簡析政府職能轉變對社會保障制度建設的影響

摘要：由于政府在社會保障體系中占據著主導位置，因此政府職能的演變會對一國乃至一個時期內社會保障體系的建設和管理產生重要影響。本文在總結自上世紀三十年代以來各時期政府職能演變的主要特點之后，簡略分析并提出政府職能演變對社會保障的發展有著引導作用，并在最后對新時期經濟全球化背景下發達國家的社會保障發展特點加以了關注。

關鍵詞：政府職能；社會保障

中圖分類號：D822.3文獻標識碼：A文章編號：1006-4117（2011）03-0028-02

隨著經濟的發展和社會的不斷進步，傳統的家庭保障作用已經日趨弱化，人類社會對社會保障的要求也不斷提高。高關注度與高訴求便也帶來了諸多的困難和問題，從而研究什么是社會保障，什么是適度的社會保障水平便成了一項重大課題。而國家或政府作為社會保障的最終責任主體，其地位和作用不可忽視。因此，研究政府職能，或稱政府角色的轉變特點，及其對社會保障發展的相應影響，便有著重要意義。

一、政府職能演變的主要特點

(一)西方國家政府職能的演變大體經歷了四個階段:

1、 經濟自由主義時代的“守夜人”角色這一階段主要是在20世紀30年代以前，主要表現為“守夜人”的特征。所謂“守夜人”政府，是對政府不參與和干預經濟活動過程的一種形象比喻，有三層涵義：一是政府是履行國家社會事務管理職能的組織，國家除了稅負外不存在其他經濟職能，因此，政府不存在調節經濟功能，不需要介入經濟活動過程。因為經濟過程是一個自然的過程，它會自動形成“自然秩序”，政府只要像一個“看門人”、“守夜者”一樣，盯住“外面”，不讓“外人”近來破壞這種“自然秩序”即可；二是政府在經濟活動中只能充當“監護人”或“裁判”，其目的在于保證它的監護對象的權益不受侵犯，不被他人無償或暴力剝奪掉；三是政府如果人為地干預或參與經濟活動就會破壞“自然秩序”，剝奪人民的自由，導致經濟的衰退。最典型的代表是亞當#8226;斯密在其《國民財富的性質和原因的研究》著作中，提出政府職能只有三項：保障國家安全、維護社會治安、提供公共服務。他認為，這種市場價格機制就像一只“看不見的手”那樣，既指引著個人追求私利的活動，又在客觀上實現了社會利益，使得社會資源能夠有效而合理地分配到各種商品的生產里面。

自由市場經濟以其較高的經濟效率急劇地增加了西方國家的國民財富，并使這些國家率先走上了工業化的發展道路。然而，自由市場經濟體制并不是完美無缺的。社會財富分配不公、失業、市場壟斷、公共產品等問題的不斷涌現，都使得資本主義內部矛盾日益激化，經濟危機接二連三地爆發。

2、 凱恩斯主義時代的“道德人”角色

政府的“守夜人”角色的違紀，導致了政府的“道德人”角色的產生。它的產生是市場經濟條件下政府行為進化過程的一次重大轉折，而這個轉著就源于“凱恩斯革命”。

1929－1933年，資本主義世界發生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經濟危機，生產縮減和失業加劇都達到前所未有的程度。在這種經濟環境和時代背景下，資產階級經濟學家關于政府經濟職能的學說發生了重大的轉變。英國著名經濟學家凱恩斯于1936年在其發表的《就業、利息和貨幣通論》一書中對傳統經濟理論和政策提出了全面的挑戰和批判，指出應放棄自由放任原則，擴大政府功能，實行政府對經濟活動的全面干預和調節。由于其政府干預理論是在抵制經濟自由主義的基礎上提出來的，所以后人把它也稱作“看得見的手”。

從“看不見的手”到“看得見的手”，這是市場經濟發展史上的一次重大變革。后者的出現并不能完全否定前者的作用。不可否認，在相當長的時間里，“看不見的手”這一機制給個人和社會都曾帶來了極大的效益，只是問題在于“看不見的手”有其片面性和弊端，在這種情況下，“看得見的手”便應運而生。

從“看不見的手”發展到“看得見的手”，必然伴隨著政府行為的進化，也就是從“守夜人”到“道德人”角色的進化。所謂道德人，是指“國家是社會的合法代表，政府是民選的結果，因此能夠體現人民的意志，代表全社會的利益。同時，個人效應函數的總和就是社會效應函數，政府的活動就是向社會提供公共物品、增進社會福利，因此政府官員都是公道正義的‘道德人’，其動機和行為與社會公共利益必然是一致的，政府行為目標就是社會福利函數的最大化”。

從全局來看，從“守夜人”到“道德人”的演變，無疑是政府行為進化過程中的一次重大飛躍。“道德人”不僅繼承了“道德人”曾經擔負的政府職能，在某種意義上還是從“無為而治”的政府到“有為而治”的政府的進步。盡管在經過了近40年的黃金時期以后，政府的“道德人”角色也逐漸產生了危機，在過分推崇政府干預作用的前提下產生的政府干預失靈現象也是對其的一種懲罰。但在當時特定的歷史條件下，充分發揮政府干預經濟的職能，還是在社會發展中起了重大的作用，并且在一段時間里，這種作用的主流是體現為正效應的。就算其中也包含著一定的負效應，但也是正效應為主，負效應為次，這是不可否認的。

3、 新經濟自由主義時代的“經濟人”角色

西方世界在20世紀70年代，由于石油危機的出現引發了經濟滯漲和高失業率，凱恩斯主義理論對此一時難以解決，政府行為面臨著進化過程中的又一次重大轉折，這個轉著的標志和結果就是新自由主義思潮的興起和政府的“經濟人”角色的產生。新自由主義經濟學派包括現代貨幣學派、理性預期學派、供給學派、公共選擇學派等，它們對發起了對凱恩斯主義“干預”學說的批判。

以弗里德曼的貨幣主義理論為代表，主張重新回到自由市場時期，并指出市場缺陷與市場失靈固然可怕，而政府缺陷或失靈危害更甚。供給學派主張用企業的自由經營取代政府干預。公共選擇學派主張把經濟學理論和分析方法用于政治社會領域，在政府決策和社會、個人選擇之間建立起內在聯系，譬如由布坎南等人創立的“經濟人原理”。布坎南在《自由、市場與國家——80年代的政治經濟學》一書中提出，“政治家和官僚都是有著個人利益的常人，他們既不代表社會利益，也不是除社會公眾利益外別無他求。他們是‘經濟人’而不是‘道德人’”，他們的行為與經濟學家研究的其他人的行為相比沒有任何不同”，都以自身利益的最大化為目標。加之著名的政府“球場裁判”假定，使得對政府行為角色的界定發生了重大轉變，實現了從“道德人”向“經濟人”的飛躍。

新自由主義不是完全否定政府干預的作用，他們主張應減少國家干預，認為政府經濟職能應是保護和完善市場的自由競爭。在這樣的思想指導下，西方社會靜悄悄地完成了政府職能的再次調整。

4、 新凱恩斯主義時代的“適度干預”

20世紀80年代，私有化、自由化雖然達到了減少政府財政赤字的目的，但并沒有相應提高公共服務的質量，企業的社會責任被基本忽視。由于新自由主義理論的失誤，導致了西方經濟在上世紀90年代持續衰退，這使得一些新自由主義經濟學派的學者轉而投向了新凱恩斯主義，提出政府必須對經濟進行“適度”干預、加強社會責任的理論。

這一時期，具有代表性的理論有新公共管理理論（新管理主義理論）和新制度學派理論。休斯在1998年認為，20世紀80年代以來，西方發達國家政府的管理模式已發生新的變化，以官僚制為基礎的傳統行政管理模式正在轉變為一種以市場為基礎的新公共管理模式。羅茲指出，新公共管理的特點是注重績效評估和效率，注重管理而不是政策。奧斯本和蓋布勒在《重塑政府》一書中提出，新公共管理實際上是一種“企業化政府”模式。以科斯為首的新制度學派認為，政府與市場是兩種可以相互替代的資源配置方式，他們從產權理論視角入手，對市場缺陷與市場失靈的原因展開研究，并提出自己的治理政策。

而經合組織、世界銀行的一些專家認為，政府和市場兩種基本制度是相輔相成的，在促進經濟發展的過程中起著互補作用。經合組織的專家認為，要充分發揮政府和市場的各自作用，除了選擇基本的監管制度以外，監管政策、監管方式、監管工具和績效評價指標的設計與采用，是十分重要的。現階段正在探討“監管合一”制度與“監管分離”制度的優劣，即研究探索經濟發展中更好地發揮政府和市場的各自作用的路徑選擇。

二、政府職能轉變對社會保障的影響

（一）政府職能的轉變對社會保障發展起引導作用

由于政府在社會保障體系中占據主導位置，因此，政府職能，或者說政府角色的演變都會對一國乃至一個時期內社會保障體系的建設和管理產生方向性的影響。

回顧西方國家政府職能演變的歷程，便可以發現一國的政府角色轉變與其社會保障制度確有關系。尤其是在西方政府進入“道德人”這一角色后，政府權利的擴大對社會保障制度的順利建立與形成提供了強有力的保障。如美國在20世紀30年代頒布并實施的《社會保障法》，在理論上第一次提出了“社會保障”這一概念，使得社會保障從形式到內容都更加完整和統一，標志著現代社會保障制度的進一步完善。該法案不僅在實踐中解決了美國社會面臨的事業和老年問題，在項目上還從過去的分散、零星轉向現代社會全面、系統的保障，成為了美國第一個由聯邦政府承擔義務的全國性的社會保障法律。試想，如若當時的羅斯福政府不是因采用凱恩斯主義而形成了強權政府，如此龐大系統的社會保障法可能便很難得以順利實施。

再如英國撒切爾首相在上世紀80年代采用新自由主義理論，倡導公共事業的私有化、自由化，通過引入私人投資降低政府的投資和財政赤字。同一時期，美國總統里根采用供給學派理論，盡可能減少政府干預，讓企業自由經營，在石油天然氣行業倡導私有化、自由化，降低社會福利水平，并通過減稅來刺激社會投資。這些舉措都通過引進社會投資有效降低了政府在公共品領域，尤其是在社會福利項目上的負擔，為負擔日漸沉重的社會保障注入了新的活力。

（二）經濟全球化背景下發達國家的社會保障發展

自進入90年代中期以來，新的國內和國際形式的變化，對政府職能的轉變提出了新的要求。尤其在進入21世紀之后，經濟全球化和科技革命對發達國家的影響進一步加劇，西方各國從自身的經濟和安全利益出發，在這一時期都對政府職能進行了相應的調整。譬如英國首相布萊爾提出的“第三條道路”和克林頓政府提出公眾（雇員)參與決策的制度，都是超越傳統的官僚強干預體制和政府不干預體制的新型的政府“適度干預”體制。同一時期，歐盟由于統一了貨幣、統一了市場，對經濟進行了適度干預，從2005年起其經濟進入了復蘇期；日本經濟于2005年停止了衰退，進入了新一輪增長周期；美國政府由于改變了對華歧視政策，增強了政府間的高層戰略對話，發揮了經濟的互補作用，使中美經濟實現了“雙贏”。

可以看出，新時代的形勢確實對發達國家的政府職能轉變有著各種各樣的要求。而這種時代的訴求也相應地帶來了社會保障或社會福利方面新的發展。具體而言可能表現在如下幾個方面：

1、改革社會福利制度，減輕政府財政負擔。近年來，發達國家通過提高接受福利者資格的方法壓縮社會福利；將福利項目盡可能市場化，以期用市場機制的優點來克服政府管理機制的一些弊端；為了解決“搭便車”的問題，嘗試以“工作福利”取代“社會福利”；并通過規定領取福利的時限來提高整個社會的工作積極性。

2、 利用社會力量，促進公共服務的社會化。通過嘗試引進社會力量，推動公共服務社區化等方式，譬如鼓勵私人資本投入到教育、社會保險、退休保障、醫療服務等領域，鼓勵社區建立公益事業等等，一方面減小了政府規模，減輕了政府負擔，另一方面也提高了服務質量和效率。

3、強化政府教育職能，促進人力資源開發。一個國家成熟的教育體系和人才戰略的建立，無疑會提高其國民素質的水平。而國民素質也是一個國家國際競爭力的主要體現方面之一。更高的競爭力帶來更優質的生活，同時也會減輕政府在社會保障管理方面的許多壓力。因此，如何緊抓教育改革和教育質量，普及高等教育和吸引國際優秀人才，便都成為了政府亟待解決的課題。

結語：歷史的車輪仍在不停向前滾動，經濟、社會、文化環境等也會隨之不斷變化。為了迎接這些不可拒絕的挑戰，政府角色也必然會時時處在調整和轉變過程之中。政府職能的演變確是一個任誰都知道重要，但絕大多數人又無能為力，讓人感覺無奈和遙遙無期的課題，但鑒于政府職能與社會保障發展的密切關系，這也是一個不得不持續關注與研究的課題。因此，在這條路上還有很長的路要走。

作者單位：首都經濟貿易大學勞動經濟學院

參考文獻:

[1]鄭功成.社會保障學——理念、制度、實踐與思辨[M].北京:商務印書館，2008.

[2]汪永成.經濟全球化與中國政府能力現代化[M].北京:人民出版社，2006.

[3]盧洪友.政府職能與財政體制研究[M].北京:中國財政經濟出版社，1999.

[4]呂志勝.政府職能轉換論[M].北京:中國財政經濟出版社，2003.

[5]鄒偉，陳華，張輝，熊水龍等.政府職能演變與發展趨勢[M].南寧:廣西民族出版社，2004.