新時期高校財務治理研究

【摘要】 隨著高等教育事業的迅猛發展，高等學校財務治理的內部環境和外部環境都發生了很大的變化，這些變化一方面在促進高等教育事業發展的同時，另一方面也給政府、高校、社會帶來了一些值得深入思考的問題。只有對存在的問題加以治理、整頓、規范、提高，才能提升高校的財務管理水平，促進我國高等教育事業又好又快發展。

【關鍵詞】 高校； 財務治理現狀； 財務治理結構； 財務治理機制

一、高校財務治理研究的背景

目前我國高等教育進入了事業轉型期和矛盾凸顯期，事業轉型期即從外延性擴張向內涵建設轉型，矛盾凸顯期即事業發展的資金需求與資金供給的矛盾日益顯現。與此同時，高校內部的經濟行為無論從形式上還是內容上也都發生了巨大的變化，投資主體多元化、法人實體多樣化、核算形式復雜化。然而，高校原有的財務治理的慣性思維仍未根本扭轉，高等教育經費的籌措機制還不夠完善，支出結構還不夠優化，新校區建設形成的債務壓力仍舊沉重，防范財務風險的能力仍舊薄弱，績效評價和監督體系仍需完善，各級經濟責任的落實還不夠到位。

如何適應新的形勢，進行合理的財權與事權的配置；如何有效防范債務風險；如何樹立成本效益的經營理念；如何建立有效的監管體系；如何建立有效的激勵和約束機制，這些都給高校財務治理帶來了很多新的課題，這就要求高校必須重新審視原有的財務治理模式，從進一步完善財務治理體系入手，加強對高校各項財經行為的全過程、全方位治理與監督，創新財務管理體制和運行體制，完善財務治理的理論和方法，進而推動我國高等教育事業的可持續發展，不斷提升高等學校的規范管理、民主管理、科學管理的檔次與水平。

二、當前我國高等學校財務治理實踐中存在的問題

（一）法人治理結構不盡完善，經濟責任落實難以到位

目前，我國高等學校辦學經費來源多渠道的格局已經形成。這種辦學體制的變化，迫切需要加快完善高等學校的法人治理結構，以切實保護所有利益相關者的利益。然而，我國目前的高等學校普遍缺乏完善的法人治理結構，財務工作往往是由校長或分管副校長負責，重大財務事項由學校黨委常委會或校務委員會研究，學校重要經濟決策缺少其他校外利益相關者代表的參與，容易形成“內部人控制”現象，而高校的紀檢、審計機構作為學校的下屬部門缺乏應有的獨立性，無法真正發揮其監督和約束作用。同時由于經濟責任不明晰，導致經濟決策的隨意性較大，因而在許多問題上責任難以追究到人，其結果是誰都不會為經濟行為的決策失誤而承擔責任，最終只能以領導集體決策、集體負責為由不了了之。

（二）財務資本結構不合理，高校債務負擔壓力沉重

由于高等教育規模的急劇膨脹和國家財政能力的制約，高等教育的投入增長速度大大滯后于規模發展的速度。為了解決事業發展過程中遇到的資金瓶頸問題，勢必導致高校大量向金融機構進行舉債，因此銀行貸款在高校財務資本結構中所占比重越來越大。根據《2007年中國教育藍皮書》披露的數據顯示，到2006年底，全國高校貸款規模已達5 000億元。但銀行貸款是一把“雙刃劍”，它較好地支撐了我國高等教育事業跨越式發展的同時也給高等學校帶來了沉重的債務負擔，因而在高校的資金結構中債務資金占據的比例越來越大。

（三）缺乏成本效益理念，資金使用效益低下

高校的成本效益意識，是如何減少經費支出、如何提高資金使用效率的意識。但長期以來，高校的資金來源基本上都是靠財政預算撥款，用完了向財政報賬，第二年重新預算，不存在成本核算和經濟效益的考核。高校在財務管理上不是算著用，而是用了算。同時在會計核算方法上高校一直采用的是收付實現制，而不是權責發生制，也不便于高校進行生均培養成本的核算，因而高校成本效益的觀念就相對比較淡薄，節約資金的意識不強，資金使用效益低下。

（四）缺乏有效的激勵與約束機制

行之有效的激勵和約束機制，對于保證財務治理的行為和目標的一致性具有重要意義。激勵不足就會導致個人的積極性、能動性和創造力難以調動和發揮；而約束不力就會導致治理主體偏離正確的軌道，對高校的發展會造成不利的影響，甚至個別人員就有可能出現跨越“紅線”的行為。可以說激勵與約束機制運用的好壞在一定程度上決定著高等學校財務治理的成敗。

三、提升高校財務治理水平的路徑探索

高校實施財務治理，必須立足于高等教育發展的特點和自身實際，借鑒公司財務治理領域的成功經驗和理念，結合高校自身發展規律建立一套切實可行的財務治理系統。

（一）高校財務治理結構的再造

財務治理結構是財務治理的基礎，是財務治理發揮效力的依據，也是財務治理體系中最為重要的部分。財務治理結構中，最為重要組成部分是財務組織結構安排和財務資本結構安排問題，兩者構成了治理結構的核心部分。

1.財務組織結構的再造

在新的時期，由于政府已不再是高等學校財務治理的唯一利益中心，高等學校財務治理也必然要考慮不同利益相關者的權利、責任和義務，在體現高校長遠利益的同時，也要體現其他利益相關者的利益訴求。因此在高校財務治理組織結構中，要建立和完善相互聯系、相互制約的組織結構體系，可以借鑒法學上的立法、行政和司法“三權分立”思想理念。為此，完善的高等學校財務治理的組織結構應包括：

（1）由各利益相關方提名，建立體現各相關者利益的高等學校管理委員會（或稱為董事會）。董事會成員包括政府代表、學校代表、學生代表、金融機構代表、校友代表及其他利益相關者代表。校長可兼任管理委員會主任，管理委員會主要負責研究確定學校重大財務政策和發展規劃，審議學校年度預、決算報告，對學校重大籌資、投資、支出事項進行決策等。

（2）在董事會下設立以總會計師為首的財經工作委員會。高等學校應設立總會計師，職務為副校級，全面領導高校的財經工作，避免過去因分管財務的校長在財務管理中的缺位。財經工作委員會由總會計師、教職工代表、有關職能部門、院系負責人組成，在總會計師的領導下，具體負責學校內部財經事務管理工作，執行由管理委員會決定的各項重大財務決定。

（3）設立學校監事會。用于監督董事會和財經工作委員會的工作，促使其各項工作符合相關各方的利益訴求。

通過上述組織結構的構建，董事會、財經工作委員會和監事會分別擁有財務決策權、財務執行權和財務監控權，形成“三權分立”相互制衡的基本權利配置格局。

2.財務資本結構再造

這里所界定的“財務資本結構”與廣義的“融資結構”相類似，是指高校所獲取的主要資金來源的結構狀況。

（1）進一步提高財政撥款在高校經費來源中所占的比例。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》指出：要把教育作為財政支出重點領域予以優先保障，保證教育財政撥款增長明顯高于財政經常性收入增長，提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012年達到4％。目前教育事業費財政性撥款仍是學校收入來源的主渠道，約占學校收入的45%~50%。因此，政府部門應完善高等教育投入政策的研究，制定并逐步提高生均財政撥款標準，實行以因素法為主的專項資金分配辦法，建立健全公共財政體制下與教育規模、學科類別以及師資比等因素掛鉤的高等教育投入的穩定增長機制。

（2）進一步增加內源性資金來源在資本結構中的比例。高校要充分利用人才、專業、科研等資源優勢，大力發展科技創新，努力創辦“科技型公司”，大力提高產、學、研水平，爭取更多的科研經費收入。近年來高校科研收入占學校總收入的比重逐年提高，有的高校已達到20%以上。為此，高校要整合校內科研資源，強化不同學科之間的融合，聯合攻關，爭取更多的國家級、部省級重大科研項目經費、優勢學科經費等。同時積極鼓勵和支持各種形式的應用研究、技術創新并抓好科研成果的轉化與應用，吸引更多的企事業單位與高校建立橫向協作聯系，增加橫向經費來源。

（3）進一步擴大外援型資金來源。世界名校哈佛大學、耶魯大學資金來源中，捐贈收入占據相當大的比例。如美國哈佛大學每年接受的捐贈平均占到學校預算收入的35%。美國的大學校長每年約一半的時間用在學校的籌資上，因此中國高校應借助美國首富比爾·蓋茨到中國來進行慈善交流的有利契機，走出校門，變“守株待兔”為“主動出擊”，主動和那些有意于為社會作貢獻的企業家們密切接觸，相互溝通，爭取他們對高等教育事業的捐助。同時為了鼓勵高校爭取更多的外援資金，政府應給予一定比例的捐贈配套資金，在稅收等政策方面給予捐助企業和個人以優惠待遇。高校對引進或介紹國內外企業對學校進行捐贈的個人要給予一定的物質獎勵和精神鼓勵，努力實現投資主體多元化、籌資形式多樣化的資金運作格局。

（二）高校財務治理行為再構

1.進一步優化高校籌資的制度環境。首先，必須按照《高等教育法》的要求，切實維護高等學校的法人地位，給予高校以充分的自主權，政府而應切實轉變職能，簡政放權。其次，通過建立科學、公開透明的教育經費撥款制度，科學引導和調節高等學校辦學方向，改變目前較為單一的生均撥款模式，引導高校盡早走出為爭取較多的政府撥款一味走擴招路線，而忽視教學質量的怪圈，進而引導高校從規模擴張型向內涵建設型的根本性轉變。

2.建立健全內部監督、管理、控制制度。高校經濟工作實行校長領導下的總會計師負責制，要將高等學校財經工作政策制定、重大財務事項決定、預算管理、會計核算、國有資產管理等財務管理的全部權利，在學校管理委員會（董事會）、財經工作委員會、總會計師、財務處長和基層財務人員等之間進行合理配置，并賦予明確的經濟管理責任，一旦違反，必須嚴肅追究，充分發揮監事會的督察作用，認真貫徹落實教育部“三重一大”決定，凡屬重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作事項，必須經學校領導班子集體研究決定，以期進一步規范高校領導班子的決策行為，防范決策風險，推動高校科學發展。

3.建立成本效益（績效考評）機制。我國首創研究“人才會計”，提出“人才成本”的概念是我國會計界泰斗潘序倫老先生，他指出“培養人才也要記成本”“學校作為培養人才的‘工廠’，也應采用這種成本會計方法，來核算某一科系、某一班級、某一學生的培訓費用。”即高校也可以像企業那樣，按照不同的成本對象歸集各項成本費用。婁爾行教授指出：“如果我們大家把著重點從經費的請撥和報銷轉到提高經濟效益上來，使我們的大學會計從預算會計向講求經濟效益的大學會計發展，這不能不說是一個重大的飛躍”。當然不同類型的學校其辦學成本是不同的，但通過對同類院校生均成本的比較分析，找出財務治理中存在的“短板”，從而提出學校財務改進的措施，促進資源的優化配置，促使組織和個人績效的提高。同時高校還要建立績效考評機制，即運用特定的評價指標體系、合理的評價標準、科學的評價方法，將高等學校在一定時期內的經費支出與其教學、研究所取得的績效目標、效果等進行定性和定量地考核與評價，以提高高校的辦學效益。按照科學性、系統性、公平性、分類性、相關性的原則，逐步建立預算績效目標設定、預算執行績效跟蹤到項目完成績效評價及結果運用整個過程實施評價的管理機制。

4.建立財務治理的激勵機制。財務激勵機制就是利用有效的財務激勵手段，協調財務主體之間權益關系，激發各主體參與財務治理的積極性和主動性，以期達到高校價值目標最大化的一種機制。

（1）建立科學的財務治理獎懲制度。在高校中建立依據業績和能力的財務治理獎懲制度，將個人在財務治理中的投入、承擔的責任、治理的業績與其所獲得的報酬待遇相掛鉤，為治理主體提供更多的學習、培訓、交流機會，建立多元化的職業生涯通道，建立以能力和業績為導向的升遷制度等，為個人提供可持續發展的職業機會，依靠利益驅動和個人內在需求的滿足來實現有效激勵，充分體現個人的付出與回報的對等性。同時對治理效果較差的要進行懲罰，恩威并行，獎罰并舉，方能提高治理財務治理效益和水平。

（2）個體激勵與團隊激勵相結合。由于高校經濟活動的多樣性和復雜性，高校的財務治理越來越離不開團隊合作的力量，某個部門或個人由于受知識結構、技能和水平所限，其能力必將受到一定局限，只有相關利益各方合作才能提高財務治理的工作效率。因此激勵機制不僅要對個人在團隊中的貢獻予以褒獎，同時也不能忽視對整個財務治理團隊力量的激發。因此，有效的財務治理必須將個人激勵和團隊激勵有機結合起來。

5.建立財務治理的約束機制

約束機制是從抑制角度出發，通過一系列的約束手段、方法、措施、制度等來杜絕治理主體的行為目標與組織期望方向相偏離的行為。財務約束機制就是對財務主體的行為進行限定的控制。按照被約束財務主體行為過程可分為源頭約束、過程約束和反饋約束三個約束階段，只有三階段都發揮效力并有效銜接、充分結合才能得到應有的約束效應。源頭約束是在財權分配方面對財務主體的制衡，用以防范財務治理主體權力過度膨脹而失去控制，如財務報銷中的授權審批制度、高校建立的各級領導干部經濟責任制度，二級單位會計委派制度等就是源頭約束的重要體現。過程約束包括上級部門的業務指導、考核、審計與監督，同時也包括學校內審部門、社會中介機構對高校的財務治理行為進行事中把脈和診斷。如高校實行的國庫集中支付制度、政府集中采購制度等措施就是政府部門實施的對高校財務管理的控制與監督，基建工程跟蹤審計制度等是高校內部對經濟行為過程進行的約束和控制。反饋約束則是把財務行為的結果的優劣向行為人進行溝通和反饋，從而促使行為人自我行為的改變、調整、完善和提高。如主管部門組織的會計基礎規范達標驗收，高校每年進行的年終工作考核等都是一種反饋性約束。在反饋性約束中對財務治理行為結果較好的個人和組織要給予一定的褒獎，對財務治理行為結果較差的要實行一定的處罰，如取消評優、評獎的資格等。總之在財務治理框架下，財務約束機制主要偏重于源頭的約束控制，而過程約束和反饋約束則是對源頭制衡結果的檢驗和評判。

總之，高等學校財務治理是對公共利益主體在財務活動中責、權、利相互制衡的一種制度安排。其根本目的在于試圖通過這種制度安排，實現公平和效率的統一。雖然高校在目前的財務治理中還存在諸多問題，但只要領導高度重視，各治理主體積極參與，治理客體密切配合，積極推進財務治理的理念、體制、機制、方法的創新，根據以人為本、服務為先，多方參與、共同治理，關口前移、源頭治理，統籌兼顧、協調治理的原則，最大限度地激發相關治理各方的生機和活力，高校財務治理的水平和效益就一定能夠顯著提升，從而使高校財務真正成為學校事業可持續發展的堅強后盾。

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