定期向金融監管機構通報貨幣政策執行情況，監管機構可以通過月度報告定期將本部門的現場、非現場監管資料以及其他相關分析報告送達央行，必要時可增加報告次數。同時，人民銀行與金融監管機構應保證所披露信息的真實性、完整性與及時性。

3、“一行三會”之間聯席會議的制度化

鑒于一行與三會之間沒有正式確立和界定央行宏觀審慎監管與三會微觀審慎監管的分工合作關系，筆者認為，應當通過立法確立一行三會的聯席會議制度，會議由金融司負責召開，金融司司長主持，每半年召開一次，由三會主席輪流就金融領域的重大問題做具體的報告，會議記錄交由央行保管，目的是實現一行與三會之間的信息共享，從而減少服務及監管的真空地帶。

作者單位：中南財經政法大學新華金融保險學院

參考文獻:

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